Bibilioteca de los Derechos Humanos de la Universidad de Minnesota

1. El 26 de febrero de 1999 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (“la CIDH” o “la Comisión”) recibió una petición de Patricio Romero Barberis (en lo sucesivo “el peticionario”), en nombre de Efraín Ramírez Echeverría y Amílcar Mario Acosta Luna. En ella se denunciaba que la República del Ecuador (en lo sucesivo “Ecuador”, “el Estado ecuatoriano” o “el Estado”) había violado los derechos de esas personas a un juicio justo, reconocido en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en lo sucesivo “la Convención” o “la Convención Americana”). Las supuestas violaciones se refieren a la destitución irregular y ulterior reincorporación de las dos supuestas víctimas en la Policía Nacional Ecuatoriana, en condiciones que implicaban que las mismas habían sido privadas de su derecho a un ascenso apropiado conforme a su jerarquía en esa institución.

2. Con respecto a la admisibilidad de la denuncia, el peticionario sostiene que las referidas personas agotaron los recursos internos en virtud de las decisiones del Tribunal Constitucional, que además no se han cumplido en debida forma.

3. El Estado, a su vez, sostiene que no se violó ninguno de los derechos reconocidos en la Convención Americana y que la petición es inadmisible en virtud de la fórmula de la “cuarta instancia”, que establece que la Comisión no puede tomar el lugar de un tribunal de apelaciones examinando supuestos errores de derecho o de hecho que puedan haber cometido tribunales nacionales que hayan actuado dentro de sus esferas de competencia.

4. En el presente informe la Comisión examina la información presentada conforme a la Convención Americana y concluye que la petición no cumple los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 46 de esa Convención. Específicamente, la Comisión concluye que la petición no contiene pruebas que respalden la aseveración de que los hechos alegados tiendan a configurar una violación de la Convención Americana. Por lo tanto, conforme a lo dispuesto en el artículo 47(b) de la Convención Americana la Comisión decide declarar inadmisible la petición, notificar su decisión a las partes e incluir este informe en su Informe Anual.

5. La Comisión recibió la denuncia el 26 de febrero de 1999, le asignó el No. 12.169, y el 14 de septiembre de 1999 remitió las partes pertinentes de la misma al Estado ecuatoriano, al que solicitó que formulara comentarios dentro de los 90 días siguientes a esa fecha.

6. En una comunicación del 4 de enero de 2000, recibida por la CIDH el 10 de enero de 2000, el Estado proporcionó a la Comisión copias de algunas sentencias judiciales pertinentes, pero no formuló comentarios sobre las alegaciones del peticionario. La Comisión reiteró al Estado su solicitud de comentarios el 29 de marzo de 2000.

7. En una comunicación del 4 de abril de 2000, recibida por la Comisión el 6 de abril de ese año, el Estado presentó sus observaciones referentes a la petición inicial. Esa respuesta escrita fue remitida al peticionario para que formulara comentarios el 1 de junio de 2000.

8. El 2 de junio de 2000, el peticionario se dirigió a la Comisión en relación con las demoras del Estado en formular sus contestaciones, remitiéndose esas consideraciones al Estado el 30 de agosto de 2000.

9. En una nota fechada el 11 de julio de 2000, el peticionario solicitó una prórroga del plazo de que disponía para proporcionar información adicional, plazo que se prorrogó por 60 días. El 30 de agosto de 2000 el peticionario presentó su información, que fue remitida al Estado el 26 de febrero de 2001.

10. Entre tanto, el 24 de enero de 2001, el Estado retransmitió sus comentarios anteriores a la Comisión, que fueron enviados al peticionario el 27 de febrero de 2000.

11. El peticionario solicitó nuevamente una prórroga del plazo de que disponía para proporcionar información adicional; la Comisión le ofreció 15 días adicionales y recibió esa información el 9 de mayo de 2001. El 15 de mayo de 2001 la CIDH informó a las partes que la denominación de la petición, que era “caso”, había pasado a ser “petición”, en virtud de la entrada en vigor de su nuevo Reglamento; la CIDH también remitió al Estado la información más reciente de los peticionarios, y Ecuador respondió el 30 de julio de 2001.

