Европейская конвенция о гражданстве.
Страсбург, 6 ноября 1997 г.
Государства — члены Совета Европы и другие государства, подписавшие настоящую Конвенцию,
считая, что цель Совета Европы заключается в достижении большего единства между его членами;
принимая во внимание многочисленные международные документы, касающиеся гражданства, множественного гражданства и безгражданства;
признавая, что в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать законные интересы как государств, так и отдельных лиц;
желая содействовать прогрессивному развитию правовых принципов, касающихся гражданства, а также их закреплению во внутреннем законодательстве и желая максимально сократить число случаев безгражданства;
желая исключить дискриминацию в вопросах, касающихся гражданства;
сознавая право на уважение семейной жизни, закрепленное в статье 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод;
отмечая различные подходы государств к вопросу о множественном гражданстве и признавая, что каждое государство вправе решать в рамках своего внутреннего законодательства, какими будут последствия того, что его гражданин приобретает или имеет другое гражданство;
признавая, что желательно найти надлежащие пути преодоления последствий множественного гражданства, в частности в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством;
учитывая желательность того, чтобы лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, выполняли свою воинскую обязанность только в одном из этих участников;
учитывая необходимость содействия международному сотрудничеству между национальными органами, отвечающими за вопросы гражданства,
согласились о нижеследующем:
Настоящая Конвенция устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств-участников.
Для целей настоящей Конвенции:
a) "гражданство" означает правовую связь между отдельным лицом и государством без указания этнического происхождения этого лица;
b) "множественное гражданство" означает наличие у одного и того же лица одновременно гражданства двух или более государств;
c) "ребенок" означает любое лицо моложе 18 лет, если только в соответствии с законодательством, применимым к детям, совершеннолетие не наступает раньше;
d) "внутреннее законодательство" означает все виды положений национальной правовой системы, включая конституцию, законы, постановления, указы, прецедентное право, обычные нормы и практику, а также нормы, вытекающие из обязательных международных документов.
1. Каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданами.
2. Это законодательство признается другими государствами, если оно соответствует применимым международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства.
Правила каждого государства-участника, регулирующие гражданство, основываются на следующих принципах:
a) каждый человек имеет право на гражданство;
b) следует избегать безгражданства;
c) никто не может быть произвольно лишен своего гражданства;
d) ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.
1. Правила государства-участника, регулирующие гражданство, не должны проводить различий, которые равносильны дискриминации по признаку пола, религии, расы, цвета кожи или национального или этнического происхождения.
2. Каждое государство-участник руководствуется принципом недискриминации между своими гражданами, будь то граждане по рождению или лица, приобретшие свое гражданство в последующий период.
1. Каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения его гражданства ex lege следующими лицами:
a) детьми, один из родителей которых в момент рождения этих детей имеет гражданство этого государства-участника, с учетом любых изъятий, которые могут предусматриваться его внутренним законодательством в отношении детей, родившихся за границей. В отношении детей, родительские права на которых установлены на основе признания, распоряжения суда или аналогичных процедур, каждое государство-участник может предусмотреть, чтобы ребенок приобретал его гражданство в соответствии с процедурой, которая определена его внутренним законодательством;
b) детьми, найденными на его территории, оба родителя которых неизвестны и которые в противном случае были бы лицами без гражданства.
2. Каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения его гражданства детьми, родившимися на его территории, которые не приобретают при рождении другого гражданства. Такое гражданство предоставляется:
a) по рождению ex lege; или
b) в последующий период детям, которые остались без гражданства, по представлении в надлежащие органы соответствующим ребенком или от его имени заявления в порядке, предписанном внутренним законодательством этого государства-участника. Такое заявление можно подавать при условии постоянного проживания на законном основании на его территории в течение периода, не превышающего пяти лет непосредственно перед подачей заявления.
3. Каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приобретения гражданства лицами, на законном основании постоянно проживающими на его территории. При определении условий приобретения гражданства оно не должно предусматривать период проживания, превышающий десять лет перед подачей заявления.
4. Каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможности, облегчающие приобретение его гражданства следующими лицами:
a) супругами его граждан;
b) детьми одного из его граждан, подпадающими под изъятие, предусмотренное в подпункте a) пункта 1 статьи 6;
c) детьми, один из родителей которых приобретает или приобрел его гражданство;
d) детьми, усыновленными одним из его граждан;
e) лицами, которые родились на его территории и на законном основании постоянно проживают на ней;
f) лицами, которые на законном основании постоянно проживают на его территории в течение определенного периода времени, начавшегося до достижения ими возраста 18 лет, причем этот период устанавливается внутренним законодательством соответствующего государства-участника;
g) лицами без гражданства и признанными беженцами, на законном основании постоянно проживающими на его территории.
1. Государство-участник не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства ex lege или по инициативе государства-участника, за исключением следующих случаев:
a) добровольное приобретение другого гражданства;
b) приобретение гражданства государства-участника путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя;
c) добровольная служба в иностранных вооруженных силах;
d) поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства-участника;
e) отсутствие подлинной связи между государством-участником и гражданином, постоянно проживающим за границей;
f) если в период несовершеннолетия ребенка устанавливается, что предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили приобрести гражданство государства-участника ex lege, более не выполняются;
g) усыновление ребенка, если ребенок приобретает или имеет иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его родителей.
2. Государство-участник может предусмотреть утрату его гражданства детьми, родители которых лишаются этого гражданства, за исключением случаев, предусмотренных подпунктами c) и d) пункта 1. Однако дети не утрачивают это гражданство, если его сохраняет один из их родителей.
3. Государство-участник не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства согласно пунктам 1 и 2 настоящей статьи, если соответствующее лицо в результате этого становится лицом без гражданства, за исключением случаев, упомянутых в подпункте b) пункта 1 настоящей статьи.
1. Каждое государство-участник разрешает отказ от его гражданства, при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства.
2. Однако государство-участник может предусмотреть в своем внутреннем законодательстве, что отказываться от гражданства могут только граждане, обычно проживающие за границей.
Каждое государство-участник, в случаях и на условиях, предусмотренных его внутренним законодательством, способствует восстановлению его гражданства бывшими гражданами, на законном основании постоянно проживающими на его территории.
Каждое государство-участник обеспечивает рассмотрение заявлений, касающихся приобретения, сохранения, утраты, восстановления или легализации его гражданства, в разумные сроки.
Каждое государство-участник обеспечивает, чтобы решения, касающиеся приобретения, сохранения, утраты, восстановления или легализации его гражданства, содержали письменное изложение оснований.
Каждое государство-участник обеспечивает, чтобы решения, касающиеся приобретения, сохранения, утраты, восстановления или легализации его гражданства, были открыты для административного или судебного обжалования в соответствии с его внутренним законодательством.
1. Каждое государство-участник обеспечивает, чтобы сборы за приобретение, сохранение, утрату, восстановление или легализацию его гражданства были разумными.
2. Каждое государство-участник обеспечивает, чтобы сборы за административное или судебное обжалование не становились препятствием для заявителей.
1. Государство-участник разрешает:
a) детям, имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное автоматически по рождению, сохранять это гражданство;
b) своим гражданам иметь другое гражданство в случаях, когда это другое гражданство приобретается автоматически в силу вступления в брак.
2. Сохранение гражданства, о котором говорится в пункте 1, регулируется соответствующими положениями статьи 7 настоящей Конвенции.
Положения настоящей Конвенции не ограничивают право государства-участника определить в своем внутреннем законодательстве:
a) сохраняют ли или утрачивают его гражданство его граждане, приобретающие или имеющие гражданство другого государства;
b) является ли условием приобретения или сохранения его гражданства отказ от другого гражданства или его утрата.
Государство-участник не должно ставить условием приобретения или сохранения его гражданства отказ от другого гражданства или его утрату, если такой отказ или утрата невозможны или их нельзя обоснованно требовать.
1. Граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника.
2. Положения настоящей главы не затрагивают:
a) норм международного права, касающихся дипломатической или консульской защиты, обеспечиваемой государством-участником одному из его граждан, который одновременно имеет другое гражданство;
b) применения норм международного частного права каждого государства-участника в случаях, касающихся множественного гражданства.
1. В вопросах гражданства при правопреемстве государств каждое соответствующее государство-участник соблюдает принципы верховенства права, нормы, касающиеся прав человека, и принципы, содержащиеся в статьях 4 и 5 настоящей Конвенции и в пункте 2 настоящей статьи, в частности во избежание безгражданства.
2. При принятии решений относительно предоставления или сохранения гражданства в случаях правопреемства государств каждое соответствующее государство-участник учитывает, в частности:
a) наличие подлинной и эффективной связи соответствующего лица с данным государством;
b) место постоянного проживания соответствующего лица в момент правопреемства государств;
c) волю соответствующего лица;
d) территориальное происхождение соответствующего лица.
3. В тех случаях, когда условием приобретения гражданства является утрата иностранного гражданства, применяются положения статьи 16 настоящей Конвенции.
В случаях правопреемства государств соответствующие государства-участники принимают меры для урегулирования вопросов гражданства путем заключения соглашений между ними и, в соответствующих случаях, в рамках их отношений с другими заинтересованными государствами. Такие соглашения заключаются с учетом принципов и норм, изложенных или упомянутых в настоящей главе.
1. Каждое государство-участник соблюдает следующие принципы:
a) граждане государства-предшественника, постоянно проживавшие на территории, суверенитет над которой переходит к государству-правопреемнику, но не приобретшие его гражданство, имеют право остаться в этом государстве;
b) лица, упомянутые в подпункте a), пользуются одинаковым режимом с гражданами государства-правопреемника в том, что касается социальных и экономических прав.
2. Каждое государство-участник может не принимать лиц, упомянутых в пункте 1, на государственную службу, связанную с осуществлением суверенной власти.
1. Лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, должны выполнять свою воинскую обязанность только в одном из этих государств-участников.
2. Порядок применения пункта 1 может определяться специальными соглашениями между любыми из государств-участников.
