Bibilioteca de los Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota

1. El 10 de marzo de 2003, de acuerdo a expresas instrucciones conferidas por María del Carmen Polit Molestina y por Alfredo Luna Serrano (en adelante, “los peticionarios”), el Dr. Alejandro Ponce Villacís presentó una petición ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, “la Comisión” o “la CIDH”) contra la República del Ecuador (en adelante, “el Estado”), en la cual se alegan violaciones a los siguientes derechos protegidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, “la Convención” o “la Convención Americana”): derecho a la integridad personal (artículo 5), derecho a la libertad personal (artículo 7) derecho al debido proceso y a la protección judicial (artículos 8 y 25), garantía de no retroactividad (artículo 9), derecho a la honra (artículo 11), derecho a la nacionalidad (artículo 20), derecho a la circulación y residencia (artículo 22) y derecho a la igualdad (artículo 24), conjuntamente con la violación de la obligaciones dispuestas en el artículo 1(1), en perjuicio de Nelson Iván Serrano Sáenz (en adelante “la víctima”), de nacionalidad ecuatoriana.

2. Las alegaciones efectuadas por los peticionarios se sustentan en el accionar desplegado por el Estado en ocasión de la detención y posterior traslado a los Estados Unidos del Sr. Serrano Sáenz. Al respecto argumentan, en síntesis, que siendo éste un ciudadano ecuatoriano, no correspondía que las autoridades ecuatorianas procedieran a su deportación hacia los Estados Unidos, procedimiento que sólo resulta aplicable a nacionales extranjeros, sino que eventualmente debería haber puesto en práctica un proceso de extradición.

3. Por su parte el Estado manifiesta, sucintamente, que la petición es inadmisible por cuanto las conductas que se le imputan no constituyen violaciones a los derechos reconocidos en la Convención Americana y, en consecuencia, corresponde su desestimación.

4. La CIDH concluye en el presente informe, sin prejuzgar sobre el fondo de la cuestión, que la petición es admisible de conformidad con lo establecido por los artículos 46 y 47 de la Convención. En consecuencia, la Comisión considera que corresponde notificar a las partes de la decisión, continuar con el análisis respecto a las presuntas violaciones de los artículos 1, 5, 7, 8, 20, 22 y 25 de la Convención Americana y, asimismo, publicar la presente decisión en su Informe Anual.

5. La petición fue presentada ante la Comisión Interamericana el 10 de marzo de 2003 y registrada bajo el número P191/03. El 28 de abril de 2003 la Comisión transmitió la petición presentada respecto de la situación de Nelson Iván Serrano Sáenz al Gobierno del Ecuador.

6. El 4 de agosto de 2003 la República del Ecuador respondió a las alegaciones de la petición, sosteniendo que ésta debía rechazarse por cuanto resultaba infundada e improcedente. El 30 de septiembre de 2003, la Comisión remitió las partes pertinentes de la respuesta del Estado a los peticionarios, y les solicitó que enviaran toda nueva observación dentro del plazo de un mes.

7. El 20 de febrero de 2004 los peticionarios presentaron sus observaciones en relación con la respuesta del Estado, que fueron remitidas a éste el 23 de febrero de 2005. No se ha recibido nueva información u observaciones de las partes.

8. Los peticionarios señalan que Nelson Iván Serrano Sáenz, ciudadano ecuatoriano, adquirió en diciembre de 1971 la nacionalidad estadounidense en virtud del procedimiento de naturalización. Relatan que el 10 de agosto de 1998 entró en vigencia una nueva Constitución en el Ecuador, que en su artículo 11 dispuso: “los ecuatorianos por nacimiento que se naturalicen o se hayan naturalizado en otro país, podrán mantener la ciudadanía ecuatoriana”.

9. Expresan que, en virtud de la mencionada disposición, el señor Serrano Sáenz concurrió al Consulado de Ecuador en Miami y solicitó se le emita el correspondiente pasaporte ecuatoriano, el cual le fue entregado el día 8 de mayo de 2000. Utilizando el referido pasaporte, el Sr. Serrano ingresó a la República del Ecuador el día 21 de agosto del referido año.