12. En una comunicación fechada el 5 de septiembre de 2001 el peticionario respondió a la información adicional del Estado del 30 de julio de 2001. Esta última información adicional fue remitida al Estado el 11 de septiembre de 2001.

13. El peticionario relata que en abril de 1997 salió a luz en Ecuador una maniobra de corrupción denominada “Red Peñaranda”. Varios miembros del Congreso participaron en dicha maniobra y se llevó a cabo una operación policial para su arresto en virtud de una orden dictada por la Corte Suprema de Justicia. Esa operación se puso al mando del General Efraín Ramírez, una de las supuestas víctimas. La información referente al grupo de investigación policial llegó a la prensa, lo que permitió a los legisladores ocultarse antes de que se practicaran arrestos. La opinión pública, impaciente porque se adoptaran medidas contra el escándalo de corrupción, obligó al Gobierno a actuar, y el 5 de mayo de 1997, 15 días después de que se dictara la orden de arresto, el Ministro de Gobierno anunció públicamente que el General Efraín Ramírez Echeverría y el General Acosta Luna habían sido puestos en “situación transitoria” (a un paso de ser expulsados de la Policía Nacional). Esa decisión figuraba en el Decreto Ejecutivo No. 640, del 9 de septiembre de 1997, que según el peticionario viola el artículo 8 de la Convención, la Constitución y otras disposiciones legales nacionales.

14. El peticionario afirma que ante esa medida, las supuestas víctimas interpusieron un recurso de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo ante el Tribunal Constitucional. Éste se pronunció a su favor el 13 de enero de 1998, declarando que el Decreto era inconstitucional y suspendiendo sus efectos. El peticionario sostiene que esa declaración obliga a restituir a los oficiales en cuestión todos los derechos que anteriormente les habían sido acordados. Esos derechos son, entre otros, (i) recuperación de rango y jerarquía; (ii) ubicación basada en su jerarquía real, y (iii) estabilidad profesional.

15. Según el peticionario, el 28 de enero de 1998 el Presidente sancionó el Decreto Ejecutivo No. 1062, por el que se reintegró al servicio activo a los Sres. Ramírez y Acosta. No obstante, en esa misma fecha, a través del Decreto Ejecutivo No.1065, el Presidente designó como Comandante General al Sr. Jorge Villaroel Merino, oficial de menor jerarquía que los Sres. Ramírez y Acosta. También el 28 de enero de 1998 el Ministro de Gobierno dictó el Acuerdo Ministerial No. 00033, por el que se designó al General Carlos Trujillo, asimismo de menor jerarquía, para el cargo de Jefe de Estado Mayor. El peticionario sostiene que los Sres. Ramírez y Acosta debieron haber sido los oficiales designados para esos cargos, para respetar su jerarquía. Señala que al disponer otra cosa el Estado desacató la decisión del Tribunal Constitucional y por lo tanto violó los artículos 119 y 186 de la Constitución ecuatoriana.^{^[1]}

16. Según la petición, los Sres. Ramírez y Acosta comparecieron nuevamente ante el Tribunal Constitucional, esta vez para señalar que no se había cumplido la sentencia anterior, manifestación que el Tribunal confirmó el 7 de abril de 1998. Pese a los numerosos intentos de lograr que el Estado restituyera todos los derechos que poseían las supuestas víctimas, según la información proporcionada por la petición hasta la fecha los Sres. Ramírez y Acosta no han sido ubicados en los cargos que consideran apropiados a su grado y jerarquía.

17. El peticionario señala también que cuando los Sres. Ramírez y Acosta fueron reincorporados a la Policía Nacional, el 28 de enero de 1998, recibieron los cargos de Director Nacional de Salud y Director General de Operaciones de la Policía Nacional, respectivamente. Como a su juicio esas funciones no son compatibles con su grado, y como dos de los cargos de mayor jerarquía dentro de la institución policial han sido acordados a oficiales de menor rango, los Sres. Ramírez y Acosta nunca asumieron sus nuevas atribuciones. En consecuencia el Consejo de Generales dio de baja a ambos Generales de la Policía Nacional por razones de deserción.^{^[2]} Los Sres. Ramírez y Acosta, temiendo perder todos los beneficios acumulados durante los años en que habían trabajado para la Policía Nacional, a lo que se agregaban los cargos criminales formulados contra ellos, se sintieron constreñidos a presentar su solicitud voluntaria de pase a situación transitoria. El Estado no aceptó sin embargo esa solicitud y, según el peticionario, llevó adelante el proceso de baja por deserción, que se produjo el 2 de junio de 1999.

