INFORME Nº 30/93

CASO 10.804

GUATEMALA

12 de octubre de 1993

I. LA DENUNCIA ORIGINAL DEL PETICIONANTE

1. Con fecha 4 de marzo de 1991, la Comisión recibió una denuncia transmitida al Gobierno con fecha 5 de marzo de 1991, por la cual el peticionario José Efraín Ríos Montt presentó una queja contra el Gobierno de Guatemala por alegadas violaciones a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, a raíz de los efectos de resoluciones y actos de autoridades de ese Estado que declaraban inadmisible su candidatura a la Presidencia de dicha República.

2. La denuncia narra los antecedentes políticos del señor Ríos Montt desde el año 1974, e indica que a instancias de oficiales militares el 23 de marzo de 1982 fue llamado a presidir el gobierno de facto establecido por los mismos, llamado que aceptó asumiendo la Jefatura del Estado. Indica que en ese momento regía la Constitución de 1966 y las penas correspondientes a los delitos de alteración del orden constitucional según el Código Penal.

3. Indica que dicho gobierno de facto por él encabezado suspendió la vigencia de la Constitución de 1966, y describe la forma en que organizó los cargos e instituciones de Gobierno y la lucha contra la subversión.

4. Señala que el 8 de agosto de 1983 por otro golpe militar fue separado del cargo que ejercía como Presidente de la República, asumiéndolo su Ministro de la Defensa, Gral. Oscar Mejía Victores. Y que desde entonces permanece en Guatemala sin ser molestado ni acusado o sometido a proceso alguno por los delitos que prevé el Código Penal por alteración del orden constitucional y otros derivados de su ejercicio de la Presidencia de facto.

5. Que posteriormente el Jefe de Gobierno Gral. Mejía Victores dictó un decreto de amnistía, decreto que fue considerado válido y vigente por la Asamblea Constituyente de 1985; y que él se acogió a los beneficios de esa amnistía para participar en el proceso electoral de 1990.

6. Que esa misma Asamblea Constituyente preparó y sancionó la Constitución de 1986 actualmente vigente, que incluye limitaciones al acceso a la Presidencia de la República, prohibiendo por una parte la reelección del Presidente, y estableciendo en su artículo 186:

que no podrán optar a ese cargo,

a. El caudillo ni los jefes de un golpe de Estado, revolución armada o movimiento similar, que haya alterado el orden constitucional, ni quienes como consecuencia de tales hechos asuman la Jefatura de Gobierno...

7. Refiere que en 1990 varios partidos postularon su candidatura a la Presidencia, procediendo a inscribir una lista que incluía además a otras 70 personas para los cargos de Vicepresidente, diputados y suplentes al Congreso Nacional y al Parlamento Centroamericano. Que las autoridades electorales, es decir el Registro General de las Personas y el Tribunal Supremo Electoral se negaron a inscribir dichas candidaturas, por lo que recurrió en demanda de amparo ante los Tribunales competentes. Sostiene que en ese período el Congreso Nacional trató de intimidarlo solicitando una Opinión Consultiva a la Corte de Constitucionalidad sobre si existía prohibición constitucional en contra de él para ser Presidente o Vicepresidente de la República. Indica también que el Congreso trató de iniciar juicio político contra el Presidente de la Corte Suprema Dr. Edmundo Vázquez Martínez, para evitar que éste concediera el amparo que ya él había solicitado.

8. Puntualiza que la Corte de Constitucionalidad rindió la opinión solicitada indicando que dicha prohibición es categórica y permanente ("en cualquier período").

9. Sostiene a título de antecedente que el Congreso para obstruir su derecho de defensa, redujo de 30 a 5 días el plazo para recurrir las decisiones del Tribunal Supremo Electoral, afectando su derecho al debido proceso. Reconoce que su derecho de queja según la Convención Americana por estos actos ocurridos en 1989 ha precluído por haber transcurrido más de seis meses.