10. Detallan que el día 17 de mayo de 2001, en virtud de una acusación formulada por el Gran Jurado, la Corte para el condado de Polk, Florida, Estados Unidos de América, ordenó la detención del Sr. Serrano por cuatro cargos de asesinato en primer grado.

11. Expresan que, en virtud de esta orden, el 31 de agosto de 2002, el Intendente General de Policía de Pichincha inició un trámite de deportación en contra el Sr. Serrano Sáenz. Relatan que, ese mismo día, el Intendente también ordenó que se realice la audiencia de juzgamiento, así como ordenó la emisión de la boleta constitucional de encarcelamiento. Señalan que, luego de un proceso de brevísima duración, el Intendente Policial dictó sentencia ordenando la deportación de Nelson Iván Serrano Sáenz, pese a su calidad de ciudadano ecuatoriano.

12. Dicen los peticionantes que si bien no medió notificación previa, la referida sentencia fue ejecutada inmediatamente, es decir, el 31 de agosto de 2002, razón por la cual el Sr. Serrano fue trasladado al Aeropuerto Mariscal Sucre y, luego de permanecer toda la noche detenido en una jaula para animales, fue embarcado en un vuelo con destino a los Estados Unidos, período durante el cual permaneció incomunicado.

13. Manifiestan que, luego de haber tomado conocimiento de la situación, el 2 de septiembre de 2002 sus familiares presentaron un recurso de apelación por ante el Ministro de Gobierno, el cual fue denegado el día 12 de septiembre de ese mismo año, bajo el argumento de que el artículo 30 de la Ley de Migración dispone en forma expresa que la decisión de deportación no es susceptible de recurso alguno.

14. Los peticionarios expresan que el Sr. Serrano Sáenz ha sido víctima de una clara violación a su derecho a la integridad personal previsto en el artículo 5 de la Convención, por cuanto fue mantenido incomunicado tanto antes como después del juzgamiento de su deportación, impidiéndosele tener contacto con su abogado defensor. Asimismo expresan que el hecho de que fuera mantenido recluido por más de 7 horas en una jaula para animales, no apta para la detención de personas, constituye un trato cruel, inhumano y degradante.

15. Señalan también que los hechos relatados constituyen también diversas violaciones al artículo 7 de la Convención en perjuicio del Sr. Serrano Sáenz: la falta de orden de detención en su contra al momento de ser arrestado; el hecho de que no fuera conducido ante una autoridad judicial luego de detenido; la falta de notificación de los cargos en su contra; y la excesiva brevedad del plazo de resolución del proceso de deportación (1 hora 20 minutos), plazo durante el cual no se permitió analizar ni cuestionar la legalidad de su detención.

16. Alegan que la conducta del Estado ecuatoriano ha vulnerado el artículo 8 de la Convención, en cuanto el Sr. Serrano Sáenz no tuvo oportunidad de efectuar su descargo por ante un juez imparcial e independiente en el marco del proceso de deportación iniciado en su contra, ya que el Intendente de Policía, autoridad que resolvió su deportación, es un funcionario que forma parte del Poder Ejecutivo y puede ser removido libremente por el Ministro de Gobierno.

17. Por otro lado, a criterio de los peticionantes la garantía de un debido proceso se ha visto también afectada en cuanto el Estado se ha valido de un procedimiento de deportación, para realizar en realidad un proceso de extradición. De esta forma, expresan los peticionantes, a fin de burlar expresas prohibiciones legales y constitucionales que impiden la extradición de ciudadanos ecuatorianos, el Estado ecuatoriano se valió de un procedimiento distinto para lograr, en la práctica, la extradición de Nelson Iván Serrano Sáenz.

18. Argumentan que, aún para el caso de que se tratase de un ciudadano extranjero, la deportación resultaría de todas formas improcedente, por cuanto existía la amenaza cierta de que se le aplique la pena de muerte.

19. Finalmente los peticionarios invocan, en relación con este artículo, la vulneración del inciso (2) (h) del artículo 8 de la Convención, en cuanto la legislación de Ecuador prohíbe toda posibilidad de recurrir la sentencia de deportación que dicte el Intendente de Policía (artículo 30 de la Ley de Migración).

