INFORME Nº 31/93

CASO 10.573

ESTADOS UNIDOS

14 de octubre de 1993(*)

ANTECEDENTES

1. Este caso se refiere a los reclamos provocados por la acción militar estadounidense que tuvo lugar en Panamá en diciembre de 1989. Poco antes de la medianoche del 19 de diciembre de 1989, los Estados Unidos emprendieron una operación militar en Panamá con objeto de derrocar al régimen del General Manuel Noriega. El operativo supuso la movilización de aproximadamente 24.000 soldados estadounidenses. Mediante un asalto apoyado por helicópteros artillados y tanques, paracaidistas, infantes e infantes de marina de los Estados Unidos tomaron control de la Ciudad de Panamá el 20 de diciembre de 1989.

2. Al amanecer del 20 de diciembre el Gobierno de coalición encabezado por Guillermo Endara, considerado ganador de las elecciones que habían tenido lugar en mayo de 1989, prestó juramento y anunció la formación de una nueva administración. El General Noriega, que se había refugiado en la residencia del Nuncio Apostólico, se rindió a las autoridades estadounidenses el 4 de enero de 1990 y fue llevado a los Estados Unidos para ser encausado bajo acusaciones de tráfico de drogas y lavado de dinero.

3. Elementos aislados de las Fuerzas de Defensa Panameñas mantuvieron su resistencia armada hasta el 31 de enero de 1990. Las fuerzas adicionales que los Estados Unidos desplegaron para su invasión a Panamá completaron su retiro el 13 de febrero de 1990.

La demanda

4. Los reclamantes presentaron, el 10 de mayo de 1990, sesenta peticiones en nombre de víctimas determinadas, y en representación de todos los demás panameños perjudicados de manera análoga por la invasión. De conformidad con la recepción de información adicional, las peticiones fueron consolidadas y el caso se abrió el 2 de julio de 1993. Las víctimas se identifican como panameños civiles, y en algunos casos, no ciudadanos residentes en Panamá, quienes no estaban comprometidos en el combate, pero pese a ello sufrieron la muerte de miembros de sus familias, daños personales y destrucción de hogares y propiedades como resultado directo de la acción militar indiscriminada llevada a cabo por fuerzas de los Estados Unidos durante la invasión de Panamá en diciembre de 1989. (Ver lista adjunta nombrando los peticionarios y las víctimas en el presente caso).

5. Los reclamantes impugnan el saldo oficial estadounidense de 202 civiles y 314 militares panameños muertos a raíz de la invasión, señalando que fuentes independientes estimaron que hubo muchas más muertes de civiles. Numerosos civiles desaparecieron y fueron sepultados en tumbas colectivas con otras víctimas de la invasión.

6. Numerosos civiles resultaron heridos y aproximadamente 18.000 siguen careciendo de techo debido a la destrucción de sus hogares durante la invasión. Muchas de estas personas se encuentran apiñadas en campos de refugiados como el Campamento Albrook.

7. Zonas residenciales de El Chorrillo, en Ciudad de Panamá, y en la ciudad de Colón, y en muchos otros lugares, fueron bombardeadas e incendiadas indiscriminadamente.

8. Los reclamantes sostienen que el Gobierno de los Estados Unidos violó los principios fundamentales de no intervención consagrados en la Carta de la OEA. Los artículos 18 y 20 de ésta prohiben categóricamente la acción militar de un Estado miembro en contra de otro. La intervención, asimismo, implica el artículo 27 que estipula que los actos de agresión contra la soberanía de un Estado americano serán considerados un acto de agresión contra los otros Estados americanos.

9. Además, los reclamantes aseveran que las fuerzas militares de los Estados Unidos actuaron "de manera indiscriminada, con temerario descuido de la integridad de los civiles panameños durante las operaciones militares estadounidenses en Panamá", violando de manera flagrante los siguientes artículos de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre:

Artículo I el derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad

Artículo VII el derecho de protección a la maternidad y a la infancia

Artículo IX el derecho a la inviolabilidad del domicilio

Artículo XIV el derecho al trabajo y a una justa retribución

Artículo XXIII el derecho a la propiedad

Artículo XXVIII el derecho a la seguridad de todos y "las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático" [de los peticionarios].

A raíz de esta intervención, violatoria de la prohibición de intervenir estipulada en la Carta de la OEA y violatoria de los derechos individuales consagrados en la Declaración Americana, debe hacerse a los Estados Unidos responsables de compensar a las víctimas civiles que sufrieron pérdida de vidas, lesiones personales y destrucción de sus bienes. Los reclamantes observan que el Consejo Permanente de la OEA ha reconocido la gravedad de la intervención de los Estados Unidos en Panamá y sus consecuencias.

10. La demanda sostiene, además, que hubo otras violaciones de las normas de derecho internacional, a saber del artículo 3 de la Carta de la OEA, del artículo 2, inciso 4, de la Carta de las Naciones Unidas, del artículo común 3 de las Convenciones de Ginebra de 1949, y de los artículos 51, 52 y 57 del Protocolo I a las Convenciones de Ginebra.

11. Los reclamantes refutan las justificaciones dadas por los Estados Unidos para sus acciones. Aseveran que las circunstancias imperantes en Panamá antes de la invasión no configuraban una amenaza de ataque armado inminente, requerida para invocar la excepción del artículo 51 de la Carta de la ONU por razones de autodefensa, ni interferían en el funcionamiento del Canal de Panamá, como se requiere para invocar las disposiciones del Tratado del Canal. Los reclamantes señalan que la Comisión de Derechos Humanos de la ONU "denunció la violación estadounidense del derecho internacional y los derechos humanos, en Panamá".

12. Los reclamantes solicitan que la Comisión:

a. Declare que la intervención militar de los Estados Unidos en Panamá fue ilegal y violatoria de la Carta de la OEA;

b. Declare que fueron violados los derechos humanos de víctimas civiles panameñas, consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;

c. Declare que los Estados Unidos violaron los principios de no intervención, la inviolabilidad de la soberanía y los derechos humanos amparados por la Carta de la ONU, la Convención de Ginebra, los Protocolos de Ginebra, el Tratado del Canal de Panamá de 1977 y el Tratado Concerniente a la Neutralidad y Operación Permanente del Canal de Panamá de 1977, conforme a sus obligaciones de acatar el derecho internacional según el artículo 3 de la Carta de la OEA;

d. Declare que como consecuencia de la violación del derecho internacional por los Estados Unidos y el daño que ésta causó en vidas, viviendas y bienes de víctimas panameñas, los Estados Unidos deben compensar a los panameños que sufrieron perjuicios y otras pérdidas;

e. Lleve a cabo una investigación plena e independiente de la intervención de los Estados Unidos en Panamá, a fin de determinar la totalidad de los daños, lesiones y pérdidas sufridos por el pueblo panameño;

f. Haga un llamado a los Estados Unidos para que indemnicen a los panameños reclamantes con un total de 250 millones de dólares estadounidenses por la pérdida de vidas, las lesiones personales y los daños de propiedades que sufrieron como consecuencia de las operaciones militares de los Estados Unidos en Panamá:

g. Emprenda acciones para ayudar a obtener que se compense a las víctimas de la intervención militar de los Estados Unidos en Panamá.