10. En cuanto a "hechos, agravios y recursos legales agotados" puntualiza los siguientes:

a. Denegación por el Registro General de Ciudadanos en agosto de 1990 de la inscripción de la planilla completa que contenía su postulación a la Presidencia y la de los restantes 70 candidatos;

b. La resolución del Tribunal Electoral Supremo (T.S.E.) también de agosto de 1990, (Expediente 1309) que rechaza los recursos de nulidad contra la denegatoria mencionada en a), presentada por los partidos postulantes y por él mismo; así como la resolución del mismo T.S.E. que rechaza su recurso de revisión impugnando la resolución anterior;

c. Recursos de amparo paralelos e interrelacionados interpuestos en los meses de septiembre y octubre de 1990 ante la Corte Suprema de Justicia. Indica que se presentaron tres: 1) el de los partidos postulantes y del recurrente como tercero, resuelto el 12 y 19 de octubre de 1990 con respecto al fondo de los planteamientos; 2) del recurrente en lo personal y como candidato a la Presidencia. En ellos se resolvió negativamente en las mismas fechas su derecho a impugnar de nulidad las resoluciones de las autoridades electorales; 3) del incidente de inconstitucionalidad ante la Corte de Constitucionalidad, rechazado por la misma el 17 de octubre de 1990.

11. Con respecto al amparo mencionado en el punto 10.1) indica que luego del trámite respectivo y audiencias de ley, la Corte Suprema dictó el 12 de octubre de 1990 sentencia denegando el amparo solicitado y dando por terminado el amparo provisional de efecto suspensivo de las elecciones, que había concedido un mes antes. En dicho fallo la Corte esclareció la preeminencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el derecho interno y declaró que la Constitución de Guatemala está en consonancia con el artículo 23 de la Convención, dado que ésta admite limitaciones. La Corte sostuvo además, en lo relativo a la aplicación de esa causal, que no se hacía aplicación retroactiva de la Constitución sino "aplicación diferida", lo que a su juicio es congruente con la naturaleza y los alcances de la Constitución. La Corte concluye que él como candidato está en la situación prevista en la disposición del artículo 186 a), por lo que no es elegible.

12. Sostiene el recurrente que la Corte hizo una interpretación errónea de la Convención Americana y de la Constitución, por cuanto la interpretación que debió hacer debía ser "extensiva y no restrictiva", y "... debió analizar el precepto identificado no de manera aislada sino dentro del contexto normativo aplicable..."

13. Con respecto a los recursos de amparo ante la Corte Suprema y de Apelación ante la Corte de Constitucionalidad, a título personal y como candidato. (Mencionados en el punto 10.2)

Señala que la Corte Suprema declaró improcedente su reclamo por no haber tenido derecho al debido proceso y de defensa personal, argumentando la Corte que los partidos postulantes ejercieron, sin limitación alguna, la defensa del candidato presidencial, así como la de los otros candidatos.

La Corte de Constitucionalidad confirmó la sentencia de la Suprema Corte sosteniendo que no son los candidatos en lo personal quienes se inscriben como tales, sino que son los partidos políticos los que lo solicitan, por lo que a éstos corresponde el derecho de legitimación para impugnar los actos electorales. Sostiene el recurrente que dicha disposición crea una nueva figura en materia de representación legal, no prevista por la Convención Americana ni la Constitución de Guatemala, cual es la representación ipso jure por los partidos políticos de los candidatos que postulan a cargos de elección popular, privándoles por ello, también de manera ipso jure, de su derecho personal de defensa en juicio.

14. Con respecto a la apelación ante la Corte de Constitucionalidad mencionada en el punto 10.3), señala que luego de rechazar incidentes de inconstitucionalidad y petición de inhibitoria, dictó sentencia el 19 de octubre de 1990 declarando "sin lugar" el amparo planteado. En su fallo la Corte de Constitucionalidad confirma en esencia la decisión de la Corte Suprema mencionada en el punto 10.

15. Violaciones específicas a la Convención

a. Expresa que en lo personal y como candidato a la Presidencia de la República las disposiciones de los distintos órganos del Estado guatemalteco en su caso violan las garantías judiciales y de la protección judicial (artículos 8, incisos 1 y 2, y 25), y de imparcialidad en la administración de justicia (artículo 31 de la Convención Americana).

b. Indica igualmente la violación de la garantía del artículo 9 de la Convención por la aplicación de una ley emitida ex post facto, es decir el artículo 186.a. de la Constitución, dándole carácter retroactivo.

c. Señala además que la legislación guatemalteca contraría el artículo 23 incisos 1 y 2 de la Convención Americana, al establecer y hacerlo de por vida, la restricción a su derecho político de ser electo.

d. Igualmente manifiesta que el artículo 186.a. implica una doble sanción, pues existen figuras jurídicas en el Código Penal por alteración del orden constitucional que podían habérsele aplicado antes de que se acogiera a la amnistía y no lo fueron; y que luego fue exonerado de las mismas por la amnistía antedicha. Que la aplicación de la causal de ineligibilidad del artículo 186.a. implica otra sanción.