20. Expresan igualmente que el accionar del Estado ecuatoriano ha lesionado el principio de legalidad previsto en el artículo 9 de la Convención, toda vez que se le impuso a Nelson Iván Serrano Sáenz una sanción –la deportación- por una falta inexistente y lógicamente imposible, esto es, la permanencia de un nacional ecuatoriano en forma ilegal en su propio país.

21. Señalan también que la conducta del Estado ecuatoriano ha lesionado el derecho a la nacionalidad protegido por el artículo 20 de la Convención, ya que si bien el Sr. Serrano había renunciado a su nacionalidad ecuatoriana, con la promulgación de una nueva Constitución éste había recuperado su carácter de nacional ecuatoriano en forma automática y por mandato constitucional.

22. Consideran los peticionantes que la actitud del Estado también vulnera el artículo 22 de la Convención, en cuanto a consecuencia de haber sido deportado a los Estados Unidos Nelson Iván Serrano Sáenz fue privado de su derecho de circular y residir en el Ecuador.

23. También señalan una violación al derecho a la igualdad receptado en el artículo 24 de la Convención, toda vez que el Estado aplicó a un ciudadano ecuatoriano normas que resultan solamente aplicables a extranjeros que se encuentren en el país en situación ilegal, es decir no se le reconoció el derecho a no ser expulsado de su propio país que, en similares situaciones, se reconoce a otros nacionales.

24. Entienden asimismo que Nelson Iván Serrano Sáenz fue privado de su derecho a la protección judicial previsto en el artículo 25 de la Convención porque, por un lado, la incomunicación a la que fue sometido y la irrazonable brevedad del proceso tornaron imposible recurrir a cualquier mecanismo de protección que hubiese impedido la deportación. Por el otro, porque el artículo 30 de la Ley de Migración prohíbe cualquier forma de impugnación administrativa o judicial de la mencionada decisión.

25. Finalmente, en lo que respecta al cumplimiento de los presupuestos de admisibilidad, los peticionarios señalan que, con la decisión del Ministro de Gobierno, han agotado los recursos de la jurisdicción interna tal como lo exige el artículo 46(1)(a) de la Convención y que, asimismo, la acción ha sido interpuesta dentro del plazo de 6 meses previsto en el artículo 46(1)(b).

26. En su réplica del 23 de octubre de 2003 el Estado Ecuatoriano sostiene, en primer lugar, que cuando el Sr. Serrano Sáenz adquirió la nacionalidad estadounidense en 1971, se encontraba vigente en la República del Ecuador la Constitución de 1967, que establecía que los ecuatorianos perdían su carácter de nacionales de dicho país al naturalizarse en otro Estado. A su vez, con la codificación de la nueva Constitución Política en 1998 se ha establecido expresamente la posibilidad de que los ecuatorianos por nacimiento que se hayan naturalizado como nacionales de otro país mantengan la nacionalidad ecuatoriana (artículo 19).

27. No obstante, expresa el Estado, para el ejercicio del derecho constitucional a una doble nacionalidad, las personas que al amparo de la anterior normativa hubiesen renunciado a su carácter de nacionales ecuatorianos, deben someterse a un procedimiento de recuperación de nacionalidad que, básicamente, requiere una expresión formal por ante el Ministerio de Relaciones Exteriores.

28. Por lo antes expresado, el Estado sostiene que en ningún momento intentó privar al Sr. Serrano Sáenz del derecho a la nacionalidad y que, en este aspecto, el gobierno tiene competencia para determinar y regular, dentro de los límites que surgen del ordenamiento legal, el ejercicio del derecho a la nacionalidad.

29. El Estado argumenta entonces que, siendo el Sr. Serrano Sáenz un ciudadano extranjero (puesto que no tramitó la recuperación de su nacionalidad ecuatoriana), la aplicación del trámite de deportación no constituye una violación al debido proceso.

30. Manifiesta también que el procedimiento de deportación se ajustó a la normativa interna del Ecuador que rige este tipo de procesos y, a tal efecto, detalla los diferentes cursos de acción que se llevaron a cabo durante el trámite de deportación, de conformidad con lo previsto en la Ley de Migración. En particular, destaca el previo dictado del auto de prisión preventiva y la oportuna emisión de la correspondiente boleta de encarcelamiento (que, según alega, por un error material aparece fechada un día antes de su real fecha de emisión), la designación de un defensor y el respeto de la voluntad del detenido de acogerse al derecho del silencio.