En particular, que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:

i. Demande que los Estados Unidos indemnicen a todas las víctimas panameñas de la invasión y las operaciones militares de los Estados Unidos en Panamá;

ii. Notifique a la OEA todas las violaciones del derecho internacional y de los derechos humanos por parte de los Estados Unidos y procure que la OEA tome medidas apropiadas para asegurar la integridad, la soberanía y la autodeterminación de Panamá; y

iii. Demande que la OEA haga que los Estados Unidos indemnicen a todas las víctimas panameñas que sufrieron a raíz de la intervención ilegal en Panamá.

h. Reclame el retiro inmediato de Panamá, de todas las fuerzas militares de los Estados Unidos;

i. Demande que los Estados Unidos se atengan a todos los principios de derecho internacional, incluyendo la Carta de la OEA, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y otras leyes, tratados y normas internacionales que la Comisión Interamericana considere apropiados;

j. Convoque audiencias de la Comisión Interamericana para tratar el caso;

k. Tome todas las medidas necesarias para llevar este caso ante la Corte Interamericana;

l. Ordene las demás reparaciones o acciones que la Comisión Interamericana considere justas y apropiadas.

Información adicional presentada por los peticionarios

13. Los reclamantes proporcionaron información adicional atinente al agotamiento de los recursos de jurisdicción interna, en una presentación de fecha 29 de junio de 1990. En primer lugar, sostienen, los tribunales panameños no tienen jurisdicción para tratar reclamos contra los Estados Unidos. Conforme al artículo VIII del Tratado del Canal de Panamá de 1977, los organismos y agencias de los Estados Unidos gozan de inmunidad con respecto a demandas entabladas en tribunales panameños. El tratado, en cuanto legislación interna de Panamá, anula la posibilidad de una demanda de esta índole y niega a los peticionarios acceso a reparación en los tribunales panameños.

14. En segundo lugar, el imperio de la ley desapareció después de la invasión. Las funciones civiles fueron interrumpidas y se hicieron cargo de ellas las fuerzas de los Estados Unidos, que se han dedicado a reestructurarlas desde el 20 de diciembre de 1989. "Es inconcebible que los peticionarios puedan contar con un proceso debido si están impugnando la legalidad de la invasión ante el sistema judicial instalado como resultado de esa invasión".

15. Tercero, el foro interno pertinente en el cual se les requiere que entablen demanda es la justicia panameña. No obstante, los peticionarios han tratado en numerosos casos que sus demandas de indemnización se resuelvan por intermedio del programa de reclamos del ejército de los Estados Unidos. En cada uno de esos casos el reclamo fue desestimado. Además, este método de resolución no está habilitado para tratar los reclamos de los peticionarios que conciernen a derechos humanos.

16. Cuarto, no debe requerirse a los peticionarios que entablen pleito en los tribunales de los Estados Unidos porque éstos no reconocen el derecho a demandar al Gobierno o a sus funcionarios por el tipo de actos que se denuncia en este caso. Véase, Saltany vs. Reagan, 886, f.2a. 438, 441 (D.C. Cir. 1989).

La respuesta del Gobierno

17. Mediante nota fechada el 4 de enero de 1991, el Gobierno cursó su respuesta al reclamo de los peticionarios. El Gobierno niega haber consumado las violaciones de derechos humanos denunciadas y sostiene que la Comisión debe declarar inadmisible el reclamo, de conformidad con el artículo 32 de su reglamento. El Gobierno sostiene: 1) que la Comisión carece de competencia para tratar la materia de este caso, y 2) que no se agotaron los recursos de la jurisdicción interna.

18. En lo que atañe a los hechos en cuestión, el Gobierno de los Estados Unidos señala que realizó esfuerzos diplomáticos ante el régimen del General Noriega para persuadir a éste a que abandonara su cargo, especialmente después de haber sido acusado por un gran jurado de los Estados Unidos. El Gobierno estadounidense señala que el General Noriega invalidó las elecciones presumiblemente ganadas por la oposición y ordenó la ejecución de uno de los líderes de un fracasado golpe de estado que ocurrió poco después. "El 15 de diciembre de 1989, a instancias de Manuel Noriega, la Asamblea Nacional controlada por él declaró, sin provocación alguna, que existía un estado de guerra entre la República de Panamá y los Estados Unidos". Tras ese anuncio, personal de las Fuerzas de Defensa Panameñas llevó a cabo varios ataques contra personal estadounidense o sus dependientes.

19. El Gobierno de los Estados Unidos afirma que el Presidente electo Endara y sus vicepresidentes acogieron con beneplácito la intervención cuando ésta les fue anunciada antes de que llegara a tierra el despliegue adicional de tropas estadounidenses, y que el Presidente Endara reiteró su bienvenida después de su juramento. El Gobierno caracteriza las acciones de sus fuerzas militares como "limitadas a lo que fue necesario y proporcionadas, y concebidas concretamente con la finalidad de minimizar (en la medida posible) las lesiones y pérdidas civiles y de propiedad civil".

20. En cuanto a la competencia de la Comisión, el Gobierno de los Estados Unidos considera que la petición "trata de atraer a la Comisión a ámbitos que están fuera del alcance de su competencia, establecida en el artículo 111 de la Carta de la OEA y en los artículos 1, 18 y 20 del Estatuto de la Comisión".

21. El Gobierno aduce que el artículo 111 de la Carta de la OEA y el artículo 1 del Estatuto de la Comisión definen a ésta como un "órgano consultivo" de la OEA, y no como un cuerpo con la potestad inherente de juzgar cuestiones y dictar correctivos que excedan las facultades que le han sido acordadas. Consecuentemente, en opinión del Gobierno de los Estados Unidos la Comisión "solamente puede examinar los alegatos presentes relativos a derechos humanos y en relación con la Declaración Americana, que es una manifestación acordada de principios generales sobre derechos humanos, no obligatorios".

22. Los peticionarios solicitan a la Comisión que determine dos cuestiones que están claramente más allá de su mandato y propósitos, a saber: i) si los Estados Unidos tuvieron justificación, al amparo de las cartas de la OEA y la ONU, para usar la fuerza militar en Panamá con los fines declarados, y ii) si, al consumar esas acciones, los Estados Unidos cumplieron cabalmente con los instrumentos jurídicos internacionales y el derecho consuetudinario internacional que rigen el tratamiento de los no combatientes en época de conflicto armado.

23. El Gobierno sostiene que sus acciones fueron compatibles con las disposiciones de las cartas de la OEA y la ONU, y con la Cuarta Convención de Ginebra de 1949. Hace notar que no es parte del Protocolo I.

24. El Gobierno de los Estados Unidos considera que los reclamos de los peticionarios "dependen totalmente de que se pruebe las denunciadas violaciones de la Cuarta Convención de Ginebra de 1949 y de otros instrumentos internacionales que rigen el uso de la fuerza y las leyes del conflicto armado". Los Estados miembros de la OEA no consienten, ya sea en forma explícita o implícita, en que se confiera a la Comisión competencia, por medio de su Estatuto, para juzgar materias concernientes a ese complejo discreto cuerpo de leyes. En opinión del Gobierno esas autoridades legales son "extrañas y escapan al alcance de la jurisdicción de la Comisión en cuanto a interpretación o aplicación".

25. El Gobierno asevera que la Comisión no es un órgano apropiado para aplicar las disposiciones de la Cuarta Convención de Ginebra a los Estados Unidos, puesto que los Estados Unidos no han conferido a la Comisión "autoridad expresa" para hacerlo. La Cuarta Convención de Ginebra "prevé una serie totalmente separada de procedimientos y recursos internos para su aplicación, incluido el uso de potencias protectoras, las actividades de la Cruz Roja Internacional y sus afiliadas nacionales, y la realización de investigaciones. El mandato de la Comisión no ofrece base para que ésta se apropie, ignore o trate de poner en práctica esos procedimientos y recursos".