Dice el señor Ríos Montt al respecto que:

la legislación de un país puede establecer, desde luego, la prohibición de elección para los ciudadanos que hubieren ejercido el cargo de Presidente de la República, Jefe de Estado o Jefe de Gobierno en razón de elección anterior o de facto, por determinado tiempo, y en tal caso, dicha restricción sería general y no discriminatoria. Pero cuando se establece como sanción se violan los principios generales del derecho y las normas de la Convención.

e. Sostiene finalmente que se está violando el derecho de los ciudadanos guatemaltecos que así lo hubieren deseado, a elegirlo como Presidente de la República.

16. El recurrente acompañó a su demanda documentación de dichos actos procesales y legislación indicada, así como material periodístico respecto a los hechos que relata en su denuncia. Dicho material documental fue completado por el recurrente con fecha 22 de marzo de ese año, información adicional que fue igualmente transmitida al Gobierno, con fecha 26 de marzo.

II. RESPUESTA DEL GOBIERNO

17. Con fecha 22 de abril de 1991, responde el Gobierno a la denuncia, confirmando los datos procesales y electorales que señalaba el recurrente, e indicando los distintos recursos domésticos por ellos utilizados y señalando al respecto que las leyes aplicadas para resolver dichos procesos, así como los razonamientos hechos y conclusiones a que llegaron los mencionados tribunales en sus resoluciones finales, están claramente expresados en las sentencias respectivas.

Señala igualmente que "... los argumentos que expone el ciudadano José Efraín Ríos Montt ante la Comisión, son los mismos que planteó ante las autoridades guatemaltecas..." de distinto orden, y que el hecho de que las resoluciones no le hayan sido favorables, no implica denegación de justicia. Estima el Gobierno que en todos estos actos no se produjeron violaciones a los derechos humanos, tanto los reconocidos universalmente, como por la Constitución y por la Convención Americana. Solicita la declaración de inadmisibilidad de la denuncia por ser infundada e improcedente.

La respuesta del Gobierno fue transmitida al recurrente con fecha 21 de mayo de 1991. El Gobierno hizo llegar a la Comisión material periodístico sobre el caso y copias de las sentencias mencionadas.

III. REPLICAS DEL PETICIONANTE

18. Con posterioridad, el peticionante y sus letrados reiteraron en audiencias realizadas durante los sucesivos períodos de sesiones sus argumentos, solicitando pronta resolución del caso.

En ellas el peticionante elabora los argumentos ya expresados y presenta además un Amicus Curiae que el Dr. Francisco Villagrán Kramer había presentado a la Corte de Constitucionalidad en apoyo de su posición.

IV. CONSIDERACIONES RESPECTO AL MERITO

19. El derecho a la participación como candidato en una contienda política surge del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que reconoce los derechos de cada individuo de: a) participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes; b) de ser elegido, y c) la de tener acceso en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas.

Establece también este artículo límites a la reglamentación que el Estado puede realizar sobre estos derechos y oportunidades: sólo puede limitarlos por edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

20. La cuestión central a la que debe abocarse la Comisión es la siguiente: ¿Es consistente con este artículo de la Convención y sus complementarios, la condición de inelegibilidad permanente que establece la Constitución de Guatemala en su artículo 186 respecto a los jefes de movimientos políticos que rompen el orden constitucional o asumen la Jefatura del Estado a raíz de los mismos?

21. La Comisión debe considerar esta pregunta desde tres niveles: Primero, la Convención en su conjunto y en sus relaciones con otros instrumentos principales del sistema interamericano. Segundo, el contexto del derecho constitucional guatemalteco e internacional. Y finalmente, teniendo en cuenta las circunstancias jurídicas que constituyen y rodean la decisión del Gobierno de no aceptar la candidatura del señor Ríos Montt.

22. Con respecto a la primera dimensión la Comisión debe tomar en cuenta principalmente el fundamento de la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia para denegar la petición del señor Ríos Montt. La Corte Suprema reconoce la primacía que la propia Constitución de Guatemala otorga a la Convención Americana sobre Derechos Humanos dentro del ordenamiento jurídico doméstico. A partir de ese reconocimiento, la Corte interpreta que el artículo 32 de la Convención establece un marco de interpretación aplicable al análisis cuando dice que

Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común en una sociedad democrática.

23. En este aspecto considera la Comisión la relevancia para el análisis de los otros instrumentos del sistema interamericano, en primer lugar la Carta de la Organización de Estados Americanos y los numerosos pronunciamientos a lo largo de la centenaria historia de la Organización, en cuanto reafirman al sistema democrático constitucional como base y objetivo de la acción del sistema y de sus Estados componentes.