3. За исключением случаев, когда специальное соглашение, которое заключено или может быть заключено, предусматривает иное, к лицам, имеющим гражданство двух или более государств-участников, применяются следующие положения:
a) любые такие лица выполняют воинскую обязанность в государстве-участнике, на территории которого они постоянно проживают. Тем не менее они могут до достижения 19-летнего возраста выполнить воинскую обязанность в качестве добровольцев в любом другом государстве-участнике, гражданами которого они также являются, в течение полного действительного срока, как минимум равного сроку действительной военной службы в первом государстве-участнике;
b) лица, постоянно проживающие на территории государства-участника, гражданами которого они не являются, или на территории государства, которое не является государством-участником, могут по своему выбору выполнять воинскую обязанность на территории любого из государств-участников, гражданами которых они являются;
c) лица, которые в соответствии с правилами, закрепленными в подпунктах a) и b), выполняют свою воинскую обязанность в одном из государств-участников, как это предписано законодательством этого государства-участника, считаются выполнившими свою воинскую обязанность в отношении любого другого государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются;
d) лица, которые до вступления в силу настоящей Конвенции для государств-участников, гражданами которых они являются, выполнили свою воинскую обязанность в одном из этих государств-участников в соответствии с законодательством этого государства-участника, считаются выполнившими такую обязанность в отношении любого другого государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются;
e) лица, которые в соответствии с подпунктом a) прошли действительную военную службу в одном из государств-участников, гражданами которого они являются, и впоследствии переехали на постоянное жительство в другое государство-участник, гражданами которого они являются, подлежат прохождению военной службы только в качестве военнослужащих запаса в этом последнем государстве-участнике;
f) применение настоящей статьи никоим образом не затрагивает гражданство соответствующих лиц;
g) в случае объявления мобилизации в любом из государств-участников это государство-участник освобождается от обязательств, вытекающих из настоящей статьи.
За исключением случаев, когда специальное соглашение, которое заключено или может быть заключено между государствами-участниками, предусматривает иное, к лицам, имеющим гражданство двух или более государств-участников, применяются также следующие положения:
a) подпункт c) пункта 3 статьи 21 настоящей Конвенции применяется к лицам, которые освобождены от воинской обязанности или прошли альтернативную гражданскую службу;
b) лица, являющиеся гражданами государства-участника, в котором не предусмотрена обязательная военная служба, считаются выполнившими свою воинскую обязанность, если они постоянно проживают на территории этого государства-участника. Тем не менее они считаются не выполнившими своей воинской обязанности в отношении государства-участника или государств-участников, гражданами которых они также являются и в которых военная служба является обязательной, если только их постоянное проживание в первом государстве-участнике не продолжается до определенного возраста, о котором каждое заинтересованное государство-участник сообщает при подписании или сдаче на хранение своих ратификационных грамот или документов о принятии или присоединении;
c) лица, являющиеся гражданами государства-участника, в котором не предусмотрена обязательная военная служба, также считаются выполнившими свою воинскую обязанность, если они прошли военную службу в качестве добровольцев в течение полного действительного срока, как минимум равного сроку действительной военной службы в государстве-участнике, гражданами которого они также являются, независимо от места их постоянного проживания.
1. В целях содействия сотрудничеству между государствами-участниками их компетентные органы:
a) предоставляют Генеральному секретарю Совета Европы информацию о своем внутреннем законодательстве, касающемся гражданства, включая информацию о случаях безгражданства и множественного гражданства, а также об изменениях в области применения Конвенции;
b) предоставляют друг другу по запросу информацию о своем внутреннем законодательстве, касающемся гражданства, и об изменениях в области применения Конвенции.
2. Государства-участники сотрудничают друг с другом и с другими государствами — членами Совета Европы в рамках надлежащего межправительственного органа Совета Европы в целях решения всех относящихся к делу проблем и поощрения прогрессивного развития правовых принципов и практики, касающихся гражданства и смежных вопросов.
Каждое государство-участник может в любое время заявить, что оно будет сообщать любому другому государству-участнику, сделавшему такое же заявление, о случаях добровольного приобретения его гражданства гражданами этого другого государства-участника с соблюдением применимых законов, касающихся защиты данных. Такое заявление может содержать условия, на которых государство-участник будет предоставлять такую информацию. Это заявление может быть отозвано в любое время.
1. Каждое государство может во время подписания или при сдаче на хранение своей ратификационной грамоты или документа о принятии, одобрении или присоединении заявить, что оно исключит главу VII из сферы применения Конвенции.
2. Положения главы VII применяются только в отношениях между государствами-участниками, для которых она имеет силу.
3. Каждое государство-участник может в любой последующий момент уведомить Генерального секретаря Совета Европы о том, что оно будет применять положения статьи VII, исключенные во время подписания или в его ратификационной грамоте или документе о принятии, одобрении или присоединении. Это уведомление вступает в силу с момента его получения.
1. Положения настоящей Конвенции не затрагивают положения внутреннего законодательства и обязательных международных документов, которые уже действуют или могут вступить в силу и в соответствии с которыми отдельным лицами предоставлены или были бы предоставлены более широкие права в области гражданства.
2. Настоящая Конвенция не препятствует применению:
a) Конвенции 1963 года о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства и протоколов к ней;
b) других обязательных международных документов, если такие документы не противоречат настоящей Конвенции,
в отношениях между государствами-участниками, связанными этими документами.
1. Настоящая Конвенция открыта для подписания государствами — членами Совета Европы и государствами, не являющимися его членами, но участвовавшими в ее разработке. Такие государства могут выразить свое согласие быть связанными положениями Конвенции путем:
a) подписания без каких-либо оговорок в отношении ратификации, принятия или одобрения; или
b) подписания с условием ратификации, принятия или одобрения, за которым следует ратификация, принятие или одобрение.
Ратификационные грамоты или документы о принятии или одобрении сдаются на хранение Генеральному секретарю Совета Европы.
2. Настоящая Конвенция вступает в силу для всех государств, выразивших свое согласие быть связанными ее положениями, в первый день месяца, следующего за истекшим трехмесячным периодом, считая с даты, когда три государства — члена Совета Европы выразили свое согласие быть связанными положениями настоящей Конвенции в соответствии с положениями предыдущего пункта.
3. Для любого государства, которое впоследствии выражает свое согласие быть связанным положениями настоящей Конвенции, она вступает в силу в первый день месяца, следующего за истекшим трехмесячным периодом, считая с даты подписания или сдачи на хранение его ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении.
1. После вступления в силу настоящей Конвенции Комитет министров Совета Европы может предложить любому государству, не являющемуся членом Совета Европы и не участвовавшему в ее разработке, присоединиться к настоящей Конвенции.
2. Для любого присоединившегося государства настоящая Конвенция вступает в силу в первый день месяца, следующего за истекшим трехмесячным периодом, считая с даты сдачи документа о присоединении на хранение Генеральному секретарю Совета Европы.
1. Ни в отношении одного из положений, содержащихся в главах I, II и VI настоящей Конвенции, не может делаться никаких оговорок. Любое государство может во время подписания или при сдаче своей ратификационной грамоты или документа о принятии, одобрении или присоединении сделать одну или несколько оговорок в отношении других положений Конвенции, если только они не противоречат предмету и цели настоящей Конвенции.
2. Любое государство, которое делает одну или несколько оговорок, уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о соответствующих положениях своего внутреннего законодательства или сообщает ему любую другую относящуюся к делу информацию.
3. Государство, сделавшее одну или несколько оговорок в соответствии с пунктом 1, рассматривает вопрос об их снятии, полностью или частично, как только это позволят обстоятельства. Такое снятие осуществляется путем направления уведомления на имя Генерального секретаря Совета Европы и вступает в силу с момента его получения.
4. Любое государство, которое распространяет действие настоящей Конвенции на территорию, указанную в заявлении, упомянутом в пункте 2 статьи 30, может в отношении соответствующей территории сделать одну или несколько оговорок согласно положениям предыдущих пунктов.
5. Государство-участник, сделавшее оговорки в отношении любого из положений главы VII Конвенции, не может требовать применения указанного положения от другого государства-участника, если только оно само не приняло это положение.
1. Любое государство может во время подписания или при сдаче на хранение своей ратификационной грамоты или документа о принятии, одобрении или присоединении указать территорию или территории, на которые распространяется действие настоящей Конвенции.
2. Любое государство может в любой последующий момент путем направления заявления на имя Генерального секретаря Совета Европы распространить действие настоящей Конвенции на любую другую территорию, указанную в заявлении, за международные отношения которой оно несет ответственность или от имени которой оно уполномочено брать обязательства. Для такой территории Конвенция вступает в силу в первый день месяца, следующего за истекшим трехмесячным периодом, считая с даты получения такого заявления Генеральным секретарем.
3. Любое заявление, сделанное в соответствии с двумя предыдущими пунктами, может в отношении любой территории, указанной в таком заявлении, быть отозвано путем направления уведомления на имя Генерального секретаря. Отзыв вступает в силу в первый день месяца, следующего за истекшим трехмесячным периодом, считая с даты получения такого уведомления Генеральным секретарем.
1. Любое государство-участник может в любое время денонсировать Конвенцию полностью или только главу VII путем направления уведомления на имя Генерального секретаря Совета Европы.
2. Такая денонсация вступает в силу в первый день месяца, следующего за истекшим трехмесячным периодом, считая с даты получения уведомления Генеральным секретарем.
Генеральный секретарь Совета Европы уведомляет государства — члены Совета Европы, любую подписавшую Сторону, любого участника и любое другое государство, которое присоединилось к настоящей Конвенции:
a) о любом подписании;
b) о сдаче на хранение любой ратификационной грамоты или любого документа о принятии, одобрении или присоединении;
c) о любой дате вступления настоящей Конвенции в силу в соответствии со статьями 27 или 28 настоящей Конвенции;
d) о любой оговорке и снятии оговорок, сделанных в соответствии с положениями статьи 29 настоящей Конвенции;
e) о любом уведомлении или заявлении, сделанном в соответствии с положениями статей 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30 и 31 настоящей Конвенции;
f) о любом ином акте, уведомлении или сообщении, относящемся к настоящей Конвенции.
В удостоверение чего нижеподписавшиеся, должным образом на то уполномоченные, подписали настоящую Конвенцию.
Совершено в Страсбурге, шестого дня ноября месяца 1997 года на английском и французском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу, в единственном экземпляре, который будет храниться в архиве Совета Европы. Генеральный секретарь Совета Европы направит заверенные копии каждому государству — члену Совета Европы, государствам, не являющимся его членами, но участвовавшим в разработке настоящей Конвенции, и любому другому государству, которому предложено присоединиться к настоящей Конвенции.
1. Совет Европы1 рассматривает вопросы, касающиеся гражданства2, на протяжении более чем 30 лет. В 1963 году была открыта для подписания Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства (ETS №. 43, именуемая далее "Конвенция 1963 года"). Однако позднее все чаще признавалось, что многочисленные проблемы, касающиеся гражданства, в частности множественного гражданства, рассмотрены в этой Конвенции недостаточно глубоко. Некоторым из этих проблем были посвящены протоколы, открытые для подписания в 1977 году3. В 1993 году был открыт для подписания Второй протокол о поправках к Конвенции (ETS №. 149).
