Bibilioteca de los Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota

1. El presente informe se refiere a la admisibilidad de la petición 12.238, iniciada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en lo sucesivo “la Comisión Interamericana”, “la Comisión” o “la CIDH”) en virtud de la recepción de una petición presentada el 7 de diciembre de 1998 por Miriam Larrea Pintado (en lo sucesivo “la peticionaria”) contra la República del Ecuador (en lo sucesivo “Ecuador” o “el Estado”) a la que acusó de privarla de acceso a los recursos judiciales previstos por la legislación interna para la protección y reparación de sus derechos, supuestamente violados. La Sra. Larrea Pintado es patrocinada por el Dr. Alejandro Ponce Villacís.

2 La peticionaria sostiene que el Estado es responsable por haberla privado del derecho a protección y garantías judiciales efectivas reconocidas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en lo sucesivo “la Convención” o “la Convención Americana”), todo ello en relación con la obligación general estipulada por el artículo 1(1) de respetar y garantizar los derechos reconocidos en ese tratado. Sostiene que los hechos denunciados también implican violación del derecho de petición garantizado por el artículo XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (en lo sucesivo “Declaración Americana” o “Declaración”).

3. El Estado, por su parte, sostiene que la peticionaria no agotó los medios legales internos disponibles y solicita a la Comisión que rechace la petición, porque no cumple los requisitos establecidos en el artículo 46(1)(a) de la Convención.

4. La Comisión, sin prejuzgar sobre los méritos del caso, concluye que la petición es admisible conforme a lo dispuesto en los artículos 46 y 47 de la Convención, y decide proseguir su análisis con respecto a las supuestas violaciones de los artículos 8(1), 25, 1(1) y 2 de ese instrumento. Además decide notificar a las partes esa decisión, publicarla e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.

5. El 16 de diciembre de 1999 la Comisión inició la tramitación de la petición transmitiendo las partes pertinentes al Estado, al que solicitó información, como respuesta, dentro del término de 90 días, lo que se informó en consecuencia a la peticionaria por nota de la misma fecha.

6. Por nota fechada el 6 de abril de 2000 el Estado presentó información referente a la Sra. Larrea Pintado. Las partes pertinentes se transmitieron a la peticionaria el 1º de junio de 2000, y se le concedió un plazo de 45 días para presentar sus observaciones. Por comunicación fechada el 6 de julio de 2000 el Estado respondió a las alegaciones contenidas en la petición y sostuvo que la peticionaria no había agotado los recursos internos. El 28 de agosto de 2000 se transmitieron a la peticionaria las partes pertinentes de ese escrito, y se le intimó a formular eventuales observaciones dentro de un plazo de 30 días.

7. El 29 de noviembre de 2000 la peticionaria presentó sus observaciones a la respuesta del Estado. El 30 de mayo de 2001 se transmitieron al Estado las partes pertinentes de esas observaciones, y se le concedió el plazo de 30 días para presentar eventuales observaciones. Por nota fechada el 29 de agosto de 2001 el Estado presentó su respuesta, cuyas partes pertinentes fueron remitidas a la peticionaria el 26 de septiembre de 2001, con la intimación de que presentara eventuales observaciones dentro de un plazo de 30 días. La peticionaria no ha presentado ninguna observación adicional.

8. El 27 de octubre de 2003 la Asociación Latinoamericana para los Derechos Humanos (ALCHI) solicitó a la Comisión que admitiera la petición de la Sra. Larrea Pintado. Por una breve nota fechada el 28 de enero de 2004 la Sra. Larrea Pintado reiteró su solicitud de que se declarara admisible la presente petición. Esa nota fue transmitida al Estado el 7 de marzo de 2004.

9. La información presentada por la peticionaria y confirmada o no refutada por el Estado indica que la Sra. Larrea Pintado fue mantenida en prisión preventiva durante un año, cinco meses y 25 días, entre el 11 de noviembre de 1992 y el 6 de mayo de 1994. Fue arrestada en virtud de una orden de prisión preventiva dictada contra ella por el Juez Cuarto de lo Penal de Pichincha el 11 de noviembre de 1992. En esa fecha dicho juez imputó formalmente a la Sra. Larrea Pintado el delito de transferencia fraudulenta de bienes. Estando en curso el proceso penal la peticionaria presentó un recurso de habeas corpus ante la Corte Suprema de Justicia, y el 6 de mayo de 1994 el Presidente de dicho cuerpo decretó su libertad.