31. En lo que respecta al pasaporte que le fuera otorgado al Sr. Serrano en el Consulado ecuatoriano en Miami, el Estado señala que se trata simplemente de un documento de viaje y no de identidad, razón por la cual su posesión no confiere la nacionalidad ecuatoriana. El Estado sostiene que el Sr. Serrano se benefició de su partida de nacimiento ecuatoriana para obtener fraudulentamente el pasaporte, pero sin dar a conocer que había perdido el carácter de nacional. La situación descripta demuestra un obrar de mala fe orientado a inducir a error a las autoridades y, entonces, poder viajar al Ecuador, pese a tener conocimiento de que se lo investigaba en los Estados Unidos por el asesinato de 4 personas.

32. El Estado reconoce que si bien no corresponde la expulsión o deportación a otro país cuando el derecho a al vida o la libertad estén en riesgo de ser violados a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas, no es ésta la situación del Sr. Serrano Sáenz. Ello así, por cuanto su libertad se encuentra legítima y legalmente amenazada por una orden de arresto debidamente emitida por una autoridad judicial de los Estados Unidos.

33. En lo que respecta al artículo 30 de la Ley de Inmigración, que establece la inapelabilidad de la decisión del Intendente de Policía sobre la procedencia de la deportación, expresa el Estado que si bien tal disposición había sido derogada por una decisión del Tribunal de Garantías Constitucionales en 1993, un año más tarde, la Corte Suprema de Justicia revocó dicha resolución, por considerar que el procedimiento de deportación no es de carácter administrativo, sino un juicio penal especial.

34. Finalmente, el Estado sostiene que el Sr. Serrano Sáenz pretende utilizar a la Comisión como un mecanismo para evitar la comparecencia ante los tribunales penales estadounidenses. Al respecto detalla que una vez que se vio en problemas con la justicia del país donde residió por casi 3 décadas, pretende utilizar la nacionalidad ecuatoriana, sin haber realizado el trámite para su recuperación, a fin de evitar su comparecencia por ante la justicia penal.

A. Competencia de la Comisión ratione materiae, ratione personae, ratione temporis y ratione loci

35. La Comisión tiene competencia ratione materiae para conocer en la petición presentada, por cuanto los peticionarios alegan la violación de los artículos 1, 5, 7, 8, 9, 11, 20, 22, 24 y 25 de la Convención Americana.

36. Los peticionarios se encuentran facultados, en principio, por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar denuncias ante la CIDH, toda vez que, independientemente de su nacionalidad, la presunta víctima de los hechos alegados es una persona respecto de la cual el Ecuador se ha comprometido a garantizar y respetar los derechos consagrados en la Convención Americana. Por otra parte, la Comisión observa que el Ecuador es Estado parte de la Convención Americana desde el 28 de diciembre de 1977, fecha en que fuera depositado el instrumento de ratificación. Por tanto, la Comisión tiene competencia ratione personae para examinar la denuncia. De la misma manera, ha de notarse que no existe controversia entre las partes en relación a que los incidentes descriptos en la petición ocurrieron en territorio ecuatoriano, en una zona bajo jurisdicción del Estado, por lo cual, la Comisión posee competencia ratione loci para conocer en la presente petición.

37. La CIDH tiene competencia ratione temporis por cuanto la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor para el Estado en la fecha en que habrían ocurrido los hechos alegados en la petición.

38. El agotamiento de los recursos internos es uno de los requisitos para la admisibilidad de toda petición que se presente a la Comisión Interamericana. En el caso, los peticionarios señalan que las violaciones a los derechos de Nelson Iván Serrano Sáenz tienen su origen, principalmente, en las diferentes incidencias ocurridas durante del trámite de deportación iniciado por las autoridades ecuatorianas en su contra, que culminó con el dictado una orden de traslado a los Estados Unidos de América.

39. En este contexto, a fin de agotar los recursos de la jurisdicción interna y entonces satisfacer el requisito de admisibilidad que aquí se analiza, los peticionantes deben demostrar que han cuestionado dicha decisión por ante los tribunales locales en todas las instancias internas existentes al efecto.