26. Además, la Declaración Americana fue adoptada en 1948, antes que fuera firmada la Cuarta Convención de Ginebra, en 1949. Por lo tanto no puede afirmarse que la Declaración fue adoptada con la intención de abarcar los principios de la Cuarta Convención de Ginebra.

27. El Gobierno sostiene que los peticionarios no agotaron todos los recursos de jurisdicción interna disponibles, en Panamá y en los Estados Unidos, antes de plantear su reclamo ante la Comisión.

a) El Gobierno sostiene que "si bien puede ser cierto que conforme al artículo VIII, inciso 2, del Tratado del Canal de Panamá los organismos y agencias de los Estados Unidos no pueden ser demandados en los tribunales panameños, los peticionarios no han considerado en sus peticiones la posibilidad de dirigir sus reclamos contra el Gobierno de Panamá, por medio de procedimientos judiciales, administrativos o de otra índole, disponibles en Panamá". El Gobierno de los Estados Unidos afirma que el Gobierno de Endara avaló y aprobó la operación militar estadounidense en cuestión. Señala también que la acción de las Fuerzas de Defensa Panameñas contribuyó a las pérdidas. El Gobierno afirma que "la justicia panameña es independiente y funciona";

b) En cuanto al agotamiento de los recursos de jurisdicción interna mediante la presentación de reclamos por la vía administrativa, al 14 de enero de 1991 el Gobierno de los Estados Unidos solamente había podido verificar que veinte de los peticionarios nombrados habían presentado reclamos al Servicio de Reclamos del Ejército. Todos los reclamos fueron estudiados y denegados, según el servicio de reclamos del Comando Sur del Ejército de los Estados Unidos. El Gobierno señala que "en efecto, el Ejército de los Estados Unidos ha pagado algunos reclamos derivados de la operación militar", lo cual demuestra que es necesario que todos los peticionarios presenten reclamos por la vía administrativa;

c) Respecto del agotamiento de los recursos de jurisdicción interna mediante la presentación de reclamos por la vía judicial, el Gobierno señala que al 14 de enero de 1991 "en tribunales de los Estados Unidos había pendientes por lo menos cuatro causas iniciadas por nacionales panameños, tanto personas físicas como jurídicas, que gestionan compensaciones del Gobierno de los Estados Unidos, a raíz de la operación militar estadounidense en Panamá". (Véase, Cencal, S.A. y otros vs. Estados Unidos de América, acción civil No. 90-1966 JGP; Panamuebles, S.A. y otros vs. Estados Unidos de América, acción civil No. 90-2266 SSH; Industria Panificadora, S.A. y otros vs. Estados Unidos de América, acción civil No. 90-1694 SSH; y Lindo y Madura, S.A. vs. Estados Unidos de América, acción civil No. 90-2589);

d) Sostiene el Gobierno que la posición litigante de su Poder Ejecutivo es que al no haber renunciado el Gobierno a su inmunidad soberana con respecto a los reclamos planteados en esos casos, debe desestimarse dichos reclamos por falta de jurisdicción sobre la materia y por la omisión de presentación de un reclamo por el cual pueda otorgarse reparación. Los tribunales aún no resolvieron esta cuestión jurisdiccional. Sin embargo, en caso de que los tribunales desestimen los reclamos, los reclamantes tendrán la oportunidad de apelar cualquier fallo adverso.

28. El Gobierno sostiene que la petición es inadmisible en lo que atañe a los civiles panameños no nombrados que sufrieron perjuicios similares. El Gobierno señala, particularmente, que el artículo 32, inciso a) del reglamento de la Comisión estipula que en el reclamo debe consignarse el nombre del denunciante.

29. Sostiene asimismo el Gobierno que las peticiones individuales carecen de los detalles y pormenores necesarios para sustentar las comprobaciones de las causas del daño denunciado. El Gobierno cita dos ejemplos de peticiones que no proporcionan información suficiente en cuanto al tiempo y las causas, y aduce que "esta falta de especificación configura una aguda escasez del tipo de información 'requerida', según lo previsto por el artículo 32, incisos b) y c)".

30. Finalmente, el Gobierno señala que "la inyección de mil millones de dólares del programa de asistencia exterior de los Estados Unidos para beneficio de la economía y el pueblo de Panamá, debe tomarse en cuenta al decidir la cuestión del agotamiento de los recursos".

31. El Gobierno otorgó a Panamá US$42 millones para "vivienda para las personas desplazadas de la zona de Chorrillo, para obras públicas urgentes y para ayudar a los negocios afectados por el saqueo". Se puso a disposición una partida adicional de US$420 millones con el fin de respaldar la balanza de pagos, las inversiones públicas y el mejoramiento de las relaciones de Panamá con las instituciones financieras internacionales". Esos fondos se utilizan para crear empleos, reactivar el sector privado, reformar el poder judicial y mejorar los servicios policiales.

32. El paquete de ayuda "representa un programa amplio y efectivo para todo el pueblo panameño". Constituye un método mucho más apropiado para atender las necesidades de los pobres --cualesquiera sean las razones o las causas de sus dificultades-- que cualquier atención fragmentaria de reclamos individuales aislados y aleatorios que no sea posible comprobar con un grado significativo de precisión".

Observaciones de los peticionarios

33. Mediante comunicación fechada el 12 de febrero de 1991, los peticionarios presentaron sus observaciones a la respuesta del Gobierno. En su comunicación los peticionarios contestaron de esta forma a la afirmación de los Estados Unidos de que no se agotaron los recursos de jurisdicción interna:

a) El requisito de "agotamiento de los recursos de jurisdicción interna no constituye una norma legal inflexible o rígida". El caso Nº 9102 (Nicaragua), Resolución Nº 29/86, del 16 de abril de 1986, página 64. Hay excepciones a la norma cuyo objeto es evitar la denegación de justicia. Los peticionarios panameños afirman que la indisponibilidad de recursos internos es inherente a una invasión ilegal conforme al derecho internacional, que provoca violaciones de los derechos humanos;

b) En cuanto ley interna en Panamá, el Tratado del Canal de Panamá impide que se entable pleito a los Estados Unidos en los tribunales panameños;

c) Con respecto a la afirmación de los Estados Unidos de que debe demandarse al Gobierno panameño y no al de los Estados Unidos debido a la aprobación y aval de la invasión por parte del Gobierno de Endara, los peticionarios manifiestan que "Guillermo Endara se vio ante un hecho consumado...[l]os Estados Unidos trazaron sus planes de invasión mucho antes del 20 de diciembre de 1989...Guillermo Endara fue informado de la invasión poco 'antes de que llegara a tierra el despliegue adicional de tropas estadounidenses'...antes de la invasión Guillermo Endara afirmó inequívocamente que no estaba de acuerdo con la intervención militar de país alguno".

d) Los peticionarios afirman que el sistema judicial panameño no es independiente. El hecho de que los Estados Unidos participen en la reestructuración y restablecimiento de los sistemas gubernamental y judicial prueba que "ambos sistemas aún se encuentran colmados de corrupción e injusticias".