2. В 1977 году Комитет министров принял две резолюции: одну о гражданстве супругов с разным гражданством, а другую — о гражданстве детей, рожденных в браке (соответственно резолюции (77) 12 и 13). В первой резолюции предлагалось, чтобы правительства государств-членов предприняли шаги, с тем чтобы супруги-иностранцы их граждан могли получать их гражданство на более льготных условиях, чем те, которые обычно действуют для других иностранцев, а также устранить различия между мужьями-иностранцами и женами-иностранками в том, что касается приобретения гражданства. Во второй резолюции предлагалось, чтобы правительства предоставляли или облегчали приобретение их гражданства детьми, рожденными в браке, если один из родителей является их гражданином.
3. Парламентская Ассамблея также приняла целый ряд рекомендаций, касающихся гражданства, призвав государства-члены содействовать, в частности, приобретению гражданства беженцами в своих странах. В 1988 году она приняла рекомендацию 1081 (1988) по проблемам гражданства в смешанных браках. В рекомендации Ассамблея отметила, что желательно, чтобы каждый из супругов смешанного брака имел право приобрести гражданство другого супруга без утраты гражданства происхождения; кроме того, дети, рожденные в смешанных браках, также должны иметь право приобрести и сохранить гражданство обоих родителей.
4. В декабре 1992 года Комитет экспертов по множественному гражданству (КЭМГ), впоследствии переименованный в Комитет экспертов по гражданству (КЭГ), предложил провести исследование возможности подготовки новой, всеобъемлющей конвенции, которая решала бы на современном уровне вопросы, касающиеся гражданства, приемлемым для всех европейских государств образом. На основе этого исследования в ноябре 1993 года КЭГ приступил к подготовке проекта текста4. В целях подготовки проекта конвенции рабочая группа КЭГ собиралась в период с марта 1994 года по ноябрь 1996 года девять раз, а КЭГ в период с ноября 1993 года по июль 1996 года — пять раз. С февраля 1995 года пересмотренные КЭГ варианты проекта текста Европейской конвенции о гражданстве публиковались, с тем чтобы ознакомить с ним всех заинтересованных лиц и дать им возможность высказать свои замечания.
5. В результате проделанной работы и консультаций, проведенных с Парламентской Ассамблеей, Руководящим комитетом по правам человека (РКПЧ), Европейским комитетом по миграции (ЕКМ), Специальным комитетом юрисконсультов по международному публичному праву (СКЮМПП) и Комитетом экспертов по семейному праву (КЭСП), 29 ноября 1996 года Европейский комитет по правовому сотрудничеству (ЕКПС) подготовил окончательный текст проекта Конвенции, который был принят Комитетом министров 14 мая 1997 года. Конвенция была открыта для подписания 6 ноября 1997 года.
6. В основу главы I Конвенции 1963 года положена идея, которая в то время пользовалась широким признанием во многих западноевропейских странах, а именно идея о том, что множественное гражданство является нежелательным и что его следует в максимальной степени избегать. Статья 1 этой Конвенции предусматривает, в частности, что граждане, добровольно приобретшие другое гражданство, утрачивают свое прежнее гражданство и, в случае отсутствия соответствующей оговорки, лишаются права на его сохранение.
7. Тем не менее в Конвенции 1963 года признается, что множественное гражданство возникает, в частности, тогда, когда гражданство другого государства-участника приобретается автоматически или когда государство, которое не является участником главы I Конвенции, допускает множественное гражданство в иных случаях. Поэтому в главу II, которая может быть принята государством-участником, даже если оно не приняло главу I, включены положения о выполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства, с тем чтобы освободить лиц с множественным гражданством от выполнения своей воинской обязанности более чем в одном государстве-участнике.
8. Ввиду целого ряда изменений, произошедших в Европе с 1963 года, которые перечисляются ниже, Совет Европы принял решение пересмотреть жесткие рамки применения принципа избежания множественного гражданства: миграция рабочей силы между европейскими государствами, ведущая к значительному увеличению численности эмигрантов, необходимость интеграции лиц, постоянно проживающих в стране, растущее число браков между лицами, имеющими разное гражданство, и свобода передвижения между государствами — членами Европейского Союза. Кроме того, принцип равноправия полов означал, что супругам, имеющим разное гражданство, следует позволить приобретать гражданство своего супруга на одинаковых условиях и что оба супруга должны иметь возможность передавать свое гражданство своим детям. Поэтому Второй протокол о поправках к Конвенции 1963 года допускает множественное гражданство в следующих трех дополнительных случаях: мигранты второго поколения, лица, состоящие в смешанном браке, и их дети.
9. Решение вопроса о том, чтобы позволить лицам, которые добровольно приобрели другое гражданство, сохранить свое прежнее гражданство, будет зависеть от конкретной ситуации в том или ином государстве. Одни государства, особенно когда значительное число лиц желает приобрести или приобрело их гражданство, могут считать, что сохранение другого гражданства затруднило бы полную интеграцию таких лиц. Другие же государства могут считать более предпочтительным оказывать содействие приобретению их гражданства путем предоставления лицам возможности сохранить свое гражданство происхождения и, тем самым, ускорить их интеграцию в принимающем государстве (например, дать возможность таким лицам сохранить гражданство других членов семьи или содействовать их возвращению в свою страну происхождения, если они того желают).
10. Как следствие, государствам должна быть предоставлена возможность самим учитывать свои собственные особые обстоятельства при определении рамок, в которых они допускают существование множественного гражданства (см. преамбулу к настоящей Конвенции).
11. С момента заключения в 1930 году Гаагской конвенции по некоторым вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве, число международных документов, содержащих положения о гражданстве, значительно возросло5. Отсюда и необходимость свести в единый текст новые идеи, которые возникли в результате изменений во внутреннем законодательстве и в международном праве. Статья 14 настоящей Конвенции, таким образом, допускает множественное гражданство для состоящих в браке лиц, имеющих разное гражданство, и их детей. Кроме того, ряд положений, включенных в Конвенцию, имеют целью содействовать прогрессивному развитию международного права в области гражданства, например глава VI о правопреемстве государств и гражданстве.
12. Если Конвенция 1963 года касалась лишь множественного гражданства, то настоящая Конвенция, за исключением вопросов, связанных с коллизией правовых норм, касается всех основных аспектов гражданства: принципов, приобретения, сохранения, утраты, восстановления, процессуальных прав, множественного гражданства, гражданства в контексте правопреемства государств, воинской обязанности и сотрудничества между государствами-участниками. Это отражено и в самом названии "Европейская конвенция о гражданстве". Эта Конвенция не изменяет Конвенцию 1963 года и не противоречит ей. Как следствие, обе конвенции могут существовать одновременно. Ввиду важности этого вопроса в статье 26 новой Конвенции ясно подтверждается эта совместимость (см. также комментарий к статье 26).
13. Важнейшей областью, которую оказалось невозможным включить в Конвенцию, является коллизия правовых норм, касающихся множественного гражданства. Однако все большее число стран вместо понятия "гражданство" используют в качестве связующего элемента в международном частном праве понятие "постоянное проживание" (см. также резолюцию (72) 1 о стандартизации правовых концепций "домициля" и "проживания"). Это позволяет устранить целый ряд проблем, которые могут возникнуть в отношении лиц, имеющих множественное гражданство. В этой связи следует подчеркнуть, что понятие "постоянное проживание", используемое в Конвенции, применяется, как правило, к лицам, которые обычно и действительно проживают в определенном месте.
14. Проблемы, возникшие в результате демократических изменений, происходящих в Центральной и Восточной Европе в период с 1989 года, в еще большей степени подчеркивают необходимость принятия новой Конвенции о гражданстве. Практически всем этим новым демократическим государствам пришлось разрабатывать новые законы о гражданстве и иностранцах. Всеобъемлющая Конвенция Совета Европы служит важным стандартом в этой области. Это особенно верно в случае, когда происходит распад государства. Поэтому в настоящей Конвенции рассматриваются такие важные вопросы, как избежание безгражданства и права лиц, постоянно проживающих на соответствующих территориях.
15. Настоящая Конвенция, и в частности ее статьи 4-6, 10-13 и 18-20, касающиеся приобретения гражданства и неграждан, будет иметь большое значение для осуществления рамочной Конвенции Совета Европы 1995 года о национальных меньшинствах. Цель этой рамочной Конвенции — сформулировать правовые принципы, которые государства обязуются соблюдать, с тем чтобы обеспечить защиту национальных меньшинств. Например, пункт 1 статьи 4 рамочной Конвенции запрещает дискриминацию по причине принадлежности к национальному меньшинству, то есть содержит норму, которая усиливается статьей 5 и пунктом 1 статьи 20 настоящей Конвенции. Кроме того, настоящая Конвенция, в частности своими статьями 4-7 и 18, усилит принципы некоторых соглашений, заключенных в рамках системы Организации Объединенных Наций, таких как Конвенция 1961 года о сокращении безгражданства и статья 7 Конвенции 1989 года о правах ребенка.
16. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (именуемая далее "ЕКПЧ"), применяется к каждому лицу, подпадающему под юрисдикцию государств, являющихся ее участниками. В этой Конвенции четко признается, что следует учитывать законные интересы как государств, так и отдельных лиц. Ссылка на законные интересы призвана подчеркнуть, что в контексте ЕКПЧ и протоколов к ней следует учитывать только законно защищаемые интересы. Даже несмотря на то, что ЕКПЧ и протоколы к ней, за исключением статьи 3 Протокола № 4 (запрещение высылки граждан), не содержат положений, прямо касающихся вопросов гражданства, некоторые положения все же применимы к вопросам, связанным с гражданством6. Важнейшие из них включают:
- статью 3 (запрещение пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания);
— статью 6 (право на справедливое публичное разбирательство);
— статью 8 (право на семейную жизнь);
— статью 14 (недискриминация); и
— статью 4 Протокола № 4 (запрещение массовой высылки иностранцев).
17. Лица, семейная жизнь которых проходит в определенной стране, например которые проживают в ней на протяжении многих лет со своей семьей, даже если им не удалось стать гражданами этой страны, могут иметь право на то, чтобы оставаться в этой стране, если они смогут доказать, что они имеют право на уважение семейной жизни в соответствии со статьей 8 ЕКПЧ7. Это право приобретает особую важность в тех случаях, когда в результате правопреемства государств большое число лиц не приобретают гражданства государства, где они проживают.
18. Что касается запрещения бесчеловечного или унижающего достоинство обращения (статья 3 ЕКПЧ), то действия, принижающие звание, должность, репутацию гражданина или иностранца или направленные на его унижение, могут представлять собой нарушение статьи 3.
19. Статья 3 Протокола № 4 ЕКПЧ предусматривает право граждан въезжать в государство, гражданами которого они являются, и не быть высланными с его территории. Кроме того, статья 4 того же Протокола запрещает массовую высылку иностранцев.