10. El juicio penal seguido contra la Sra. Larrea Pintado por el delito referido se inició el 16 de agosto de 1993 y concluyó el 31 de octubre de 1994, con sentencia absolutoria. La absolución fue confirmada por la Tercera Sala de la Corte Superior de Quito el 20 de marzo de 1996, y nuevamente confirmada por la Segunda Sala de la Corte Suprema el 4 de febrero de 1997.

11. El 8 de mayo de 1998 la peticionaria presentó una petición ante el Procurador General del Estado, para obtener indemnización por la suma de 20 millones de sucres por los daños experimentados al haber sufrido detención preventiva por un período de 18 meses. El Procurador General no ha contestado la reclamación presentada por la Sra. Larrea Pintado.

12. El 6 de junio de 1998, la peticionaria inició juicio contra el Estado ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Primer Distrito, que el 13 de julio de 1998 rechazó la demanda de la peticionaria, aduciendo incompetencia. La peticionaria apeló esa sentencia ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema y el 20 de julio de 1998 la apelación fue rechazada por el mencionado tribunal, ante lo cual la peticionaria presentó un “recurso de hecho” ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema el 22 de julio de 1998. Las actuaciones culminaron con el rechazo de ese recurso por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Primer Distrito el 24 de julio del mismo año.

13. La reclamación consiste, esencialmente, en que el Estado no proporcionó a la peticionaria un recurso efectivo y violó su derecho a un tribunal competente para la determinación de sus derechos. La peticionaria sostiene que fue objeto de detención ilegal durante un período de 18 meses, pero no alega violación del derecho a la libertad personal garantizado por el artículo 7 de la Convención. Según la peticionaria, la ilegalidad de su detención está demostrada por la orden de libertad dispuesta por la Corte Suprema de Justicia en respuesta al recurso de habeas corpus por ella presentado y por la subsiguiente absolución por el delito de transferencia fraudulenta de bienes. En virtud de lo que antecede la peticionaria sostiene que el Estado es responsable de los daños y perjuicios emanados de la detención preventiva de que fue objeto.

14. La peticionaria sostiene que el día en que se ordenó su detención la separaron de su hijo, que en ese entonces tenía menos de un año de edad. Sostiene que durante su detención estuvo recluida en una celda carente de agua, electricidad y servicios de saneamiento, que se la trató como si fuera culpable, y que sus visitantes sufrieron restricciones excesivas. La peticionaria sostiene que en virtud de la separación de su hijo y de las terribles condiciones de encarcelamiento experimentadas contrajo una grave depresión contra la que tuvo que procurarse tratamiento profesional, incurriendo en costos considerables para el tratamiento, esos costos que no deben recaer sobre ella, considerando que la detención preventiva fue ilegal. Sostiene además que la detención preventiva y el juicio penal dispuestos contra ella pusieron término a su carrera como funcionaria bancaria con 18 años de antigüedad y destrozaron su estructura familiar.

15. En virtud de lo expuesto, el 8 de mayo de 1998 la peticionaria presentó una queja ante el Procurador General del Estado, promoviendo la indemnización de los daños y perjuicios sufridos por haber sido ilegalmente privada de la libertad. Agrega que como no obtuvo respuesta del Procurador, presentó una solicitud de aplicación de la regla del silencio administrativo a su caso, según la cual si un funcionario público no responde a una petición incoada por un ciudadano dentro de un período de 15 días, el silencio oficial debe considerarse como aceptación tácita. No obstante, el Estado en ningún momento se puso en contacto con la peticionaria, quien sostiene que como el Procurador General omitió o se rehusó a tramitar su denuncia, se violó su derecho a la protección judicial.

16. La peticionaria sostiene que ante el silencio del Procurador General presentó una demanda de indemnización de daños y perjuicios contra el Estado del Ecuador ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Primer Distrito. La peticionaria sostiene que el rechazo de su pretensión, con el fundamento de que dicho tribunal referido era incompetente, violó su derecho de acceso a los tribunales. Para respaldar esa alegación hace referencia a la sentencia de la Corte Suprema del 5 de diciembre de 1997, en que se sostuvo que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es competente para entender en todos los juicios civiles o administrativos basados en actos del Estado. La peticionaria alega también que el Estado violó su derecho a la protección judicial porque se rechazaron los recursos que presentó sin haberse examinado su fundamento.

17. La peticionaria sostiene que cumplió los requisitos de admisibilidad establecidos en la Convención Americana y en el Reglamento de la Comisión. En la petición se establece que se agotaron los recursos internos en virtud de la omisión de respuesta del Estado a la reclamación presentada por la peticionaria ante la Procuraduría General, y del rechazo de la apelación y del “recurso de hecho” de la peticionaria.