e) Los peticionarios, citando el caso Velásquez Rodríguez, arguyen que "el Estado que invoca la circunstancia del no agotamiento tiene la obligación de demostrar que aún hay recursos de jurisdicción interna utilizables y que éstos son efectivos". Sostienen los peticionarios que en Panamá más de mil personas han permanecido encarceladas durante meses sin ser objeto de acusación alguna, de modo que aunque fuera posible encausar a los Estados Unidos en Panamá, el sistema es incapaz de dar trámite a los numerosos reclamos provocados por la invasión de los Estados Unidos y, por consiguiente, como recurso es inaccesible e inefectivo.

f) Los peticionarios afirman que ha quedado demostrado que el servicio de reclamos del ejército es un recurso inefectivo. Aunque el Gobierno manifiesta que ha pagado algunos reclamos, los peticionarios aseveran que no se ha pagado por reclamo alguno formulado por nacionales panameños por el tipo de daños de que trata el presente caso. Además, los peticionarios señalan que el Congreso de los Estados Unidos no ha aprobado alguna legislación cuyo objeto sea compensar a panameños por la pérdida de vida, lesiones y otros daños resultantes de la invasión a Panamá.

g) Los peticionarios reiteran que el hecho de obligar a los panameños a litigar en los Estados Unidos, una jurisdicción extranjera, no constituiría un recurso "interno" conforme lo requiere el artículo 37 del Reglamento de la Comisión.

h) Señalan los peticionarios que el Gobierno menciona cuatro casos pendientes en el tribunal de distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia, para sugerir que en realidad en los tribunales de los Estados Unidos existen recursos para el caso presente. Sin embargo, los cuatro casos fueron planteados en nombre de empresas que tratan de subsanar pérdidas económicas, basándose en la teoría de que los Estados Unidos estaban obligados, durante la invasión y después de ésta, a controlar los saqueos y otros actos consumados por panameños que provocaron sus pérdidas. Se trata de reclamos fundamentalmente distintos a los que plantean los peticionarios panameños en este caso, y se basan en leyes diferentes.

i) Los Estados Unidos niegan cualquier obligación legal de compensar a las víctimas. Un memorando militar interno estadounidense señala claramente que bajo las leyes estadounidenses, la Ley de Reclamos Extranjeros, 10 U.S.C. Sec. 2734 prohibe las compensaciones por daños ocasionados en combate, y que no debe hacerse una excepción que permita las compensaciones en el caso de la invasión a Panamá. El memorando señala, además, que "un programa similar al de la USAID en Grenada no sería lo mejor para los intereses del Departamento de Defensa o de los Estados Unidos, atento al número potencialmente enorme de reclamos de esa índole".

j) El compromiso estadounidense de asistencia por valor de US$1.000 millones no ha reparado las pérdidas de los peticionarios. En realidad, la solicitud de fondos formulada por el Presidente fue reducida posteriormente a US$600 millones y el Congreso autorizó solamente US$420 millones. Habida cuenta de que los Estados Unidos deben a Panamá por lo menos US$450 millones por concepto de pago de derechos por el Canal y por el funcionamiento de bases militares estadounidenses en suelo panameño, los US$420 millones ni siquiera alcanzan para sufragar lo que se debe a Panamá. "Además, la suma de US$42 a US$50 millones que se remitió a Panamá no se utilizó para proporcionar 'vivienda a los desplazados de la zona de El Chorrillo' como lo prometiera el Presidente Bush, sino para saldar parte de la deuda de los Estados Unidos".

34. Los peticionarios también refutan la afirmación del Gobierno, primero en el sentido de que la Comisión se encuentra limitada a la función de "órgano consultivo" y segundo, de que los reclamos se encuadran dentro de las provisiones de la Convención de Ginebra de 1949 y, por lo tanto, la Comisión carece de jurisdicción para entender en este caso. Los peticionarios citan la decisión de admisibilidad en Disabled Peoples' International y otros vs. Los Estados Unidos, caso 9213 (Estados Unidos) (1987) en favor del argumento esgrimido en el caso del demandante en el sentido de que la Comisión tiene competencia para entender en casos como el presente, de conformidad con el mandato del artículo 111 de la Carta de la OEA, de "promover la observancia y la defensa de los derechos humanos".

Las observaciones del Gobierno

35. Mediante comunicación fechada el 9 de mayo de 1991, el Gobierno presentó sus observaciones a la respuesta de los peticionarios fechada el 14 de enero de 1991. Esta comunicación señaló lo siguiente a propósito del agotamiento de los recursos internos:

36. El tribunal de distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia desestimó una demanda (Industria Panificadora, S.A. y otros vs. Estados Unidos de América, acción civil No. 90-1694) presentada contra el Gobierno de los Estados Unidos "por firmas comerciales panameñas que buscaban obtener compensación por el saqueo, incendio y destrucción de sus propiedades comerciales por civiles panameños, durante la quiebra de la ley y el orden que se produjo cuando fuerzas armadas de los Estados Unidos y de las Fuerzas de Defensa Panameña se encontraban trabadas en acción militar". El tribunal también desestimó expresamente dieciséis demandas similares presentadas por otros demandantes panameños que gestionaban una reparación de sus pérdidas monetarias. "[H]a sido y sigue siendo la posición del Gobierno de los Estados Unidos que los Estados Unidos no han renunciado a su inmunidad frente a las demandas que guarden relación con los reclamos planteados por los demandantes de Industria", pero que la materia sigue siendo objeto de litigio y "ha sido apelada ante el tribunal de apelaciones de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia". Una sentencia del tribunal de apelaciones que confirmara el dictamen inicial daría una base más sustancial para concluir que los peticionarios no tienen a su disposición recursos judiciales efectivos en los estados Unidos.

37. El Gobierno refuta la afirmación de los peticionarios de que el Congreso de los Estados Unidos no aprobó legislación que provea compensaciones por las pérdidas que hayan sufrido ciudadanos panameños. El Gobierno menciona la promulgación de la "Ley de Asistencia Urgente para la Democracia en Panamá" de 1990 (P.L. 101-401), que autoriza garantías de albergue y vivienda por valor de US$12,5 millones para 2.500 ciudadanos de la zona de El Chorrillo.

La respuesta de los peticionarios

38. Los peticionarios cursaron una respuesta adicional fechada el 9 de mayo de 1991 que, esencialmente, reiteró sus argumentos en relación con ciertos aspectos.

39. Con respecto a la desestimación sumaria de la demanda de Industria Panificadora y los casos similares, los peticionarios afirman que esto constituye una prueba clara de que la ley de los Estados Unidos no provee recursos para este tipo de reclamos.

40. Los peticionarios caracterizan como "mínima" la asistencia urgente del Gobierno.

Entre los residentes de El Chorrillo y de otras partes se considera que los escasos albergues construidos en ese distrito son inhumanos e inseguros. Dichos albergues no tienen ventanas, están construidos de manera deficiente y son peligrosamente pequeños...Nadie está recibiendo una asistencia compatible con el caudal de pérdidas que haya sufrido.

41. El 19 de septiembre de 1991 se celebró una audiencia de la Comisión en la cual representantes de los peticionarios y del Gobierno efectuaron exposiciones orales acerca de la cuestión de la admisibilidad. En esa oportunidad el representante de los peticionarios presentó 212 peticiones individuales adicionales para que fueran incluidas en este caso.