20. Статья 1 касается предмета Конвенции, который включает принципы общего характера (см., в частности, статьи 4 и 18) и конкретные нормы, связанные с гражданством, в том числе нормы, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства (см., в частности, главы III и VII), которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств-участников. Последняя часть этого положения, требующая того, чтобы внутреннее законодательство государств соответствовало указанным нормам, призвана подчеркнуть, что принципы и нормы, содержащиеся в этой Конвенции, не обладают сами по себе исполнительной силой и что поэтому, перенося их в свое внутреннее законодательство, государства могут учитывать свои собственные конкретные условия.
21. В статье 1 указывается, что Конвенция применяется только к физическим лицам.
22. Концепция гражданства была рассмотрена Международным Судом в рамках дела Ноттебом. Суд определил гражданство как "правовую связь, имеющую в качестве своей основы новый социальный факт привязанности, подлинную связь существования, интересов и чувств наряду с существованием взаимных прав и обязанностей" (дело Ноттебом, ICJ Reports 1955, p. 23).
23. Гражданство определяется в статье 2 Конвенции
как "правовая связь между отдельным лицом и государством без указания этнического
происхождения этого лица". Таким образом, оно касается специфических правовых
отношений между частным лицом и государством, которые признаются этим государством.
Как уже отмечалось в сноске к пункту 1 настоящего пояснительного доклада,
в том, что касается последствий применения Конвенции, термины
24. По всему тексту Конвенции при переводе термина "граждане" на французский язык вместо слова "nationaux" предпочтение отдается слову "ressortissants". Для целей Конвенции термин "ressortissants" включает не лиц, которые подпадают под юрисдикцию соответствующего государства-участника, а лишь тех лиц, которые имеют его гражданство.
25. "Множественное гражданство" включает как двойное гражданство, так и наличие гражданства более чем двух государств.
26. Определение термина "ребенок" основывается на статье 1 Конвенции Организации Объединенных Наций 1989 года о правах ребенка. Ссылка на право, применимое к ребенку, означает, что подлежащее применению право может включать нормы международного частного права.
27. "Внутреннее законодательство" определяется как охватывающее все различные виды положений национальной правовой системы. Выражение "нормы, вытекающие из обязательных международных документов" касается либо норм, вытекающих из документов прямого применения, либо норм, перенесенных из обязательных международных документов.
28. Как правило, считается, что вопросы гражданства подпадают под внутреннюю юрисдикцию каждого государства8; это является основополагающим принципом международного публичного права, закрепленным в статье 1 Гаагской конвенции 1930 года по некоторым вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве, и подтвержденным в статье 2 настоящей Конвенции, а именно, что: "каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданами". Кроме того, обе эти статьи предусматривают, что "это законодательство признается другими государствами, если оно соответствует применимым международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства".
29. В связи с развитием права в области прав человека после второй мировой войны во все большей степени признается, что при осуществлении своего дискреционного права в этой области государства должны также учитывать основные права физических лиц9 (см. также комментарии в отношении статей 4 и 5).
30. В заголовке и вводном предложении статьи 4 признается, что существуют определенные общие принципы в отношении гражданства, на которых должны основываться более детальные нормы, регулирующие приобретение, сохранение, утрату, восстановление или легализацию гражданства. Слово "основываются" было выбрано для того, чтобы указать на обязательство соблюдать следующие международные принципы как основу национальных правил в области гражданства.
Пункт a
31. Право каждого человека на гражданство впервые было провозглашено в статье 15 Всеобщей декларации прав человека. В статье 7 Конвенции Организации Объединенных Наций 1989 года о правах ребенка этим правом был наделен также каждый ребенок.
32. Принцип права на гражданство включен в Конвенцию потому, что он предопределяет последующие положения Конвенции, касающиеся существа, в частности те, в которых речь идет об избежании безгражданства. Это право можно рассматривать в качестве позитивно сформулированного обязательства не допускать безгражданства, и поэтому оно тесно связано с пунктом b) той же статьи. Несмотря на признание существования права на гражданство, право на какое-либо конкретное гражданство определяется правилами каждого государства-участника, регулирующими вопросы гражданства, в соответствии со статьей 3 Конвенции, которая гласит, что государства определяют, кто является их гражданами10.
Пункт b
33. Обязательство избегать безгражданства стало частью международного обычного права; в Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства устанавливаются правила для его выполнения. Что касается определения безгражданства, то делается ссылка на статью 1 Конвенции 1954 года о статусе лиц без гражданства, которая гласит, что "термин "лицо без гражданства" означает лицо, которое никакое государство не считает своим гражданином в соответствии со своим законодательством". Таким образом, охватываются только "лица без гражданства де-юре", а не "лица без гражданства де-факто". Беженцы охватываются лишь в той мере, в которой они также считаются лицами без гражданства де-юре.
34. Цель этого пункта — защитить право на гражданство путем предотвращения возникновения безгражданства. Как только человек становится лицом без гражданства, он может лишиться некоторых прав и даже стать беженцем. В настоящей Конвенции содержится много положений, направленных на предотвращение возникновения безгражданства. Следует отметить, что пункт 3 статьи 7 об утрате гражданства, лишь за одним единственным исключением, и пункт 1 статьи 8 (запрещение гражданам отказываться от гражданства, если в результате этого они становятся лицами без гражданства) ставят такую утрату в зависимость от предотвращения возникновения безгражданства. Кроме того, на достижение цели предотвращения безгражданства направлены также пункт 4 g) статьи 6 и статья 18 главы VI о правопреемстве государств.
Пункт c
35. Этот пункт взят из пункта 2 статьи 15 Всеобщей декларации прав человека. Он служит общей гарантией, имеющей особое значение для статьи 7 настоящей Конвенции, касающейся утраты гражданства ex lege или по инициативе государства-участника.
36. В отношении предотвращения произвольного лишения гражданства можно сделать несколько замечаний. Они относятся как к веским основаниям для лишения гражданства, так и к процессуальным гарантиям. Что касается веских оснований, то лишение гражданства должно быть в целом предсказуемым, пропорциональным и предписанным законом. Если оно базируется на одном из оснований, перечисленных в пункте 1 статьи 5, то оно противоречит данному пункту. Поэтому лишение гражданства по политическим мотивам носило бы произвольный характер. Если же быть точнее, то в статье 7 Конвенции приводится исчерпывающий перечень оснований для лишения гражданства. В тех случаях, когда лишение гражданства может привести к безгражданству, применяются запрещающие положения, которые содержатся в пункте 3 статьи 7. Согласно этому пункту, единственным исключением является приобретение гражданства в результате ненадлежащего поведения заявителя (см. пункт 3 статьи 7).
37. Что касается процедурных гарантий, то следует сослаться на главу IV, в частности на то, что решения, касающиеся гражданства, должны содержать письменное изложение оснований и должны быть открыты для административного или судебного обжалования.
Пункт d
38. Этот пункт распространяет действие положений статьи 1 Конвенции 1957 года о гражданстве замужней женщины на супругов в целом, с тем чтобы отразить принцип равноправия женщин и мужчин (см. также пункт 1 статьи 5).
Пункт 1
39. Это положение отражает статью 14 ЕКПЧ, в которой используется термин "дискриминация", и статью 2 Всеобщей декларации прав человека, в которой используется термин "различие".
40. Однако само свойство гражданства требует от государств установления определенных критериев для определения своих собственных граждан. Эти критерии могли бы иметь следствием в определенных случаях установление более преференциального режима в области гражданства. Обычными примерами справедливых оснований для дифференциации или преференциального режима являются требование знания национального языка для того, чтобы приобрести гражданство, и упрощенная процедура приобретения гражданства в силу происхождения или места рождения. Определенные случаи упрощенной процедуры приобретения гражданства предусматриваются и самой Конвенцией в пункте 4 ее статьи 6.
41. Государства-члены могут предоставлять более благоприятный режим гражданам некоторых других государств. Например, государство — член Европейского союза может предусматривать более короткий период постоянного проживания для целей приобретения гражданства гражданами других государств — членов Европейского Союза по сравнению с общим требованием. Это представляло бы собой преференциальный режим на основе гражданства, а не дискриминацию по причине национального происхождения.
42. Именно поэтому необходимо было по-разному подойти к особенностям режима, которые не являются дискриминацией, и особенностям, которые, возможно, равносильны запрещенной дискриминации в области гражданства.
43. Термины "национальное или этническое происхождение" основываются на статье 1 Конвенции 1966 года о ликвидации всех форм расовой дискриминации и отчасти статье 14 ЕКПЧ. Они также охватывают религиозное происхождение. "Социальное происхождение" не было включено по той причине, что его значение было сочтено слишком размытым. Поскольку некоторые из различных причин дискриминации, перечисленных в статье 14 Европейской конвенции по правам человека, были сочтены не представляющими собой дискриминацию в области гражданства, они не были включены в перечень причин дискриминации в пункте 1 статьи 5. Кроме того, было отмечено, что, поскольку ЕКПЧ не предназначена для применения к проблемам гражданства, все причины дискриминации в целом, перечисленные в статье 14, имеют отношение лишь к правам и свободам, охватываемым этой Конвенцией.
44. Таким образом, перечень в пункте 1 содержит ключевые элементы запрещенной дискриминации в вопросах гражданства и направлен на обеспечение равенства перед законом. Кроме того, Конвенция содержит множество положений, цель которых предотвратить произвольное осуществление власти (например, статьи 4 c), 11 и 12), что может также привести к дискриминации.
Пункт 2
45. Слово "руководствуется" в этом пункте представляет собой заявление о намерениях, а не императивную норму, которой следует придерживаться во всех случаях.
46. Данный пункт направлен на предотвращение дискриминационного применения норм в вопросах гражданства в отношении граждан по рождению и других граждан, включая лиц, приобретших гражданство. В пункте 1 b) статьи 7 Конвенции предусматривается изъятие из этого основополагающего принципа в случае, если лица, приобретшие гражданство, приобрели его путем ненадлежащего поведения.
Пункт 1
47. На основе подпункта a) данного пункта каждое государство-участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве, что дети, родившиеся у одного из его граждан, автоматически приобретают гражданство этого государства-участника с возможным изъятием в отношении детей, родившихся за пределами его территории. В тех случаях, когда родительские права устанавливаются на основе признания, распоряжения суда или аналогичных процедур, гражданство может быть приобретено в соответствии с процедурой, предусмотренной внутренним законодательством государства-участника.
48. Термин "дети, оба родителя которых неизвестны", в подпункте b) означает новорожденных, которые оказались оставленными на территории государства без каких-либо сведений об их родителях или гражданстве и которые в случае неприменения данного принципа являлись бы лицами без гражданства. Он взят из статьи 2 Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства. Требование о предоставлении гражданства удовлетворяется также в том случае, если ребенок, оба родителя которого неизвестны, при условии отсутствия доказательства обратного, считается ex lege ребенком гражданина данного государства и в силу этого его гражданином.