18. En su respuesta al argumento del Estado sobre la falta de agotamiento de los recursos internos, la peticionaria sostiene que el recurso civil contra un juez, por error judicial, que menciona el Estado, no es un recurso adecuado o efectivo, porque consiste en un juicio personal contra un juez o magistrado. La peticionaria explica que mantiene una reclamación contra el Estado, y no contra el juez que ordenó su detención preventiva. En cuanto al recurso de apelación, medio sugerido por el Estado, la peticionaria sostiene que ese recurso se promovió y fue rechazado infundadamente.

19. En su contestación del 6 de julio de 2000 el Estado sostuvo que la petición es inadmisible porque la peticionaria no agotó los recursos adecuados previstos por la legislación interna.

20. El artículo 46 de la Convención Americana dispone que la admisión de una petición estará sujeta al requisito de “que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios de Derecho Internacional generalmente reconocidos”. El objeto de este requisito consiste en dar al Estado la oportunidad de solucionar la controversia dentro de su propio marco jurídico. Por lo tanto, el Estado solicita que se declare inadmisible la petición.

21. El Estado sostiene que la peticionaria no agotó los recursos de jurisdicción interna porque el recurso apropiado es una acción civil contra un juez o magistrado, por los errores judiciales emanados de una administración de justicia supuestamente inapropiada. El Estado sostiene que el recurso promovido por la peticionaria ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Primer Distrito no era el recurso apropiado para proteger y restablecer sus derechos supuestamente violados. El Estado sostiene que el juicio incoado por la peticionaria para obtener la indemnización de daños y perjuicios por error judicial o demora injustificada constituye una acción civil, y como tal está expresamente excluida de la competencia de los tribunales administrativos en virtud de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

22. El Estado sostiene además que el Procurador General no ofrece un recurso apropiado para hacer frente a las supuestas infracciones de los derechos de la peticionaria. El Estado señala que el cometido del Procurador General consiste en intervenir para tutelar el interés público, como demandante o demandado, en defensa del Estado y de sus instituciones. Sostiene asimismo que la Procuraduría General no es un tribunal de justicia, y que sus potestades y funciones no incluyen la de juzgar actos cometidos por agentes del Estado ni ciudadanos privados. El Estado sostiene que el Procurador General no es competente ni responsable de las violaciones de derechos alegadas, y que no es el órgano apropiado para imponer el pago de indemnizaciones.

23. Con respecto a la demanda planteada por la peticionaria para que se le indemnicen los daños que le fueron infligidos por su detención supuestamente injustificada, el Estado sostiene que no se han agotado los recursos apropiados para corregir los errores cometidos por los tribunales inferiores y proteger los intereses de la peticionaria. El Estado sostiene que es responsable civilmente de los errores judiciales emanados de una inapropiada administración de justicia, conforme a lo estipulado en el artículo 22 de la Constitución ecuatoriana. También señala que tiene derecho de ser reembolsada por el juez o funcionario involucrado, por lo que cabe la posibilidad de demandar por daños y perjuicios al juez o magistrado responsable del error. El Estado cita los artículos 1031 y 1036 del Código Civil ecuatoriano, que permiten iniciar una acción civil contra el juez o magistrado que en el desempeño de sus funciones cause perjuicio económico a las partes en un juicio o a terceros, a través de una inapropiada administración de justicia. El Estado señala que si la sentencia hace lugar a la demanda se dispondrá específicamente el pago de daños y perjuicios y costas y, si correspondiera, se dispondrían las actuaciones penales pertinentes. El Estado cree que la peticionaria debió haber demandado a los jueces y magistrados que cree responsables de la supuesta detención ilegal. Añade que el recurso de apelación era otro recurso efectivo que estaba al alcance de la peticionaria. Por lo tanto sostiene que ésta no agotó los recursos internos aplicables a su demanda de indemnización.

24. El Estado señala asimismo que la peticionaria tuvo acceso expedito a los recursos internos y que el Estado le ha garantizado el pleno y libre ejercicio de las garantías judiciales.

A. Competencia de la Comisión ratione personae, ratione loci, ratione temporis y ratione materiae

25. Conforme al artículo 44 de la Convención Americana, la peticionaria tiene derecho a formular peticiones ante la CIDH. En la petición se designa, como víctima, a una persona individual cuyos derechos, consagrados en la Convención Americana, el Ecuador ha asumido el compromiso de respetar y garantizar. Con respecto al Estado la Comisión señala que el Ecuador es un Estado parte en la Convención Americana desde el 28 de diciembre de 1977, fecha en que depositó el correspondiente instrumento de ratificación. Por lo tanto la Comisión posee competencia ratione personae para entender en la petición.