Petición suplementaria de los peticionarios

42. Los 212 peticionarios civiles panameños adicionales se sumaron al caso como víctimas que sufrieron muertes, lesiones personales y destrucción de viviendas y bienes debido a la invasión estadounidense a Panamá. (Ver lista adjunta nombrando los peticionarios y las víctimas en el presente caso). Plantearon sus reclamos en su nombre y en el de quienes se encuentran en situación similar. "No hay a su alcance otros recursos para tratar la ilegalidad de la invasión de los Estados Unidos y gestionar indemnización por las pérdidas que sufrieron debido a la intervención militar ilegal". Los casos adicionales presentan más pruebas de la "destrucción masiva y la profunda victimación" causadas por las acciones de los Estados Unidos, violatorias de la Carta de la OEA y de la declaración Americana.

Información adicional sometida por los peticionarios

43. Mediante nota fechada el 12 de marzo de 1992, el representante de los peticionarios notificó a la Comisión que el tribunal de apelaciones de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia, en decisión del 6 de marzo de 1992, había confirmado el fallo del tribunal inferior por el cual negó acceso a cualquier reparación, por medio de los tribunales de los Estados Unidos, de daños sufridos por empresas comerciales panameñas como resultado de la invasión. El fallo, Industria Panificadora, S.A. y otros vs. Estados Unidos, No. 91-5147 (D.C. Cir. 1992), demuestra nuevamente que la legislación de los Estados Unidos no provee recurso alguno en relación con los reclamos presentados por los peticionarios en este caso. La decisión exime de toda responsabilidad por agravio a las decisiones discrecionales del Gobierno en cuanto a emprender acciones militares.

44. Mediante nota fechada el 1 de julio de 1992, los peticionarios sometieron información que, según ellos, demuestra que la ayuda económica del Gobierno de los Estados Unidos a Panamá "no fue, y nunca existió la intención de que fuera, para servir a los pobres perjudicados en forma desproporcionada por la invasión de los Estados Unidos a Panamá en 1989". La presentación afirma que la ayuda económica de los Estados Unidos no influyó de manera alguna en la economía o en la inestabilidad política subyacente; que el 70% de los fondos destinados a ayudar a los pobres y asistir a las instituciones democráticas aún no se desembolsó; que se ha gastado demasiado en el sector bancario; y que la porción principal de la ayuda se dedicó a pagar deudas, mejorar la infraestructura y otorgar crédito comercial.

45. Mediante nota fechada el 9 de julio de 1992, los peticionarios notificaron a la Comisión que el Tribunal de Apelaciones del Cuarto Circuito había confirmado el fallo del tribunal inferior en la causa Goldstar (Panamá) y otros vs. Los Estados Unidos de América, No. 91-2229 (4º Cir. 1992), que dictaminó que en los tribunales de los Estados Unidos no existe el objeto de reclamo planteado ante la Comisión. Este fallo y el concerniente a Industria Panificadora, sostienen los peticionarios, constituyen pruebas concluyentes de que en los tribunales de los Estados Unidos no se hallan disponibles los recursos solicitados en este caso.

46. Mediante nota fechada el 31 de julio de 1992, los peticionarios presentaron el texto de un informe del Tribunal de Cuentas de los Estados Unidos al Presidente de la Subcomisión de Operaciones Extranjeras, titulado "Ayuda a Panamá: El mejoramiento de la justicia criminal". Los peticionarios afirman que este informe demuestra que la justicia panameña aún se halla aquejada de graves problemas, entre ellos una seria acumulación de casos atrasados, falta de jueces experimentados, personal sin capacitación en los tribunales y prolongadas detenciones sin proceso.

Las observaciones del Gobierno

47. Luego que la Comisión reiterara, el 29 de julio de 1992, su solicitud de información sobre el caso, el Gobierno de los Estados Unidos remitió sus observaciones el 16 de septiembre de 1992.

48. En primer lugar el Gobierno se refiere a los recursos que se encuentran al alcance de los peticionarios en los Estados Unidos.

a) El Gobierno señala que la Ley Federal de Reclamos por Perjuicios, 28 U.S.C. secciones 2671-2680, es la única ley de reclamos por perjuicios que provee un recurso judicial contra el Gobierno de los Estados Unidos en el ámbito de los tribunales estadounidenses. Admite el Gobierno que esta ley no ampara a los peticionarios porque los reclamos surgieron en el exterior y porque la ley prohibe el pago de compensaciones por reclamos derivados de actividades de combate de fuerzas armadas de los Estados Unidos;

b) La Ley de Reclamos Extranjeros, 10 U.S.C. sección 2734, autoriza al Departamento de Defensa a efectuar pagos a "habitantes extranjeros". El estatuto prohibe el pago de compensaciones por reclamos derivados de acciones hostiles o que provengan directa o indirectamente de las actividades de fuerzas de los Estados Unidos en combate;

c) El artículo 20, inciso 8, del Acuerdo de Ejecución del artículo IV del Tratado del Canal de Panamá, 33 UST307; 1280 UNTS 201, estipula que los reclamos por perjuicios contra el Gobierno de los Estados Unidos se tramitarán conforme a las facultades conferidas por la Ley de Reclamos Extranjeros, sea que se acepte o rechace el reclamo, o se dictamine que se carece de potestad para pagar por un reclamo.

49. El Gobierno proporciona las siguientes cifras respecto de reclamos tramitados hasta el 16 de septiembre de 1992 por el Servicio de Reclamos del Ejército:

a) Total de reclamos con causa justa: 2.884

b) Cuantía total reclamada: US$372.706.376,15

c) Desglose:

TIPO DE RECLAMO

NUMERO

SUMA RECLAMADA

SUMA PAGADA

Lesiones personales

111

US$ 21.116.746,38

US$ 6.943,19

Muertes por negligencia

104

69.295.127,21

00,00

Daños a la propiedad

2.669

282.723.310,69

1.289.158,26

Propiedad

772

33.515.183,82

98.365,78

Menos de cien de los reclamos fueron presentados por ciudadanos de los Estados Unidos; los restantes fueron planteados por panameños.

50. El Gobierno reconoce que en vista de los recientes dictámenes judiciales que admitieron el argumento de que el Gobierno no renunció a su inmunidad frente a las demandas de los reclamantes panameños y, por consiguiente, los tribunales carecen de jurisdicción sobre esta materia, "es improbable que los peticionarios en este caso logren un resultado diferente si tratan de obtener reparación judicial en los tribunales de los Estados Unidos. (Véase Cencal, S.A. y otros vs. Estados Unidos de América, acción civil No. 90-1966 JGP; Panamuebles, S.A. y otros vs. Estados Unidos de América, acción civil No. 90-2266 SSH; Industria Panificadora, S.A. y otros vs. Estados Unidos de América, 763 F. Supp. 1154 (D.D.C.), 957 F.2a. 886 (D.C. Cir. 1992); Lindo y Madura, S.A. vs. Estados Unidos de América, acción civil No. 90-2589; y Goldstar (Panamá) y otros vs. Estados Unidos de América, No. 91-2229 (4º Cir. 1992)".

51. El Gobierno reiteró que los peticionarios no agotaron los recursos a su alcance en los tribunales panameños para reparar las pérdidas atribuibles a las acciones de las FDP o del Batallón Dignidad. Sostiene el Gobierno que esto es prueba de la omisión de agotamiento de los recursos internos y torna inadmisible la petición.

52. El Gobierno también reitera su argumento de que la petición es inadmisible en lo que atañe a los peticionarios no nombrados y que los reclamos de los peticionarios carecen de los detalles y pormenores necesarios para sustentar una conclusión de admisibilidad. Reitera asimismo el Gobierno su argumento de que la ayuda económica de los Estados Unidos a Panamá es "un método mucho más apropiado para atender las necesidades del pueblo panameño......".