Пункт 2
49. Пункт 2 применяется к детям, родившимся на территории государства-участника, которые не приобретают при рождении гражданства какого-либо другого государства, и предусматривает осуществление через внутреннее законодательство содержащегося в пункте b) статьи 4 принципа, согласно которому следует избегать безгражданства. Формулировка этого пункта взята из статьи 1 Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства. Следует также упомянуть о статье 7 Конвенции о правах ребенка.
50. Детям, подпадающим под действие пункта 2, предоставляется гражданство либо при рождении в силу закона, либо впоследствии в силу его применения. Когда гражданство не приобретается при рождений, должно быть предусмотрено, чтобы соответствующий ребенок мог подать заявление о приобретении гражданства в соответствии с процедурой, закрепленной во внутреннем законодательстве, с соблюдением одного или обоих из указанных условий. Крайний срок не указан в качестве одного из условий, поскольку рассматриваемое положение применяется только к детям, а отсюда, согласно определению термина "ребенок" в статье 2, имплицитно следует, что крайний срок равен возрасту 18 лет. Гражданство должно предоставляться всем детям, удовлетворяющим условиям, содержащимся в подпункте b). Ссылка на постоянное проживание на законном основании в течение периода, не превышающего пяти лет, означает, что такое проживание должно быть действительным и должно соответствовать положениям, касающимся пребывания иностранцев в государстве.
Пункт 3
51. Этот пункт предусматривает, что внутреннее законодательство должно содержать правила, позволяющие иностранцам, на законном основании постоянно проживающим на территории государства-участника, получить его гражданство путем натурализации. Установлен максимальный период проживания, который может быть предусмотрен для натурализации (десять лет перед подачей заявления); он соответствует общепринятому стандарту, поскольку в большинстве стран Европы действует требование о проживании в течение пяти-десяти лет. Кроме того, государство-участник может установить другие обоснованные условия натурализации, в частности в том, что касается интеграции.
Пункт 4
52. Облегченная процедура приобретения гражданства должна быть предусмотрена для всех лиц, принадлежащих к одной из категорий, перечисленных в подпунктах a)-g). Это касается не только натурализации, но и других форм приобретения гражданства, таких, как приобретение ex lege11. Для соблюдения положений данного пункта государству-участнику достаточно обеспечить льготные условия для приобретения гражданства лицами, принадлежащими к одной из категорий, перечисленных в упомянутых подпунктах. Примерами льготных условий являются сокращение продолжительности необходимого постоянного проживания, менее жесткие требования к знанию языка, упрощенная процедура, более низкие процессуальные сборы. За государствами-участниками все же сохраняется дискреционное право решать, предоставлять ли свое гражданство таким заявителям. Тем государствам, в которых обычно выдвигаемые условия уже являются весьма льготными (например, непродолжительный период постоянного проживания для всех лиц, подавших заявление о натурализации), не требуется принимать никаких дополнительных мер.
53. Что касается супругов, упомянутых в подпункте a), то следует напомнить, что уже в 1977 году в своей резолюции (77) 12 о гражданстве супругов, имеющих разное гражданство, Комитет министров Совета Европы рекомендовал, чтобы супругу-иностранцу или супруге-иностранке предоставлялся более благоприятный режим в целях содействия приобретению гражданства супруга/супруги.
54. Термин "усыновленные дети" в подпункте d) охватывает случаи усыновления в соответствии с внутренним законодательством государства-участника и случаи усыновления, осуществленного за рубежом и признаваемого внутренним законодательством государства-участника. В этой связи делается ссылка на статью 11 Европейской конвенции 1967 года об усыновлении детей (ETS № 58), которая требует от участников этой Конвенции облегчать приобретение своего гражданства детьми, усыновленными их гражданами.
55. Подпункты e) и f) охватывают заявления преимущественно мигрантов второго и третьего поколений. Они в большей степени способны интегрироваться в жизнь общества принимающего государства в силу того, что они провели часть или все свое детство на территории этого государства, и поэтому им должна быть предоставлена возможность приобретения гражданства по упрощенной процедуре (см. в этой связи Второй протокол о поправках к Конвенции 1963 года). Государство-участник может ограничить сроки представления заявлений в соответствии с такой упрощенной процедурой приобретения гражданства.
56. Термин "признанные беженцы" в подпункте g) охватывает — но не ограничивается этим — беженцев, признанных таковыми по Женевской конвенции 1951 года о статусе беженцев и Протоколу 1967 года к ней. Государства-участники вправе включить в эту группу другие категории беженцев. Статья 34 Конвенции 1951 года также предусматривает упрощенную процедуру приобретения гражданства признанными беженцами.
57. Лица, которые намеренно стали лицами без гражданства, независимо от принципов, закрепленных в Конвенции (например, лица, являющиеся выходцами из государства, внутреннее законодательство которого, в нарушение статьи 8 настоящей Конвенции, допускает отказ от гражданства без предварительного получения другого гражданства), не имеют права на получение гражданства по упрощенной процедуре.
58. Статья 7 включает исчерпывающий перечень случаев, когда гражданство может быть утрачено автоматически в силу закона (ex lege) или по инициативе государства-участника. В этом ограниченном числе случаев при определенных условиях государство-участник может лишить то или иное лицо своего гражданства. Это положение сформулировано в форме отрицания для того, чтобы подчеркнуть, что автоматическая утрата гражданства или утрата гражданства по инициативе государства-участника может произойти лишь тогда, когда имеет место один из случаев, предусмотренных в данной статье. Однако государство-участник может позволить лицам сохранить свое гражданство даже в таких случаях. Статья 7 не касается случаев, когда имели место административные ошибки, которые не считаются в соответствующей стране причиной для утраты гражданства.
Пункт 1
Подпункт a
59. Этот подпункт разрешает государствам-участникам предусматривать утрату гражданства тогда, когда добровольно приобретается другое гражданство. Слово "добровольное" указывает на то, что гражданство приобретено не автоматически (ex lege), а в результате свободного волеизъявления лица.
60. Если в соответствии со статьей 1 Конвенции 1963 года государства-участники, согласившиеся с главой I Конвенции 1963 года, обязаны предусмотреть утрату гражданства в случае добровольного приобретения другого гражданства, то в соответствии с данным подпунктом у государств-участников есть выбор.
Подпункт b
61. Мошенничество, предоставление ложной информации или сокрытие любого относящегося к делу факта должно являться результатом намеренного действия или бездействия со стороны заявителя, которое послужило важным фактором в приобретении гражданства. Например, если лицо приобретает гражданство государства-участника с условием, что впоследствии оно откажется от гражданства происхождения, и если лицо добровольно не сделало этого, государство-участник вправе предусмотреть утрату его гражданства. Кроме того, для целей настоящей Конвенции "сокрытие любого относящегося к делу факта" означает сокрытие соответствующего условия, которое помешало бы получению гражданства заинтересованным лицом (например двоебрачие). В данном контексте "относящиеся к делу" факты означают такие факты (например, сокрытие другого гражданства, сокрытие судимости за совершение серьезного преступления), которые, если бы о них было известно до предоставления гражданства, привели бы к отказу от предоставления такого гражданства.
62. Формулировка этого пункта направлена также на то, чтобы охватить случаи приобретения гражданства путем обмана (ложная или неполная информация или другие обманные действия, особенно использование неподлинных или подложных свидетельств), с помощью угроз, подкупа и других аналогичных бесчестных действий.
63. Когда приобретение гражданства явилось результатом ненадлежащего поведения в соответствии с подпунктом b), государство вправе либо лишить лицо гражданства (утрата), либо считать, что оно никогда не приобретало его гражданство (лишение юридической силы ab initio).
Подпункт c
64. Этот подпункт охватывает добровольную службу в любых иностранных вооруженных силах, независимо от того, являются ли они частью вооруженных сил иностранного государства. Лица не считаются служившими в иностранных вооруженных силах, если до приобретения гражданства они служили в вооруженных силах страны, гражданами которой они являлись.
65. Однако участие в многосторонних силах от имени государства, гражданином которого является соответствующее лицо, нельзя рассматривать в качестве службы в иностранных вооруженных силах. Кроме того, данное положение не охватывает также добровольную военную службу в другой стране в соответствии с двусторонним или многосторонним договором.
66. Следует отметить, что этот пункт касается лиц, добровольно проходящих службу в иностранных вооруженных силах в качестве профессиональных солдат. Этот случай отличается от того, который предусматривается пунктом 3 a) статьи 21, когда лица могут выбирать, в каком из государств, гражданами которых они являются, выполнять воинскую обязанность. К тому же ввиду того, что данный пункт не содержит (равно как и вся Конвенция в целом) положений, обладающих исполнительной силой, государства при принятии законов в этой области должны определить условия, на которых он будет применяться.
Подпункт d
67. Слова "поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства-участника" взяты из пункта 3 a) ii) статьи 8 Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства. Такое поведение, в частности, включает государственную измену и другие действия, направленные против жизненно важных интересов соответствующего государства (например, работа на иностранную секретную службу), однако при этом не включает уголовные преступления общего характера, какими бы тяжкими они ни были.
68. Кроме того, Конвенция 1961 года предусматривает, что поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства, может служить основанием для лишения гражданства лишь в том случае, если оно является действующим основанием для лишения гражданства во внутреннем законодательстве соответствующего государства, о сохранении которого оно заявило в момент подписания, ратификации или присоединения.
Подпункт e
69. Одна из главных целей данного подпункта заключается в том, чтобы позволить государству, которое желает этого, предотвратить сохранение его гражданами, постоянно проживающими за границей, его гражданства из поколения в поколение. Однако такая утрата грозит лишь тем лицам, которые имеют другое гражданство.
70. Для целей этой статьи термин "отсутствие подлинной связи" применяется лишь к лицам с двойным гражданством, постоянно проживающим за границей. Кроме того, данное положение применяется, в частности, тогда, когда подлинная и эффективная связь между лицом и государством не существует ввиду того, что это лицо или его семья постоянно проживают за границей на протяжении целых поколений. При этом предполагается, что соответствующее государство приняло все разумные меры для обеспечения того, чтобы эта информация была доведена до сведения заинтересованных лиц.
71. Возможным свидетельством отсутствия подлинной связи может, в частности, служить невыполнение одного из следующих действий по отношению к компетентным органам соответствующего государства-участника:
i) регистрация;
ii) подача заявления о выдаче удостоверения личности или проездных документов;
iii) подача заявления, в котором выражается желание сохранить гражданство государства-участника.
72. Подпункт e) следует также толковать в свете:
— определения гражданства как правовой связи между отдельным лицом и государством (пункт a) статьи 2);
— запрещения произвольного лишения гражданства (пункт c) статьи 4);
— возможности лишения детей, родившихся за пределами территории государства, права приобрести гражданство ex lege одного из родителей (пункт 1 a) статьи 6); и
— права на административное или судебное обжалование (статья 12).