26. La Comisión posee competencia ratione loci para ocuparse de la petición, ya que en ella se alegan violaciones de derechos protegidos por la Convención Americana que habrían tenido lugar dentro del territorio de un Estado parte de la misma. La Comisión posee competencia ratione temporis, ya que la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos por la Convención Americana ya estaba en vigor en la fecha en supuestamente ocurrieron los incidentes que se describen en la petición. Finalmente, la Comisión posee competencia ratione materiae, ya que en la petición se denuncian violaciones de derechos humanos protegidos por la Convención Americana.

27. La peticionaria sostiene que agotó los recursos internos porque el Procurador General omitió dar respuesta a su petición y porque no se hizo lugar a los recursos presentados ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Primer Distrito el 20 de julio de 1998 y el 24 de julio de 1998.

28. A este respecto el Estado sostiene que no se agotaron los recursos internos apropiados, y menciona del derecho de obtener reembolso del juez o magistrado involucrado, como recurso apropiado y efectivo que la peticionaria debe agotar, así como el recurso de apelación.

29. En cuanto a la distribución de la carga de la prueba para determinar si se cumplió la regla que requiere el agotamiento de los recursos internos, la Comisión reitera que un Estado que aduce la falta de agotamiento de esos recursos está obligado a probar que existen recursos internos aún no agotados, y que los mismos son efectivos[1]. Si el Estado que alega la falta de agotamiento de recursos locales prueba la existencia de recursos internos que debieron haberse usado, la peticionaria debería probar que esos recursos se agotaron, o que se da alguna de las excepciones previstas en el artículo 46(2) de la Convención. La Corte Interamericana ha fallado que “No se debe presumir con ligereza que un Estado parte en la Convención ha incumplido con su obligación de proporcionar recursos internos eficaces”[2].

30. El caso en cuestión se refiere a una controversia sobre el recurso civil que la supuesta víctima pudo haber interpuesto contra el juez o magistrado, por error judicial. Corresponde a la Comisión establecer si ese remedio había sido agotado, para que la supuesta víctima tenga acceso a un órgano internacional.

31. Para determinar si un recurso es “adecuado” y, por extensión, si existe la probabilidad de que se indemnice a la supuesta víctima por las violaciones de derechos que aduce, la Comisión debe establecer si ese remedio está establecido en la legislación interna en forma que pueda usarse para reparar las violaciones de derechos alegadas. A los efectos de la admisibilidad, el criterio de análisis utilizado para la evaluación prima facie de la suficiencia y eficacia de los recursos en la legislación interna no es tan restrictivo como el que se requiere para establecer si se ha cometido una violación de los derechos protegidos por la Convención.

32. A este respecto la Comisión señala que la esencia de la reclamación es que se hubiera privado a la peticionaria del acceso a los recursos internos que le permitirían demandar al Estado por los daños y perjuicios emanados de la privación ilegal de la libertad que aduce.

33. En el presente caso el recurso sugerido por el Estado ofrece el derecho de promover la acción de indemnización contra un juez, y no contra el Estado. La Comisión ha señalado que existe una diferencia entre la responsabilidad personal del funcionario o agente del Estado y la responsabilidad del Estado mismo, y a la peticionaria sólo se le requiere el agotamiento de los recursos destinados a establecer la responsabilidad del Estado. En forma compatible con el Derecho Internacional de los derechos humanos la Comisión ha sostenido que la obligación de reparar violaciones de los derechos humanos cometidos por los agentes del Estado recae directamente sobre este último y no sobre sus agentes. Además, la Comisión ha señalado en varias ocasiones que la obligación internacional de los Estados miembros de indemnizar a las víctimas de violaciones de los derechos humanos cometidas por sus agentes es una de las responsabilidades directas y principales del Estado, es decir una responsabilidad directa de este último, y no requiere que las víctimas comiencen por promover acciones personales contra esos agentes, independientemente del contenido de las disposiciones internas sobre ese particular[3]. En el caso de que se trata, el Estado no ha señalado qué recursos están disponibles para litigar contra el Estado, ni ha probado su eficacia. Por lo tanto, la Comisión considera que el Estado no ha probado la existencia de recursos judiciales aún no agotados.

34. En virtud de los principios arriba establecidos la Comisión concluye que el recurso mencionado por el Estado no es pertinente a los efectos del artículo 46(1) de la Convención, ya que no permitía a la peticionaria reclamar sus derechos contra el Estado.

35. Conforme a lo dispuesto en el artículo 46(1)(b) de la Convención, toda petición debe presentarse dentro de un período de seis meses a partir de la fecha en que la persona o entidad reclamante hubiera sido notificada de la sentencia definitiva a nivel interno.