Información adicional enviada por los peticionarios

53. Los peticionarios enviaron sus argumentaciones, tituladas "La competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para referirse a quejas originadas en situaciones de combate", mediante nota de 30 de diciembre de 1992. Los peticionarios sostienen que la Comisión debe proteger los derechos humanos en todas las situaciones, incluyendo las de conflicto armado. El más fundamental de todos los derechos, el derecho a la vida, representa una norma de jus cogens. Los peticionarios señalaron la inderogabilidad de este derecho según el artículo 27 de la Convención Americana, y su inderogabilidad en tanto norma imperativa.

54. Los peticionarios alegan que el mandato de la Comisión no contiene ninguna disposición que limite su jurisdicción a tiempos de paz. Se observa, asimismo, que la Comisión no es simplemente un órgano consultivo de la OEA, según argumentó el Gobierno de Estados Unidos. Los peticionarios señalan que el interés de proteger los derechos fundamentales en tiempos de guerra, se hace evidente por parte de los Estados Americanos durante el período en el cual la Carta y la Declaración Americana fueron promulgadas. Esta preocupación se refleja en el texto de la Declaración en Defensa de los Derechos Humanos (1938), y la Resolución XL sobre "Protección Internacional de los Derechos Esenciales del Hombre". Los peticionarios sostienen que la ausencia de una investigación de los méritos del caso por parte de la Comisión estaría en contradicción con los términos de su mandato y su fundamento histórico.

55. Los reclamantes citan la opinión consultiva de la Corte Interamericana relativa a "'Otros tratados', objeto de la función consultiva de la Corte" para apoyar el uso de tratados, normas y derecho consuetudinario por parte de la Comisión, en la determinación de asuntos dentro de su jurisdicción. La Comisión se refirió a otros tratados, incluyendo las Convenciones de Ginebra, en sus informes sobre Argentina, Nicaragua y El Salvador. Otros tratados aplicables al presente caso incluirían las Convenciones de Ginebra de 1949 y los Protocolos Adicionales.

56. Los peticionarios sostienen que el artículo 3, común a las Convenciones de Ginebra, se aplica a este caso, tal como lo manifestó la Corte Internacional de Justicia en el caso del Canal Corfú, en el sentido de que éste ofrece un patrón mínimo de protección que se debe observar en todas las clases de conflicto armado. El artículo 2 común, por su parte, establece que las Convenciones se aplican a todos los conflictos armados. Estados Unidos se encuentra directamente vinculado como parte en las Convenciones, y en tanto éstas representan derecho consuetudinario, se halla también indirectamente obligado. Los peticionarios reiteran que la Corte ha manifestado que la jurisdicción del sistema interamericano se extiende a "cualquier disposición de derechos humanos establecida en cualquier tratado internacional aplicable en los Estados Americanos".

57. Aunque Estados Unidos no ha ratificado los Protocolos Adicionales, las normas del Protocolo I, aplicables al caso, se reconocen como derecho consuetudinario. Como signatario de los Protocolos, Estados Unidos está obligado a abstenerse de realizar actos que contradigan el propósito de los Protocolos. El artículo 57 del Protocolo I, requiere que se adopten medidas precautelativas para proteger a la población y objetos civiles. El Protocolo también codifica algunos principios generales tales como la prohibición de ataques indiscriminados y la prohibición de ataques directos contra civiles. Los reglamentos de combate de Estados Unidos reflejan algunas de las disposiciones del Protocolo. Estados Unidos apoyó la Resolución 2444 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre el "Respeto por los derechos humanos en conflicto armado" y ha reconocido que ésta refleja derecho consuetudinario vinculante. La Resolución establece que los medios que las partes pueden usar en el combate no son ilimitados, que la población civil no puede ser objeto de ataque, y establece el principio de la distinción.

58. Los peticionarios recuerdan que la Comisión ha ejercido su competencia en situaciones relacionadas con conflictos armados en muchas oportunidades. Citan los trabajos de la Comisión en República Dominicana en 1965, en El Salvador y Honduras, y más recientemente en Haití, después de producido el golpe militar. Señalan también la decisión sobre la admisibilidad de un caso similar al presente, en el caso 9213.

59. Los reclamantes reiteran su solicitud de que la Comisión considere las presuntas violaciones de los artículos 18 y 20 de la Carta. Afirman que existe una relación de causa directa entre la violación de la Carta y la violación de los derechos humanos en el presente caso. Esta cuestión, sostienen, está dentro de la competencia de la Comisión. Alternativamente, solicitan que la Comisión someta el asunto de la legalidad de la invasión a la Corte Interamericana para una opinión consultiva.

60. Las partes pertinentes de la comunicación de los peticionarios de 30 de diciembre de 1992, fueron transmitidas al Gobierno mediante nota de 12 de enero de 1993.

61. El 21 de enero de 1993, los peticionarios enviaron información adicional, comunicando a la Comisión que la Corte Suprema de Estados Unidos negó la avocación (certiorari) en los casos Industria Panificadora, S.A. y otros contra Estados Unidos, 113 S.Ct. 304 (1992); y Gold Star (Panamá, S.A.) y otros contra Estados Unidos, 113 S.Ct 411 (1992). Los peticionarios manifestaron que esta decisión final por parte de la máxima corte de Estados Unidos confirma el argumento del peticionario en el sentido de que no existen recursos disponibles para las víctimas de la invasión de 1989 en las cortes de Estados Unidos.

62. Esta información fue remitida al Gobierno, en lo pertinente, mediante nota de 29 de enero de 1993.

63. En esa misma fecha, la Comisión solicitó a las partes la presentación de sus argumentos relativos a esta fase del caso en desarrollo de una audiencia prevista para el 25 de febrero de 1993.

64. Ambas partes asistieron a la audiencia el 28 de febrero de 1993, y presentaron sus observaciones por escrito con respecto a la admisibilidad de la denuncia. Los peticionarios entregaron una comunicación de fecha 26 de febrero de 1993 en respuesta a la comunicación del Gobierno. Esta respuesta se transmitió al Gobierno.

65. Mediante nota del 16 de abril de 1993, la Comisión solicitó al Gobierno suministrar información sobre los aspectos substanciales del caso. Esta solicitud se reiteró el 21 de junio de 1993.

66. El Gobierno se dirigió a la Comisión el 12 de julio de 1993 con el fin de indicar que tenía la intención de presentar un escrito sobre el presente caso "a la brevedad posible". Hasta la fecha la Comisión no ha recibido dicho documento.

ANALISIS

1. La denuncia cumple con los requisitos de los artículos 38 y 39 del Reglamento de la Comisión. La denuncia además cumple con los requisitos procedimentales establecidos en el artículo 32.a, b y d. Dos asuntos básicos son planteados por el Gobierno acusado con respecto a la admisibilidad de la presente denuncia:

a) Tiene competencia la Comisión sobre el asunto contenido en las peticiones?

(b) Han sido agotados los recursos internos o alguna de las excepciones contempladas en el artículo 37 del Reglamento de la Comisión eximen a los peticionarios de agotar las instancias internas?

La competencia de la Comisión para considerar casos en los que se alegan violaciones de los derechos establecidos en la Declaración Americana

2. El Gobierno de los Estados Unidos ha rebatido diversos aspectos de la competencia o jurisdicción de la Comisión sobre el asunto contenido en las peticiones, al argumentar que el presente caso es inadmisible. La jurisdicción de la Comisión sobre los Estados miembros no partes en la Convención Americana se deriva de las disposiciones pertinentes de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y de la práctica de la Comisión en el pasado. El artículo 1 del Estatuto de la Comisión, el cual refleja el artículo 111 de la Carta de la Organización, establece el mandato de la Comisión de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos. En relación con los Estados miembros que no han ratificado, los derechos involucrados son aquellos proclamados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. La Carta y la Declaración son fuentes de obligaciones internacionales para los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos.