Подпункт f
73. Этот подпункт охватывает случаи изменения гражданского статуса детей, которое повлекло бы за собой невыполнение условий для целей сохранения гражданства. Например, в некоторых странах, если ребенок приобрел гражданство на основании связей с матерью или отцом и если позднее выясняется, что она/он не является настоящей матерью или настоящим отцом, ребенок может быть лишен гражданства, при условии, что он не станет лицом без гражданства. При этом каждое государство-участник в рамках своего внутреннего законодательства само определяет юридические последствия такой утраты, а именно, считать ли, что утрата наступила с момента лишения гражданства (ex nunc), или считать, что гражданство никогда не приобреталось (ex tunc).
Подпункт g
74. В случаях, когда дети приобретают или уже имеют гражданство приемных родителей, гражданство происхождения может быть утрачено или аннулировано. Это соответствует пункту 2 статьи 11 Европейской конвенции об усыновлении детей (ETS № 58), который предусматривает, что "утрата гражданства, которая могла бы являться следствием усыновления, обусловлена обладанием или приобретением другого гражданства".
Пункт 2
75. Для случаев, охватываемых пунктом 1 статьи 7, при условии соблюдения положения пункта 3 о безгражданстве, государство-участник может предусмотреть, что дети, включая приемных детей, утрачивают гражданство вместе со своими родителями. Однако здесь есть два исключения, а именно: когда родители утрачивают свое гражданство в соответствии с подпунктами c) и d) статьи 7, дети не утрачивают его вместе с родителями, поскольку вменяемое в вину поведение родителей не должно иметь никаких негативных последствий для детей. Кроме того, четко предусматривается, что ребенок не должен утрачивать гражданство, если его сохраняет хотя бы один из родителей. При применении данного пункта государства-участника в любом случае следует руководствоваться наилучшими интересами ребенка.
Пункт 3
76. В пункте 3 содержатся общие ограничения в отношении всех предшествующих пунктов, поскольку в нем утрата гражданства не разрешается ни в одном из случаев, охватываемых статьей 7, если это ведет к безгражданству соответствующего лица; поэтому этот пункт представляет собой конкретное применение общего принципа, содержащегося в пункте b) статьи 4. В ряде стран существует требование об отказе от имеющегося гражданства для целей приобретения нового гражданства; такое требование согласуется с пунктом 3 статьи 7. В этой связи можно также сослаться на пункт 1 статьи 8.
77. Подпункт b) пункта 1 является единственным исключением, допускающим безгражданство в отношении взрослых или детей. Таким образом, запрещение безгражданства идет дальше того, что предусматривается статьей 8 Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства.
78. Желание лица является необходимым фактором поддержания правовой связи с государством, которая характеризует гражданство; поэтому государствам-участникам следует включить в свое внутреннее законодательство положения, разрешающие отказываться от их гражданства, при условии, что их граждане не станут лицами без гражданства. Отказ следует толковать в его самом широком смысле, включая, в частности, подачу заявления и его последующее одобрение соответствующими органами.
79. Проблемы могут возникнуть тогда, когда лицам разрешается или от них требуется отказаться от своего гражданства до того, как они приобретут гражданство другого государства. Если приобретение гражданства оговорено определенными условиями, которые не были выполнены, в результате чего соответствующим лицам не удалось приобрести новое гражданство, государство, от гражданства которого они отказались, должно разрешить им восстановить свое гражданство или оно должно считать, что эти лица никогда не утрачивали своего гражданства, с тем чтобы не возникла ситуация безгражданства.
80. Возможные сборы, связанные с таким отказом, не должны быть неразумными (см. пункт 1 статьи 13 Конвенции).
81. В пункте 2 статьи 8 государствам разрешается ограничить право на отказ от их гражданства в соответствии с пунктом 1 гражданами, которые постоянно проживают за границей. Согласно статье 8, нельзя лишить права отказаться от гражданства лишь на том основании, что лица, постоянно проживающие в другом государстве, все же должны выполнять воинскую обязанность в стране происхождения, или на основании того, что против лица в этой стране происхождения может быть возбуждено гражданское или уголовное судебное разбирательство. Гражданское или уголовное судебное разбирательство не имеет никакого отношения к гражданству и, как правило, может вестись даже в том случае, если лицо отказывается от своего гражданства происхождения.
82. На основе статьи 9 государства-участники способствуют в рамках своего внутреннего правопорядка восстановлению гражданства как лицам, которые отказались от гражданства в соответствии со статьей 8, так и тем, кто утратил свое гражданство в соответствии со статьей 7. Однако статья 9 не предусматривает права на восстановление. Согласно этой статье, достаточно, чтобы государства-участники способствовали восстановлению гражданства некоторыми категориями бывших граждан. То, выполняет ли государство-участник требование о содействии, должно рассматриваться с учетом всех соответствующих обстоятельств, в частности существования весьма льготных условий для приобретения гражданства.
83. Глава IV касается процедур в области приобретения, сохранения, утраты, восстановления или легализации гражданства. Термин "легализация" охватывает все виды доказательств гражданства в такой форме и таким образом, которые определены внутренним законодательством каждого государства-участника.
84. В Договоре о Европейском сообществе нет никаких положений, регулирующих приобретение или утрату гражданства, поскольку решение таких вопросов в принципе входит в компетенцию государств-членов. Однако ввиду того, что обладание гражданством государства-члена является необходимым для применения конкретных положений о свободе передвижения и в целом для пользования правами, вытекающими из гражданства Союза (статьи 8 a) и 8 e) ЕС), вторичное право Сообщества налагает на государства-члены обязательство обеспечивать своим гражданам доказательство гражданства путем выдачи или продления срока действия действительного удостоверения или паспорта, в котором специально указывается гражданство предъявителя12.
85. Все заявления, касающиеся приобретения, сохранения, утраты, восстановления и легализации гражданства, подлежат обработке в разумные сроки. То, рассматривается ли заявление в разумные сроки, определяется с учетом всех соответствующих обстоятельств. Например, когда от граждан государства-предшественника — как в случаях правопреемства государств, — не получивших гражданство государства, в котором они проживают, требуется подать заявление на предоставление гражданства, их заявления должны рассматриваться весьма быстро ввиду чрезвычайной срочности вопроса. В любом случае в период ожидания окончания рассмотрения заявлений большинству таких лиц, как правило, разрешается оставаться в стране, например в силу их права на семейную жизнь по статье 8 ЕКПЧ.
86. Все решения в отношении гражданства, а не только те, которые связаны с заявлениями, должны содержать письменное изложение оснований. Необходимо приводить как минимум юридические и фактологические основания. Однако при простой регистрации случаев приобретения и утраты гражданства ex lege письменного изложения оснований не требуется. Для решений, затрагивающих национальную безопасность, должен представляться только минимальный объем информации. Для решений, которые принимаются в соответствии с пожеланиями или в интересах отдельного лица, например при положительном рассмотрении заявления, достаточно простого уведомления или выдачи соответствующего документа. Было отмечено, что внутреннее законодательство ряда стран не соответствует этому положению в тех случаях, когда решения в отношении гражданства принимаются парламентом.
87. Кроме того, все решения должны быть открыты для административного или судебного обжалования. В соответствии с этим положением лица должны иметь право обжаловать решения, касающиеся гражданства. Процессуальные аспекты осуществления этого права регулируются внутренним правом каждого государства-участника. Было сочтено нецелесообразным предусматривать в настоящей Конвенции изъятие в отношении решений о приобретении гражданства, принимаемых актом парламента и не подлежащих обжалованию, как это имеет место в ряде государств. Общее признание права на обжалование было квалифицировано как действительно имеющее исключительную важность.
88. Однако право на рассмотрение не исключает национальных положений, в соответствии с которыми решения высших государственных органов в определенных особых случаях не подлежат обжалованию в вышестоящей инстанции, если эти решения открыты для других форм правового или административного обжалования в соответствии с внутренним законодательством.
89. Хотя в ЕКПЧ не содержится никаких положений о гражданско-правовой помощи, осуществление права на справедливое судебное разбирательство в соответствии с пунктом 1 статьи 6 может иногда требовать от государства обеспечения помощи со стороны адвоката, когда это совершенно необходимо, например ввиду сложности дела (см. в этой связи дело Эйри, 9 октября 1979 года, ЕКПЧ, серия A, № 32).
90. Эта статья касается всех сборов, связанных с процедурой приобретения, сохранения, утраты, восстановления и легализации гражданства. Они могут включать, например, сборы за предоставление бланков заявлений, их рассмотрение и получение решения.
91. Общая цель пункта 1 заключается в том, чтобы сумма сборов за приобретение, сохранение, утрату, восстановление или легализацию гражданства не носила неразумного характера. То, является ли сумма сборов неразумной, определяется с учетом всех соответствующих обстоятельств. Это можно, например, определить путем сравнения суммы сборов с расходами, которые несет администрация. Уплата сборов не должна служить препятствием получению, сохранению, утрате или восстановлению лицами своего гражданства, например когда гражданство было утрачено в результате правопреемства государств.
92. Слова "не становились препятствием" в пункте 2, в отличие от слов "были разумными" в пункте 1, специально выбраны для того, чтобы подчеркнуть, что в отношении суммы сборов за административное или судебное рассмотрение на государствах-участниках лежит более серьезное обязательство.
93. Хотя содержание этой статьи не охватывает юридические сборы, в этой связи следует отметить сборы, упомянутые в решении Европейского суда по правам человека по делу Эйри относительно судебных издержек. Следует также упомянуть принципы, содержащиеся в рекомендации № R(81)7 Совета Европы о мерах, облегчающих доступ к правосудию, в частности о принципе D, касающемся судебных издержек, который гласит, что от лица нельзя требовать "от имени государства в качестве условия для начала разбирательства уплаты никаких сумм, которые были бы неразумными с учетом рассматриваемых вопросов".
94. Статья 14 требует, чтобы государства-участники разрешали множественное гражданство в двух случаях, которые обычно допускаются даже государствами, стремящимися избегать множественного гражданства. Действительно, они возникают автоматически вследствие одновременного применения законодательства двух или более государств. В частности, положение статьи 14.1 a) основывается на требовании о том, что в случае брака между гражданами различных государств должен применяться принцип равноправия супругов в отношении передачи соответствующего гражданства своим детям. Кроме того, глава I Конвенции 1963 года, которая направлена на сокращение числа случаев множественного гражданства, не исключает эти два случая множественного гражданства.