36. En el caso de que se trata, como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para el Primer Distrito rechazó la apelación final de la peticionaria el 24 de julio de 1998, y como la petición fue presentada el 7 de diciembre de 1998, la Comisión concluye que la petición de que se trata fue presentada en observancia del límite cronológico de los seis meses.

37. El artículo 46(1)(c) establece que la admisión de una petición está sujeta al requisito de que el asunto “no esté pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional”, y el artículo 47(d) de la Convención estipula que la Comisión no debe admitir una petición que “sea sustancialmente la reproducción de petición o comunicación anterior ya examinada por” la Comisión “u otro organismo internacional”. En el presente caso las partes no han sostenido, ni las actuaciones indican, que esté presente alguna de esas dos causales de inadmisibilidad

38. En el caso de autos es necesario subrayar que aunque la peticionaria alega que fue detenida ilegalmente por un período de 18 meses, no aduce una violación del derecho a la libertad personal garantizado por el artículo 7 de la Convención. Tampoco denuncia las condiciones en que estuvo detenida ni la duración del plazo en que estuvo sujeta a detención preventiva. Por lo tanto, la Comisión no está llamada a pronunciarse sobre la legitimidad o duración de la detención preventiva ni de las condiciones de detención, en tanto y en cuanto no constituyen el objeto de esta petición. Tampoco se alega en la presente petición que la detención preventiva seguida de una absolución exigiría que el Estado indemnice a la persona en estas circunstancias.

39. Por lo contrario, la peticionaria alega violaciones del derecho a las garantías judiciales y del derecho a la protección reconocidos en los artículos 8 y 25, respectivamente, de la Convención Americana, en conexión con el artículo 1(1) de la misma. La Comisión considera que las alegaciones de la peticionaria relativas a la inexistencia de un recurso judicial en el que pueda demandar la responsabilidad patrimonial del Estado por violaciones a sus derechos, podría caracterizar una violación a los artículos 8 y 25 de la Convención, en conexión con el artículo 1(1) del mismo instrumento. Particularmente, la Comisión nota que el artículo 25 de la Convención dispone que “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención”. En este sentido, el artículo 23 de la Constitución del Estado vigente al momento de los hechos establecía que: “El Estado y más entidades del Sector Público estarán obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irrogaren como consecuencia de los servicios públicos o de los actos de sus funcionarios y empleados en el desempeño de sus cargos”.

40. La Comisión considerando que las presentes actuaciones se encuentran en la etapa de admisibilidad, y sin prejuzgar sobre los méritos de la misma, nota que la peticionaria argumenta que no existe un recurso en la legislación interna para efectivizar el derecho establecido en el artículo 23 de la Constitución de conformidad con lo exigido por el artículo 25 de la Convención. El Estado, por su parte, hasta el momento, solamente ha indicado la existencia de recursos para establecer la responsabilidad patrimonial individual de sus agentes judiciales pero no de un recurso que posibilite la demanda de la responsabilidad civil del Estado.

41. La Comisión considera que el debate sobre la existencia de violaciones de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, en conexión con el artículo 1(1), debe efectuarse cuando se analicen los méritos del caso. A los efectos de la admisibilidad la Comisión concluye que la petición efectivamente establece hechos que tienden a probar violaciones de derechos humanos y que la petición no es manifiestamente infundada o totalmente improcedente.

42. La Comisión concluye que es competente para conocer el caso y que la petición es admisible en cuanto a las presuntas violaciones de los artículos 8, 25 y 1(1), definidas como antecede, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 46 y 47 de la Convención Americana.

43. Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos y sin prejuzgar sobre el fondo del asunto,

1. Declarar admisible el presente caso con respecto a las presuntas violaciones de los derechos reconocidos en los artículos 8 y 25, en relación con el artículo 1(1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

4. Publicar la presente decisión e incluirla en el Informe Anual a la Asamblea General de la OEA

Dado y firmado en la sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la ciudad de Washington, D.C., a los 23 días del mes de febrero de 2005. (Firmado): Clare K. Roberts, Presidente; Susana Villarán, Primera Vicepresidenta; Paulo Sérgio Pinheiro, Segundo Vicepresidente; Comisionados Evelio Fernández Arévalos, José Zalaquett, Freddy Gutiérrez Trejo y Florentín Meléndez.

[1] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones Preliminares, Sentencia del 29 de julio de 1988.

[2] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, párrafo 20.

[3] CIDH, Zulema Tarazona Arriate, Norma Teresa Pérez Chávez y Luis Alberto Bejarano Laura, Informe Nº 83/01, Perú.