3. El artículo 20 del Estatuto de la Comisión expresamente consagra que, en relación con los Estados miembros que no son partes, la Comisión está autorizada para examinar las comunicaciones y cualquier información disponible; dirigirse al Gobierno denunciado y formular recomendaciones respecto a las mismas. El artículo 20 también obliga a la Comisión a "prestar particular atención a la tarea de la observancia de los derechos humanos mencionados en los artículos I, II, III, IV, XVIII, XXV y XXVI" de la Declaración. El artículo 51 del Reglamento de la Comisión establece que:

La Comisión recibirá y examinará la petición que contenga una denuncia sobre presuntas violaciones de los derechos humanos consagrados en la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre en relación a los Estados miembros de la Organización que no sean partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

De conformidad con el artículo 52 del Reglamento de la Comisión, las peticiones que aleguen la comisión de violaciones atribuibles a Estados miembros de la Organización que no son partes, están sujetas, entre otras disposiciones, a los requisitos básicos consagrados en el artículo 32 del Reglamento. Tales peticiones también están sujetas al examen preliminar establecido en el artículo 35 en relación con el tema del agotamiento de los recursos internos y a otras cuestiones de admisibilidad que resulten del expediente.

4. Estas disposiciones establecen la competencia de la Comisión en relación con las peticiones, tal como la del presente caso, en las cuales se alegan violaciones por parte de Estados miembros que no han ratificado la Convención. Una lectura conjunta de tales normas indica claramente la autoridad de la Comisión para admitir y considerar peticiones que denuncien la violación de los derechos reconocidos en la Declaración Americana.

5. El Gobierno de los Estados Unidos también ha impugnado la caracterización de los hechos sobre los que las peticiones basan las presuntas violaciones a los derechos humanos. De acuerdo con el artículo 41 del Reglamento, la Comisión declarará inadmisibles las peticiones en las que falte alguno de los requisitos básicos establecidos en el artículo 32; las que no expongan hechos que caractericen una violación; o las que sean manifiestamente infundadas. Este análisis puede ser interpretado con referencia al artículo 47 de la Convención Americana que establece que las peticiones que "no expongan hechos que caractericen una violación de los derechos garantizados" en la Convención serán consideradas inadmisibles. La Comisión estima que la petición establece hechos sobre los cuales pueden determinarse los elementos constitutivos de una violación de los derechos contenidos en la Declaración Americana.

6. Donde se afirme que el uso de fuerza militar ha conducido a la muerte de no combatientes, daños personales y pérdida de propiedades, los derechos humanos de los no combatientes están implicados. En el contexto del presente caso, las garantías establecidas en la Declaración Americana están involucradas. El presente caso contiene alegaciones cuya competencia está dentro del marco de la Declaración. De este modo, la Comisión está facultada para considerar el asunto objeto del presente caso.

El agotamiento de los recursos internos

7. El artículo 37.1 del Reglamento de la Comisión estipula que:

Para que una petición pueda ser admitida por la Comisión, se requerirá que se hayan interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna, conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos.

Los peticionarios afirman, primero, que puesto que está prohibido por los términos del Tratado del Canal, que tiene la categoría de ley interna en Panamá, demandar a los Estados Unidos o sus agencias ante los tribunales panameños, los recursos internos a través de dichos tribunales no están disponibles. Segundo, los peticionarios afirman que el programa de reclamos del ejército establecido por los Estados Unidos para manejar las quejas originadas en la invasión, ha demostrado esencialmente no estar a la disposición o ser ineficaz debido a su esquema que niega el tipo de quejas como las contenidas en este caso; y, además, que no es competente para ofrecer las reparaciones que buscan los peticionarios. Tercero, los reclamantes argumentan que no se les debería exigir la presentación de una demanda ante los tribunales de los Estados Unidos toda vez que ese no es el fuero interno aplicable, y, más aún, que dicha demanda está prohibida por las leyes de los Estados Unidos.

8. De conformidad con el artículo 37.3, cuando el peticionario afirme la imposibilidad de comprobar el agotamiento, el Gobierno tiene la carga de demostrar que los recursos internos aún no han sido agotados. El Gobierno ha admitido que "considera improbable que los peticionarios del caso" prevalecerían en el ámbito interno de los Estados Unidos ya que sus tribunales han determinado que el derecho interno impide ese tipo de demandas sobre la base de la inmunidad soberana. (Presentación del Gobierno del 16 de septiembre de 1992, pág. 4). Más aún, el Gobierno ha reconocido que "bajo el artículo VIII(2) del Tratado del Canal de Panamá, las agencias e instituciones no pueden ser demandadas en las cortes u otros tribunales de Panamá"(presentación del Gobierno del 4 de enero de 1991, pág. 10). La Comisión por lo tanto concluye que los tribunales internos de Panamá y de los Estados Unidos son foros que no están a disposición de los peticionarios para tramitar sus reclamos. El Gobierno continúa sosteniendo su posición de que el programa de reclamos del ejército es el foro adecuado ante el cual se requiere que los peticionarios presenten sus quejas, y que ya que sólo veinte de los reclamantes individuales han presentado tales reclamos y les han sido negados, el caso es inadmisible por falta de agotamiento de este mecanismo de reparación.

9. Procedimentalmente, la Convención Americana en el artículo 46, y el Reglamento de la Comisión en el artículo 37, exigen que "se hayan interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna, conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos". Los principios reconocidos de derecho internacional disponen que el agotamiento es requerido sólo donde existan recursos adecuados y eficaces.

Que sean adecuados significa que la función de esos recursos, ... sea idónea para proteger la situación jurídica infringida ... no todos son aplicables en todas las circunstancias. Si, en un caso específico, el recurso no es adecuado, es obvio que no hay que agotarlo ... Un recurso debe ser, además, eficaz, es decir, capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido.[1]

10. Con respecto al tema del agotamiento de los recursos internos, entonces, en los términos del propio argumento del Gobierno, este caso sería admisible por lo menos frente a los veinte peticionarios individuales en este caso, quienes se sabe que han presentado sus quejas ante el programa de reclamos del ejército, y los cuales fueron negados. En relación con los demás reclamantes individuales, la cuestión es si el recurso que brinda el programa de reclamos del ejército era realmente un recurso disponible y eficaz tal, que la falta de su agotamiento hiciera que sus denuncias se tornaran inadmisibles.

11. El alcance de este recurso interno que los Estados Unidos afirman que es el canal de reparación aplicable, puede determinarse primero examinando la legislación que autoriza al servicio de reclamos a realizar pagos. Los términos establecidos en la Ley de Reclamos Extranjeros (Foreign Claims Act), 10 U.S.C., sección 2734, incluyen la compensación por pérdida de propiedad real, propiedad personal, daño personal o pérdida de la vida, "si el daño, pérdida, daño personal o muerte ocurre fuera de los Estados Unidos ... y es causado, o es de otro modo concomitante con actividades no combatientes, de las fuerzas armadas..." Un reclamo en estos términos se admitirá solamente si ... no deriva de la acción de un enemigo o es el resultado directo o indirecto de un acto de las fuerzas armadas de los Estados Unidos en combate...".