95. Пункт 1 a) касается "детей" и поэтому в соответствии с определением этого термина, данным в статье 2 c), применяется лишь до достижения ими возраста 18 лет. После достижения детьми совершеннолетия действуют соответствующие части статьи 7, в частности пункт 1 e) об утрате гражданства лицами, проживающими за границей, ввиду отсутствия подлинной связи с государством-участником.
96. В статье 15 специально указывается, что Конвенция не ограничивает право государств-участников разрешать множественное гражданство. Эта статья четко дает понять, что государства, которые того желают, вправе предусмотреть другие случаи множественного гражданства.
97. Новая Конвенция остается нейтральной в вопросе желательности множественного гражданства. Если глава I Конвенции 1963 года была направлена на избежание множественного гражданства, то статья 15 настоящей Конвенции отражает тот факт, что множественное гражданство признается целым рядом государств Европы, в то время как восточноевропейские государства склонны его исключать.
98. Однако возможность для государства разрешить множественное гражданство будет ограничиваться любыми противоположными международными обязательствами. В частности, государства, которые связаны главой I Конвенции 1963 года, могут предусмотреть в отношении своих соответствующих граждан лишь некоторое ограниченное число случаев множественного гражданства (более подробно см. также часть I, выше).
99. Это положение направлено на обеспечение того, чтобы получению или сохранению гражданства того или иного лица не препятствовали невозможность или трудности утраты другого гражданства или трудности в этой области. Наличие неоправданных фактологических или юридических требований должно оцениваться в каждом конкретном случае национальными органами государства-участника, гражданство которого пытается получить соответствующее лицо. Например, от беженцев, как правило, вряд ли следует ожидать возвращения в свою страну происхождения или того, что они обратятся в свое дипломатическое или консульское представительство с отказом от своего гражданства или с просьбой о его аннулировании.
100. Поскольку эта статья имеет особую важность в случае правопреемства государств, в статью 18 включена специальная ссылка на статью 16.
101. В пункте 1 содержится основополагающий принцип, согласно которому лица, имеющие множественное гражданство, на территории государства-участника, где они проживают, пользуются тем же режимом, что и лица с одним гражданством, например в том, что касается избирательных прав, приобретения имущества или выполнения своей воинской обязанности. Однако при определенных обстоятельствах эти права и обязанности могут быть изменены с помощью международного соглашения (например, в отношении воинской обязанности см. главу VII).
102. Подпункт a) пункта 2 касается дипломатической и консульской защиты. Общая норма международного права в отношении дипломатической защиты закреплена в статье 4 Гаагской конвенции 1930 года, которая гласит, что "государство не может предоставить дипломатическую защиту одному из своих граждан в отношении государства, гражданином которого это лицо также является". Однако ввиду изменений, которые произошли в этой области международного публичного права в период после 1930 года, при исключительных индивидуальных обстоятельствах и с соблюдением норм международного права государство-участник может предоставить дипломатическую или консульскую помощь или защиту одному из своих граждан, который одновременно имеет другое гражданство, например в некоторых случаях похищения детей. Следует также учесть тот факт, что одно из государств — членов Европейского союза может оказать дипломатическую или консульскую помощь гражданину другого государства — члена Европейского Союза, если последнее не имеет представительства на территории третьей страны.
103. Подпункт b) пункта 2 касается применения норм международного частного права каждого государства-участника в случаях, касающихся множественного гражданства. Конвенция не затрагивает применения этих норм.
104. В данной главе рассматриваются вопросы гражданства, вытекающие из правопреемства государств, как это определено общим международным публичным правом. Венская конвенция 1978 года о правопреемстве государств в отношении международных договоров определяет "правопреемство государств" как переход ответственности за международные отношения территории от одного государства к другому. Положения, касающиеся правопреемства государств и гражданства, опираются на существующую общую международную практику и исходят из общих основополагающих принципов. Они разрешают государствам самим решать, каким образом эти положения могут применяться в рамках их внутреннего законодательства.
105. Хотя эти положения непосредственно не применяются к отдельным лицам, они в максимально возможной степени направлены на то, чтобы лица, проживающие в том или ином районе, не оказались в неблагоприятной ситуации просто в силу территориальных изменений.
106. Эти принципы применяются к государствам-участникам независимо от того, являются ли они государствами-преемниками или государствами-предшественниками. Однако ввиду самого характера этих принципов настоящая глава будет применяться в большей степени к государствам-преемникам.
107. Основная, хотя и не единственная, задача заключается в избежании безгражданства, как это подчеркивается в пункте 1 статьи 18, и именно поэтому основное внимание уделяется предоставлению или сохранению гражданства. Глава направлена на укрепление существующих договорных положений об избежании безгражданства, таких, как статья 10 Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства.
108. В статье 18 излагаются конкретные принципы, которые государства-участники обязуются соблюдать при решении всех вопросов гражданства в контексте правопреемства государств. Кроме того, в случаях правопреемства государств применяются также другие статьи Конвенции. Данную статью следует рассматривать исходя из той презумпции международного права, что гражданство жителей территории изменяется вместе с суверенитетом над этой территорией.
Пункт 1
109. В данном пункте перечисляются общие применимые нормы, являющиеся составной частью демократического базиса Совета Европы: обеспечение уважения принципов верховенства права и норм в области прав человека. В этой связи следует учесть Устав Совета Европы, в частности его статью 3, которая гласит, что "каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами", положения Европейской конвенции по правам человека и протоколов к ней, а также практику Европейского суда по правам человека.
110. Уместность концепции "верховенства права" в области законодательства о гражданстве следует рассматривать в свете конституционных и правовых традиций каждого государства. Тем не менее в основе этой концепции лежит ряд основополагающих критериев. Этими критериями, в частности, являются следующие:
— решения должны применяться на прочной основе закона;
— закон должен толковаться таким образом, чтобы защищать права и свободы граждан (а не только интересы государства);
— необходимо обеспечить определенную пропорциональность принимаемых государством мер, затрагивающих отдельных лиц, в частности если такие меры представляют собой санкции или если они касаются прав личности;
— закон должен быть предсказуемым, и лица должны иметь возможность предвидеть правовые последствия своих действий; как следствие, не должно существовать правового вакуума;
— закон должен толковаться в том духе, в котором он разрабатывался.
111. Дальнейшие ориентиры относительно "верховенства права" можно найти в различных правовых документах Совета, принятых в области обеспечения эффективности и справедливости гражданского судопроизводства13, и практике Европейского суда по правам человека, в частности в отношении права на справедливое судебное разбирательство, закрепленное в пункте 1 статьи 6 ЕКПЧ14. И наконец, в пункте 1 упоминаются принципы, содержащиеся в статьях 4 и 5 настоящей Конвенции и в пункте 2 данной статьи. Все принципы, упомянутые в пункте 1, имеют важное значение в целом, хотя приоритетной задачей в данном случае является избежание безгражданства.
Пункт 2
112. В пункте 2 речь идет о факторах, которые необходимо учитывать государствам-участникам, затрагиваемым правопреемством государств, когда они принимают решение о предоставлении или сохранении своего гражданства. В нем не формулируется детальное правило, а устанавливаются принципы. Каждый из факторов должен взвешиваться с учетом конкретных обстоятельств дела.
113. Термин "подлинная и эффективная связь", фигурирующий в подпункте a), впервые был использован Международным Судом в деле Ноттебом. Он означает "существенную связь" соответствующего лица с государством. Поэтому правоотношения гражданства должны согласовываться с подлинной связью лица с государством.
114. Что касается подпункта b), то постоянное проживание соответствующего лица в момент правопреемства государств означает постоянное проживание на территории, подлежащей правопреемству государств, или на территории государства-предшественника. "Проживания на законном основании" не требуется, поскольку существует презумпция того, что лицо, являвшееся гражданином непосредственно перед правопреемством государств, было законным резидентом.
115. Что касается подпункта с), то следует учитывать волю соответствующего лица. Это могло бы иметь следствием, например, предоставление лицам права выбора или избежание навязывания гражданства против их воли.
116. Что касается термина "территориальное происхождение", используемого в подпункте d), то он не означает ни этнического, ни социального происхождения человека, а лишь то место, где он родился, где родились его родители и бабушки и дедушки, и, возможно, существующее внутреннее гражданство. Таким образом, он аналогичен критериям, используемым для определения приобретения гражданства на основе принципов jus soli и jus sanguinis.
Пункт 3
117. Пункт 3 предусматривает, что в тех случаях, когда условием приобретения своего гражданства государство-правопреемник ставит утрату иностранного гражданства, применяются положения статьи 16 Конвенции, то есть такой утраты нельзя требовать, если она невозможна или если ее нельзя требовать обоснованно. Этот пункт будет иметь особую важность в тех государствах, в которых в ряде случаев множественное гражданство обычно не допускается.
118. В статье 19 одобряется решение проблем гражданства на основе соглашений между государствами-правопреемниками, и на государства возлагается обязательство обеспечить, чтобы такие соглашения соответствовали принципам и нормам, закрепленным или упомянутым в главе VI Конвенции.
119. Эта статья касается прав лиц, постоянно проживающих на территории государства-правопреемника, которые являлись гражданами государства-предшественника и которые не приобрели гражданства государства-правопреемника в результате правопреемства государств. Таким образом, она охватывает лиц, которые подали заявление и ожидают решения в силу того, что их заявление все еще находится в процессе рассмотрения. Она также охватывает лиц, заявления которых были отклонены, и лиц, которые заявление не подавали.
120. С тем чтобы "неграждане" подпадали под действие статьи 20, они должны удовлетворять каждому из следующих условий:
i) они являлись гражданами государства-предшественника и не приобрели гражданство государства-правопреемника;
ii) они постоянно проживали на территории государства-правопреемника в момент правопреемства государств;
iii) они по-прежнему проживают на территории государства-правопреемника.
121. Поскольку данная статья касается социальных и экономических прав, она направлена на обеспечение того, чтобы государства-участники дали возможность негражданам вести ту же жизнь — в смысле обыденную, повседневную жизнь, — что и до правопреемства государств. Среди наиболее важных социальных и экономических прав следует упомянуть право на занятость и свободу передвижения. Дополнительным руководством в этой области служат положения Европейской конвенции о поселении (ETS № 19) и Европейской социальной хартии (ETS № 35). Государства-участники могут предоставить дополнительные права, например политические права на местном уровне.
122. Для того чтобы лицо имело возможность пользоваться своими социальными и экономическими правами, совершенно необходимо предоставить ему право оставаться на территории государства-правопреемника, как это предусмотрено пунктом 1. Указанное право иногда характеризуется также как право на проживание или свобода поселения. Следует напомнить, что такие лица, как правило, имеют право на семейную жизнь в соответствии со статьей 8 ЕКПЧ и, когда применяется данная статья, не подлежат высылке, даже если они не считаются гражданами15.