24. A partir de esta premisa, considera la Comisión que el contexto del derecho constitucional guatemalteco e internacional en que se ubica esta condición de inelegibilidad es la dimensión apropiada para el análisis de la aplicabilidad de la Convención en general, y de sus artículos 23 y 32 al caso sub-judice, y de la cual puede surgir el margen de apreciación permitido por el derecho internacional.

25. Al respecto la Comisión toma en cuenta que la condición de inelegibilidad para quienes lideran movimientos o gobiernos de ruptura del orden constitucional aparece en las sucesivas Constituciones de Guatemala desde principios de este siglo y es mantenida por las distintas reformas.[1]

26. Considera igualmente la Comisión que esta condición de inelegibilidad no es idiosincrática de la tradición constitucional guatemalteca, sino que aparece también --y a veces con prácticamente la misma redacción-- en otras Constituciones de varios países centroamericanos (Honduras, Nicaragua).[2]

27. Más aún, toma en cuenta la Comisión que una de las raíces comunes de esa condición de inelegibilidad lo constituye el Tratado General de Paz y Amistad celebrado entre los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica en 1923 por el cual las Partes Contratantes se obligaban a no reconocer a gobiernos de ninguna de las cinco repúblicas que surgieran por golpe de estado o si alguna de las altas autoridades electas hubieran sido "jefe o uno de los jefes del golpe de estado o de la revolución,... sus consanguíneos, o quienes hubieran tenido alto mando militar inmediatamente antes o durante las mismas". Establecía también dicho tratado el compromiso de incluir en sus Constituciones el principio de no-reelección.

28. Estos principios de rechazo a la ruptura del orden constitucional, inhabilitación de sus líderes para altas magistraturas, y no reelección, fueron adoptados por considerarse principios jurídicos de relación internacional y de defensa común de la consolidación democrática de la región.

Estos principios fueron adoptados simultáneamente con el artículo XIV del Tratado que establecía el más profundo rechazo a la intervención directa o indirecta en asuntos internos. Es decir que se los consideraba de tanta trascendencia que se los ponía fuera y por encima de toda consideración de intervención externa.

29. Queda así establecido que esta condición de inelegibilidad establecida por el artículo 186 de la Constitución de Guatemala es una norma constitucional consuetudinaria de firme tradición en la región centroamericana.

30. Debe también considerar la Comisión si en este mismo contexto jurídico esta norma establece un principio discriminatorio individual o general que sería contrario no sólo al artículo 23, Derechos Políticos, de la Convención Americana, sino a los principios generales de la misma.

31. Al respecto recuerda la Comisión que esto debe analizarse de acuerdo a las circunstancias del caso y las concepciones jurídicas prevalecientes en el período histórico. Nuevamente aquí la Comisión debe reafirmar el carácter restrictivo con que debe utilizar ese margen de apreciación, el cual debe ser siempre concebido tendiente al refuerzo del sistema y sus objetivos.

32. Comprueba la Comisión que el análisis de la condición de inelegibilidad aplicada al señor Ríos Montt debe ser comparado con otras condiciones de inelegibilidad que existen en la legislación comparada constitucional, para verificar si tiene carácter discriminatorio o si excede los límites convencionales. Al respecto recuerda la Comisión que varios regímenes constitucionales establecen como condición de inelegibilidad, en casos por un período determinado, en otros como permanente, el hecho de haber sido titular o ejercido el Poder Ejecutivo por elección.[3]

33. Tendríamos así prescripciones constitucionales por las que altos gobernantes elegidos democráticamente en elecciones no pueden ser reelectos, sea por algún período o de por vida. De considerar la Comisión que el artículo 186 establece una inelegibilidad inconsistente con la Convención, pondría en situación de privilegio a quienes rompen el orden constitucional con respecto a aquellos que acceden constitucional y democráticamente a las altas magistraturas de un país.

34. A mayor abundamiento, considera la Comisión que el derecho constitucional comparado indica diferentes condiciones de inelegibilidad que buscan evitar el nepotismo, el conflicto de intereses (contratistas del Estado, etc.), condición de miembro de órdenes religiosas, de otros poderes o servicios del Estado (magistrados judiciales y militares activos, etc.). Es decir, la defensa de la efectividad de los derechos políticos y de la autenticidad de las elecciones ha llevado a distintas formas de reglamentación de la elegibilidad para ser Presidente de un país, que deben ser consideradas como contexto de apreciación por la Comisión.