12. El alcance de este recurso también puede determinarse mediante el examen de la forma práctica en que el servicio de reclamos interpreta su autoridad. Un memorando [remitido por los peticionarios, al que se hizo referencia en la primera parte de este informe, párrafo 33(i)], identificado por su tema "Reclamos por la Operación Causa Justa - Enseñanzas obtenidas", preparado por un jefe de la Rama de Reclamos Especiales, se inclina por una lectura literal de la prohibición de la Ley de Reclamos Extranjeros relativa a reclamos relacionados con combate. El memorando señala "la prohibición [de la ley] de pago por reclamos originados en combate"; destaca que uno de los objetivos de los esfuerzos del servicio de reclamos fue "asegurar que obrara en conocimiento del personal del DA y del Departamento de Estado que está prohibido al Ejército pagar por reclamos relacionados con combate"; y señala que otro de los objetivos fue obtener un consenso en el seno del ejército en cuanto a que una excepción a dicha prohibición, como la que se hizo por medio del programa de la USAID en Grenada, no serviría a los intereses de los Estados Unidos "por el número potencialmente inmenso de dichos reclamos". Cabe señalar que el memorando refleja el hecho de que la identificación y adjudicación de reclamos derivados de la pérdida de bienes en tránsito hacia o desde Panamá, y de la apropiación de bienes personales para uso del ejército, constituyó una parte significativa del trabajo del servicio de reclamos.

13. La Comisión también tomó nota de la carta del Servicio de Reclamos del Comando dirigida a José Isabel Salas, con fecha 25 de marzo de 1990. El señor Salas, uno de los peticionarios individuales en este caso, había denunciado ante el programa de reclamos la muerte de su esposa, lesiones sufridas por tres miembros de su familia y grandes daños a su propiedad, debido al fuego de armas militares, y había solicitado compensación. La carta del Servicio de Reclamos avisa recibo del "informe acerca de la muerte de su esposa como consecuencia de operaciones de combate durante la Operación 'Causa Justa'" pero concluye que "no existe autoridad legal para compensarle por su pérdida".

14. Los veinte peticionarios cuyos reclamos fueron denegados, que constan en los registros de los Estados Unidos, sufrieron daños atribuibles a actividades relacionadas con el combate, como se refleja en la esencia de sus peticiones individuales en este caso. La denegación de cada uno de esos reclamos pone en evidencia un patrón de la práctica del programa de reclamos. Esta negativa es completamente coherente con el texto y el objetivo declarado de la legislación aplicable en cuanto a que el pago está limitado a atender reclamos no relacionados con el combate.

15. El programa de reclamos, según los términos de la legislación que lo autorizó y como se refleja en la práctica, está limitado al pago por reclamos no relacionados con el combate. Sin embargo, la esencia de los reclamos de los peticionarios guarda relación con el combate. Los reclamantes gestionan medidas que reparen el daño sufrido por ellos como consecuencia de las acciones de combate de las fuerzas armadas de los Estados Unidos que constituyeron la invasión.

16. El programa de reclamos no ofrece a los peticionarios la posibilidad de emplear de manera apropiada los recursos que solicitan. "Que [los recursos] sean adecuados significa que la función de esos recursos, ... sea idónea para proteger la situación jurídica infringida ... no todos son aplicables en todas las circunstancias". El programa de reclamos no brinda un foro donde pueda resolverse el tipo de violaciones que configuran el agravio planteado por los peticionarios. "Si un recurso no es adecuado en un caso específico, es obvio que no es necesario agotarlo".[2]

17. En conclusión, respecto a los temas básicos planteados, la Comisión es competente dentro de sus atribuciones para recibir y considerar peticiones que denuncien la violación, por parte de un Estado miembro que no ha ratificado, de derechos reconocidos en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Los hechos en los cuales se basan las peticiones del presente caso ofrecen un fundamento sobre el que puede determinarse la violación de las disposiciones de la Declaración. Dada la ausencia de recursos adecuados y eficaces, capaces de reparar las violaciones denunciadas, el requisito del agotamiento de los recursos internos es inaplicable.

LA COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,

RESUELVE:

1. Declarar admisibles las peticiones presentadas por los reclamantes en el presente caso, 10.573.

2. Transmitir el presente informe al Gobierno de los Estados Unidos y a los peticionarios.[3]

3. Continuar con la consideración de los méritos del caso.

4. Publicar este informe en el Informe Anual a la Asamblea General.

[1] Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de julio 29 de 1988, párrafos 64 y 66.

[2] Id.

[3] Luego de recibir el informe 31/93, el 1º de febrero de 1994 el Gobierno de los Estados Unidos presentó sus opiniones impugnando la decisión adoptada por la Comisión de admisibilidad en el Caso 10.573 y afirmando que el caso debería ser declarado sin lugar por motivos de procedimiento y de sustancia. El Gobierno argumenta que los peticionarios no han agotado los procedimientos internos a que tienen recurso en Panamá. Los peticionarios, asevera el Gobierno, deberían haber (continúa) (continuación) solicitado "pagos ex gratia por pérdidas causadas por las acciones de unidades militares panameñas militares" en contienda con fuerzas de los Estados Unidos. El Gobierno también afirma que los peticionarios deberían haber procurado resarcimiento del Gobierno de Panamá mediante aplicación del sistema judicial interno. Por tanto, el Gobierno afirma que la decisión de la Comisión adolece de fallas de procedimiento y debe corregirse.

El Gobierno de los Estados Unidos reiteró el fundamento de sustancia que afirmó anteriormente que impide la admisibilidad: la acción militar de los Estados Unidos en Panamá "fue completamente justificada conforme al derecho internacional y consecuente con éste". La acción militar contó con el apoyo de los términos del Tratado del Canal de Panamá, y las operaciones militares se llevaron a cabo de acuerdo con la ley aplicable sobre conflicto armado y las disposiciones del derecho humanitario. Como la Comisión no tiene, argumenta el Gobierno, la facultad de interpretar o aplicar el derecho internacional general, la ley sobre conflicto armado o el derecho humanitario, no hay fundamento sustantivo para que la Comisión actúe en este caso.

LA COMISION OBSERVA: La obligación de agotar los recursos internos que figura en el artículo 48 de la Convención Americana requiere que los recursos que se ha demostrado existen en el sistema jurídico del Estado responsable deben utilizarse y agotarse. Los recursos que no ofrecen la posibilidad de reparación del supuesto daño no pueden considerarse eficaces y, por tanto, no tienen que ser agotados. La obligación de agotar los recursos internos no exige que los peticionarios agoten los recursos disponibles en un Estado contra el cual no se ha interpuesto un recurso. El texto del artículo 46 de la Convención Americana, del artículo 20 del Estatuto de la Comisión y del artículo 37 del Reglamento de la Comisión indican claramente que los recursos que han de agotarse son aquellos del sistema jurídico del Estado que supuestamente ha cometido la violación. En este caso el Estado recurrido es Estados Unidos, y la obligación de agotar los recursos internos se refiere únicamente a los recursos existentes en el sistema jurídico de los Estados Unidos.

En cuanto a los argumentos de sustancia del Gobierno, en esta fase del caso la Comisión sólo reitera que, conforme a los términos de su mandato y de acuerdo con sus procedimientos, tiene clara autorización para admitir y considerar peticiones en que se alega la violación de derechos reconocidos en la Declaración Americana.

(*) El miembro de la Comisión Prof. Michael Reisman se abstuvo de participar en la consideración y votación del presente informe.