123. В отношении принципа одинакового режима с гражданами в том, что касается социальных и экономических прав, действует изъятие, изложенное в пункте 2 этой статьи. Так, государство-участник может не принимать неграждан на государственную службу только в том случае, если она связана с осуществлением суверенной власти. Эта формулировка взята из решения Европейского суда и основывается на нем (Комиссия Европейских сообществ против Королевства Бельгии, 26 мая 1982 года, дело 14979)16. Это изъятие ограничивается определенными видами государственной службы, такими, которые связаны с осуществлением полномочий, предоставленных публичным правом, и обязанностью защищать общие интересы государства. В этих исключительных случаях наличие гражданства считается необходимым условием в силу чрезвычайной "чувствительности" указанной сферы занятости.
124. Поскольку правила, содержащиеся в главе II Конвенции 1963 года, являются общепризнанными, они были перенесены без каких-либо существенных изменений в настоящую Конвенцию (статья 21) наряду с положениями Протокола 1977 года о поправках к Конвенции 1963 года, которые касаются альтернативной гражданской службы и освобождения от воинской обязанности (статья 22).
125. Единственным исключением являются слова "ordinary residence", которые используются в Конвенции 1963 года и Протоколе 1977 года: они были заменены более привычными словами "habitual residence", используемыми в других главах настоящей Конвенции. Это было сделано отнюдь не с целью изменить саму концепцию, а для того, чтобы обеспечить соответствие французскому выражению "residence habituelle", которое используется в Конвенции 1963 года, в данной Конвенции и в других современных документах.
126. Государствам-участникам, согласившимся со всей главой VII или ее частью, предлагается рассмотреть также вопрос о ратификации главы II Конвенции 1963 года, с тем чтобы лица, имеющие множественное гражданство и являющиеся выходцами из государств, которые приняли только главу II Конвенции 1963 года, могли также извлечь пользу из действия принципов, которые являются общими для этих глав.
127. Важнейшее правило, закрепленное в пункте 1 статьи 21, состоит в том, что лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников должны выполнять свою воинскую обязанность только в одном из этих государств-участников. Как правило, этим государством-участником будет являться государство, где лица проживают постоянно. Однако эти лица вправе выполнять свою воинскую обязанность в каком-либо другом государстве-участнике, гражданином которого они также являются.
128. Пункт a) статьи 22 предусматривает, что лица, которые освобождены от воинской обязанности или прошли альтернативную гражданскую службу в одном из государств-участников, считаются выполнившими свою воинскую обязанность в другом государстве-участнике, гражданами которого они также являются. Кроме того, согласно пункту b), если лица постоянно проживают в государстве-участнике, гражданами которого они являются и в котором не предусмотрена обязательная военная служба, они считаются выполнившими свою воинскую обязанность и в отношении другого участника, гражданами которого они являются и в котором предусмотрена обязательная военная служба.
129. Подпункт a) пункта 1 статьи 23 требует, чтобы компетентные органы предоставляли Генеральному секретарю Совета Европы информацию по вопросам гражданства, включая случаи безгражданства и множественного гражданства, а также об изменениях в области применения Конвенции. Затем Генеральный секретарь будет рассылать всю относящуюся к делу информацию всем государствам-участникам. Фактически, большая часть информации уже получена Европейским центром документации по вопросам гражданства (ЕВРОДОК), который собирает сведения и документацию по вопросам гражданства практически по всем европейским государствам, и ее можно найти в этом Центре. Кроме того, Центр отвечает за издание Европейского бюллетеня по проблемам гражданства, в котором обобщается законодательство вышеупомянутых государств в области гражданства.
130. К тому же в соответствии с подпунктом b) государства-участники будут предоставлять друг другу по запросу информацию по вопросам гражданства, а также об изменениях в области применения Конвенции.
131. Пункт 2 данной статьи требует, чтобы государства осуществляли сотрудничество в рамках надлежащего межправительственного органа Совета. В качестве компетентного специального органа Совета в этой области, в котором в качестве членов или наблюдателей представлены практически все европейские государства, фактически выступает Комитет экспертов по гражданству (КЭГ). Цель сотрудничества заключается в решении всех относящихся к делу проблем и поощрении хорошей практики и прогрессивного развития правовых принципов, касающихся гражданства и смежных областей.
132. Статья 24 касается обмена информацией о добровольном приобретении гражданства одного государства-участника гражданами другого государства-участника. Такая информация имеет особое значение для государств, проводящих политику избежания двойного гражданства. Участники Конвенции не обязаны предоставлять такую информацию, но могут в любое время заявить о своем желании ее предоставить.
133. В случае, когда сделано подобное заявление, при предоставлении информации необходимо соблюдать несколько условий. Во-первых, информация предоставляется на основе взаимности, то есть государствам-участникам, сделавшим аналогичное заявление. Во-вторых, следует выполнять условия, указанные в заявлении государства-участника, предоставляющего информацию. В-третьих, следует соблюдать применимые законы, касающиеся защиты данных, предоставляющего их государства. Второе и третье условия могут, в частности, включать внутреннее законодательство в области автоматизированной обработки данных личного характера и защиты лиц в том, что касается неприкосновенности их частной жизни и прав человека. Заявление действительно до тех пор, пока оно не отозвано. Эта статья не запрещает государству-участнику, получающему информацию, запрашивать дополнительные сведения. Поэтому государство, предоставляющее информацию, вправе само решать, как поступить с такого рода запросом.
134. В этой связи были учтены Дополнительный протокол к Конвенции 1963 года (ETS № 96) и Конвенция 1964 года об обмене информацией, касающейся приобретения гражданства. Дополнительный протокол и Конвенция 1964 года предусматривают механизмы связи между участниками в тех случаях, когда граждане одного участника приобретают гражданство другого участника. В соответствии с Дополнительным протоколом такая связь должна осуществляться путем заполнения и отправления приведенного в приложении типового бланка в течение срока, не превышающего шести месяцев с даты приобретения гражданства. В Конвенции 1964 года также содержится типовой документ на четырех языках, который следует представить непосредственно в течение трех месяцев с даты приобретения гражданства. Однако поскольку эти документы не нашли широкого использования или применения, в данную Конвенцию было включено положение, касающееся возможности обмена информацией.
135. Поскольку некоторые государства, возможно, сочтут применение главы VII неуместным (например, когда использование таких положений будет сочтено нежелательным), им предоставляется возможность заявить о том, что они исключают эту главу из сферы применения Конвенции. Текст данной главы перенесен из главы II Конвенции 1963 года. Отсюда имплицитно следует, что те государства-участники, которые не воспользовались предоставленной им возможностью сделать заявление по данному пункту, согласились применять Конвенцию в целом с учетом допустимых оговорок.
136. Для государств, которые согласились с главной VII, она может, на основе взаимности, применяться только в отношениях с другими государствами-участниками, которые также согласились с ней.
137. Пункт 1 гарантирует действие тех положений внутреннего законодательства и обязательных международных документов, которые предоставляют дополнительные права отдельным лицам в области гражданства; Конвенция не должна толковаться таким образом, чтобы эти права ограничивались. Выражение "более широкие права" означает возможность создания для лица более благоприятных условий, чем те, которые предусматриваются Конвенцией, например, благодаря действию правил государства-участника в области приобретения его гражданства.
138. В пункте 2 говорится о том, что данная Конвенция не подменяет собой Конвенцию 1963 года или протоколы к ней в отношениях между государствами — участниками этих документов. Государства могут быть участниками всех этих документов.
139. Хотя Конвенция 1963 года и настоящая Конвенция являются сопоставимыми, их действие может быть различным в зависимости от внутреннего законодательства соответствующего государства, особенно в области множественного гражданства. Так, государство, внутреннее законодательство которого допускает множественное гражданство в других случаях, помимо тех, которые предусмотрены статьей 14 настоящей Конвенции и Конвенцией 1963 года, может не пожелать быть связанным положениями главы I Конвенции 1963 года, но при этом может принять настоящую Конвенцию.
140. Конвенция вступит в силу в первый день месяца, следующего после истечения трехмесячного срока с даты, когда три государства — члена Совета Европы выразили свое согласие быть связанными ее положениями. Ввиду большой важности данной Конвенции для многих государств ее вступление в силу не следует задерживать путем установления требования о большом числе ратифицировавших ее государств. В любом случае требуемое число ратифицировавших ее государств — это обычное число для договоров Совета Европы.
141. Конвенция открыта также для подписания государствами, не являющимися членами Совета Европы, которые принимали участие в ее разработке. Такими государствами являются Азербайджан, Армения, Беларусь, Босния и Герцеговина, Грузия, Канада, Кыргызстан, Святейший Престол и Соединенные Штаты Америки.
142. Поскольку важно дать возможность стать участниками Конвенции большому числу государств, особенно в силу необходимости обеспечить сотрудничество между ними, Конвенция открыта также для присоединения к ней государств, не являющихся членами Совета Европы и не указанными в комментарии к статье 27, выше, после ее вступления в силу в соответствии с процедурой, предусмотренной в статье 28.
143. В отношении ключевых глав Конвенции, которыми являются главы I, II и VI, не допускаются никакие оговорки. Другие же оговорки допускаются только при том условии, что они не противоречат предмету и цели Конвенции, в соответствии со статьей 19 c) Венской конвенции о праве международных договоров.
144. Предмет Конвенции определен в ее статье 1. Что же касается ее цели, то она включает — не ограничиваясь, однако, этим — избежание безгражданства, гарантию справедливого рассмотрения вопросов, касающихся гражданства, возможность приобретения гражданства государства-участника лицами, имеющими с ним подлинную связь, ограничение утраты гражданства только обоснованными случаями и обеспечение того, чтобы лица, имеющие гражданство нескольких государств, были обязаны выполнить свою воинскую обязанность только в одном из государств. Дополнительным руководством в этом отношении служит также преамбула Конвенции.
145. Учитывая то, что оговорки, как правило, нежелательны, на государства-участники, желающие сделать оговорки, возлагаются два обязательства:
— уведомить Генерального секретаря об относящихся к делу положениях своего внутреннего законодательства или сообщить ему любую другую относящуюся к делу информацию; и
— рассмотреть вопрос об их снятии полностью или частично, как только это позволят обстоятельства.
146. Это положение применяется главным образом к заморским территориям, поскольку исключение государством-участником частей своей основной территории из сферы применения данного документа противоречило бы самой сути Конвенции.
147. Эта статья позволяет государству, являющемуся участником Конвенции, денонсировать либо всю Конвенцию в целом, либо ее главу VII (см. статью 25).
148. В соответствии с данной статьей Генеральный секретарь Совета Европы, депозитарий Конвенции, будет направлять информацию, касающуюся шагов, предпринимаемых государствами в отношении Конвенции, другим государствам.
Главная страница || Договоры || Поиск || Другие Сайты