35. El mismo razonamiento debe aplicarse al carácter permanente o de por vida de la inelegibilidad. Si es aceptable en el marco del Derecho Constitucional que el Estado establezca constitucionalmente ese término para los Jefes de Estado elegidos democráticamente (Honduras, México, Colombia; citados), es perfectamente concebible que ese alcance temporal sea aplicado a quienes lideran la ruptura constitucional.

36. Considera también la Comisión el alcance de la amnistía que benefició al señor Ríos Montt en 1986 y su capacidad de derogar los efectos de la cláusula de inelegibilidad establecida en la Constitución. Al respecto ya la Corte Suprema y la de Constitucionalidad de Guatemala han establecido claramente que dicha amnistía se refiere a posibles delitos cometidos por los beneficiados, pero no a la condición del señor Ríos Montt en tanto Jefe de Estado surgido impuesto por un movimiento militar. Dicha jurisprudencia guatemalteca cabe dentro de las mismas consideraciones de los párrafos anteriores y posee antecedentes en otros países. Así en los Estados Unidos se ha declarado que:

Un estatuto que restauró derechos civiles a personas convictas que hubieran satisfecho su sentencia, no elimina los efectos de una provisión constitucional que prohibe la titularidad de cargos públicos por reos convictos.[4]

37. Debe también considerar la Comisión la admisibilidad de la queja del peticionante respecto a la incapacidad de presentación personal para la defensa de derechos electorales que establece la Ley de Registro Electoral guatemalteca, que sólo permite presentaciones por los partidos (cf. punto 12).

Al respecto, la Comisión ha tenido a la vista dicha disposición y las presentaciones paralelas hechas por los partidos y por el peticionante ante las distintas instancias administrativas electorales y judiciales con relación a la candidatura presidencial del señor Ríos Montt y sus co-candidatos. Entiende la Comisión que si bien es efectivamente posible hipotéticamente que una restricción de este tipo impida la plena defensa personal de un miembro de una planilla y puede llegar a cercenar derechos reconocidos por la Convención, ello no ocurre en el caso del recurrente. Ello se debe a que las numerosas reclamaciones administrativas y judiciales realizadas por los partidos que lo postularon como Presidente, así como las personales del candidato, presentan la misma argumentación y se basan en los mismos hechos.

Entiende en consecuencia la Comisión que en el caso particular en examen no se restringió la capacidad de defensa efectiva del candidato, ni le produjo un daño o deterioro a su derecho.

38. Debe también considerar la Comisión la queja del recurrente respecto a la alegada violación al derecho de los ciudadanos guatemaltecos de elegirlo como Presidente, por la aplicación del artículo 186.a.

Considera la Comisión al respecto que dicha causal de inelegibilidad surge de un acto de Asamblea Constituyente elegida por votación democrática en la que el pueblo guatemalteco decidió a través de sus representantes constituyentes que era necesario mantener dicha causal, ya existente en la historia constitucional guatemalteca (cf. punto 25) y aún más, hacerla permanente. Estamos pues como ya se analizó ut supra dentro de aquellas condiciones que posee todo sistema jurídico constitucional para hacer efectivo su funcionamiento, y para defender la integridad de los derechos de sus ciudadanos.

IV. POR CONSIGUIENTE LA COMISION RESUELVE

1. Que es competente por la materia.

2. Que la presente denuncia es inadmisible por no constituir los hechos sub examine una violación a los derechos reconocidos por la Convención.

3. Publicar este Informe en el Informe Anual a la Asamblea General.

[1] Entre otras, Constituciones Políticas de 1927, artículo 25; 1935, RT.65; 1941, artículo 3; 1945, artículo 131; 1956 artículo 161, y 1986, artículo 186.

[2] Nicaragua, 1950, artículo 186; Honduras, 1982, artículo 239 (referido a cualquier titular del Poder Ejecutivo, haya sido electo o asumido por vías inconstitucionales).

[3] Cf. la Constitución Política de México de 1986, artículo 83 y la de Honduras de 1982, artículo 239, así como la de Colombia, 1991, artículo 197, establecen una condición de inelegibilidad absoluta y permanente para los titulares o designados para el Poder Ejecutivo; y la mayoría de los regímenes constitucionales americanos establecen alguna restricción para la reelección, sea a un número de términos, o por no-consecutividad.

[4] Ver "52 State. Law Enforcement Standards Board vs. Lyndon Station (App) 98 Wis 2d 229, 295 NW2d 818, affd 101 Wis 2d 472, 305 NW 2d 89".