40. A tal efecto, es necesario tener en cuenta, en primer lugar, que la Ley de Migraciones del Ecuador en su artículo 30 establece:

Artículo 30.- El fallo del Intendente General de Policía que disponga la orden de deportación contra un extranjero no será susceptible de recurso administrativo o judicial y deberá ser ejecutado por los agentes de policía en la forma, condiciones y plazos establecidos (énfasis agregado).

41. De acuerdo al contenido dispositivo de la norma transcripta, es evidente que la decisión del Intendente de Policía de Pichincha agotó, por sí misma, los recursos de la jurisdicción interna, en la medida en que tal como lo establece el ordenamiento jurídico ecuatoriano y como el propio Estado reconoce, no procede contra ésta ningún recurso administrativo o judicial.

42. Es necesario hacer notar, sin embargo, que no obstante lo establecido en la norma previamente transcripta, los peticionarios han adjuntado constancias que demuestran suficientemente que, de todas formas, el 2 de septiembre de 2002 presentaron un recurso de apelación en relación con la decisión de deportación, el cual fue rechazado con fecha 12 de septiembre de 2002 por el Ministro de Gobierno bajo el argumento principal de que, en los términos del artículo 30 de la Ley de Migraciones, la referida decisión no es susceptible de apelación.

43. A todo ello se suma que, por un lado, el Estado no ha alegado en su contestación que los peticionarios no han agotado los recursos de la jurisdicción interna, situación que conforme esta Comisión ha sostenido en diversas oportunidades, permite inferir que éste ha renunciado tácitamente a invocar la falta de agotamiento de los recursos locales como defensa^{^[1]}.

44. A mayor abundamiento, la orden de deportación dictada en contra del Sr. Serrano fue inmediatamente ejecutada, razón por la cual aún para el caso de que hubiera un recurso interno idóneo para tutelar los derechos que alega violados, éste no habría tenido en el caso eficacia alguna.

45. Ante la decisión del Intendente de Policía de Pichincha ordenando la deportación del Sr. Serrano Sáenz y la posterior denegación del recurso de apelación presentado ente el Ministro de Gobierno no había otro recurso que interponer por lo que se han agotado en el caso los recursos de la jurisdicción interna y, en consecuencia el requisito establecido en el artículo 46(1)(a) de la Convención debe tenerse por cumplido .

46. De acuerdo con el artículo 46(1)(b) de la Convención Americana, como norma general, las peticiones deben ser presentadas dentro de un plazo de seis meses, “a partir de la fecha en que el presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión definitiva”.

47. En el caso, la sentencia de deportación en contra de Nelson Iván Serrano Sáenz fue dictada el día 31 de agosto de 2002. Por su parte, la decisión del Ministro de Gobierno rechazando el recurso de apelación presentado el día 2 de septiembre de 2002 por los peticionarios contra dicha decisión les fue notificada el día 12 de septiembre de 2002. A su vez, los peticionarios presentaron su caso ante la Comisión el día 10 de marzo de 2003, es decir, dentro del plazo de 6 meses antes mencionado.

48. Por todo ello, corresponde concluir que la petición se adecua a los límites temporales previstos en la Convención.

49. La Comisión entiende que, de acuerdo a la información suministrada por las partes, la sustancia de la petición no se encuentra pendiente ante otra instancia internacional y que no es sustancialmente igual a ninguna otra petición previamente analizada por la CIDH u otro órgano internacional. En consecuencia, considera que se han cumplido los requisitos establecidos en los artículos 46(1)(c) y 47(d) de la Convención.

50. El artículo 47incisos (b) y (c) de la Convención Americana dispone que la Comisión considerará inadmisible toda petición o comunicación que “no exponga hechos que caractericen una violación de los derechos garantizados por esta Convención” o que “de la exposición del propio peticionario o del Estado [resulte que] es manifiestamente infundada (…) o sea evidente su total improcedencia”.

51. La Comisión considera que, prima facie, los hechos alegados por los peticionarios, de resultar ciertos y de no existir información que los contradiga, no aparecen manifiestamente infundados. La respuesta del Estado reseñada precedentemente sosteniendo que sus acciones son compatibles con la Convención Americana serán analizadas detenidamente al decidir respecto de los méritos de la denuncia, puesto que en esta etapa no resultan suficientes para demostrar la total improcedencia o carencia manifiesta de fundamentación de lo denunciado.

52. En este aspecto, es necesario destacar que es práctica reiterada de la Comisión que en la etapa de admisibilidad no le corresponde hacer una determinación de si los hechos presentados constituyen violaciones a la Convención Americana. Por el contrario, sólo corresponde efectuar una determinación preliminar de si éstos pueden tender a constituir una violación, de manera que el estándar de apreciación es significativamente menor que el que se aplicaría si se tratase de una decisión sobre los méritos del caso.

53. En este contexto, las argumentaciones de los peticionarios -no controvertidas a su vez por el Estado- en cuanto a que el Sr. Serrano habría sido mantenido en una jaula para animales durante toda una noche en forma previa a su traslado a los Estados Unidos; la circunstancia de que se lo habría mantenido incomunicado durante toda la duración del proceso de deportación; la decisión que habrían adoptada las autoridades ecuatorianas de proceder a su deportación por considerarlo un ciudadano extranjero, sin permitirle previamente cuestionar tal caracterización y pese a que éste habría invocado su carácter de ciudadano ecuatoriano; y finalmente, la existencia de una norma de derecho interno (artículo 30 de la Ley de Migración del Ecuador) que establece la inapelabilidad ya sea en sede administrativa como judicial de las decisiones en materia de deportación de extranjeros considerados en situación irregular, adoptadas a su vez por un funcionario administrativo que no poseería las cualidades de imparcialidad e independencia propias de los magistrados judiciales, de no ser contradichas de alguna otra manera, podrían tender a caracterizar la violación a los derechos a la integridad personal, a la libertad personal, a un juicio imparcial y a un debido proceso, a la nacionalidad, derecho de circulación y residencia y derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial dispuestos en los artículos 5, 7, 8, 20, 22 y 25 de la Convención Americana, conjuntamente con las obligaciones generales del Estado de respetar y garantizar los mencionados derechos y de adoptar las disposiciones de derecho interno necesarias para hacerlos efectivos, conforme lo establecen los artículos 1(1) y 2 del mencionado instrumento.

54. Por su parte, la Comisión considera que los hechos presentados, de acuerdo a la forma en que han sido expuestos por las partes, no tenderían a caracterizar una violación a los derechos protegidos por los artículos 9, 11 y 24 de la Convención Americana.

55. Sobre la base de las consideraciones legales y de hecho señaladas, la Comisión concluye que el caso en cuestión satisface los requisitos de admisibilidad establecidos en los artículos 46 y 47 de la Convención Americana, sin prejuzgar sobre el fondo del caso.

1. Declarar admisible esta petición respecto de los artículos 5, 7, 8, 20, 22 y 25, conjuntamente con la violación de las obligaciones genéricas de respeto y garantía de los derechos y de adecuación del derecho interno, dispuestas en los artículos 1(1) y 2 de la Convención Americana.

2. Declarar inadmisible esta petición respecto de los artículos 9, 11 y 24 de la Convención Americana.

5. Publicar el presente informe e incluirlo en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.

Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 24 días del mes de octubre de 2005. (Firmado): Clare K. Roberts, Presidente; Susana Villarán, Primera Vicepresidenta; Paulo Sérgio Pinheiro, Segundo Vicepresidente; Comisionados Evelio Fernández Arévalos, José Zalaquett, Freddy Gutiérrez y Florentín Meléndez.

^{^[1]} Ver, entre otros: informe de admisibilidad N° 3/04, “Horacio Verbitsky o otros”, Argentina, 24 de febrero de 2004; informe de admisibilidad N° 4/04, “Rubén Luis Godoy”, Argentina, 24 de febrero de 2004; informe de admisibilidad N° 21/04, José Luis Tapia González y otros, Chile, 24 de febrero de 2004; informe de admisibilidad Nº 7/04, “Gabriela Perozo, Aloys Marín, Oscar Dávila Pérez y otros”, Venezuela, 27 de febrero de 2004.