18. Finalmente el peticionario señala que con el fin de obtener los documentos y resoluciones relacionados con su proceso de baja, los Sres. Ramírez y Acosta presentaron un recurso de habeas data el 11 de noviembre de 1998. Según el peticionario, en Ecuador el procedimiento de habeas data es expeditivo, por lo que cabe prever que finalice dentro del término de 15 días. Según el peticionario no se ha llegado a ninguna decisión pese a que han transcurrido siete meses. A la fecha del presente informe la Comisión no ha recibido ninguna novedad sobre este tema.

19. El Estado a su vez manifiesta que al reincorporar a los Sres. Ramírez y Acosta a la Policía Nacional, el 28 de enero de 1998, el Estado cumplió la sentencia del Tribunal Constitucional. En virtud de esa reincorporación ambos oficiales pasaron a cargos equivalentes a los que habían ocupado antes de perder los que ocupaban.

20. El Estado sostiene además que la decisión de designar a otros oficiales, y no a las supuestas víctimas, constituye una facultad legal optativa y discrecional conferida al Presidente por el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional.

21. Según la posición del Estado, la (segunda) sentencia del Tribunal Constitucional, que se pronunció sobre el incumplimiento de su primera sentencia, podría justificarse por el hecho de que los Sres. Ramírez y Acosta no fueron designados para ocupar cargos específicos cuando fueron reincorporados a la Policía Nacional; no porque a ninguno de los dos Generales se les haya otorgado el cargo que consideraba correcto. El Estado explica que designó a las supuestas víctimas para ocupar dos cargos precisos: el de Director Nacional de Salud y el de Director General de Operaciones de la Policía Nacional.

22. En cuanto a la alegación del peticionario de que un oficial de menor grado no puede ocupar un cargo más alto que otro de grado superior, el Estado comparte esa opinión, sosteniendo que el orden jerárquico es el fundamento de la Policía, pero propone el cese legal de esos oficiales como solución frente a la cuestión de la insubordinación; en otros términos, el oficial de más alto grado que no fue promovido sería dado de baja coercitivamente de la Policía Nacional.^{^[3]}

23. Con respecto a los requisitos para la admisibilidad de la petición, el Estado sostiene que los hechos expuestos por el peticionario no constituyen violaciones de derechos humanos, ya que las supuestas víctimas fueron reintegradas a la Policía Nacional y se les ofrecieron cargos que nunca asumieron. El Estado considera que ha cumplido todas las sentencias internas del Tribunal Constitucional a este respecto y por lo tanto entiende que las alegaciones del peticionario no están debidamente caracterizadas; en otros términos, que no describen hechos que puedan representar violaciones de los derechos que gozan de protección en virtud de la Convención Americana.

24. Para respaldar su posición, el Estado invoca al regla de la cuarta instancia, alegando que la Comisión no es competente para analizar sentencias emanadas de tribunales de justicia internos cuando se ha aplicado el debido proceso, a menos que se haya configurado una violación de la Convención.

A. Competencia ratione personae, ratione loci, ratione temporis y ratione materiae de la Comisión Interamericana

25. Conforme al artículo 44 de la Convención Americana el peticionario tiene derecho a presentar denuncias ante la CIDH. En la petición se menciona, como supuesta víctima, a una persona física cuyos derechos reconocidos por la Convención Americana Ecuador se ha comprometido a respetar y garantizar. En cuanto al Estado, la Comisión toma nota de que Ecuador es parte de la Convención Americana desde el 28 de diciembre de 1977, fecha en que depositó el correspondiente instrumento de ratificación. En consecuencia la Comisión posee competencia ratione personae para examinar la reclamación.

26. La Comisión posee competencia ratione loci para considerar la petición, pues en ella se alegan violaciones de derechos protegidos por la Convención Americana que habrían ocurrido dentro del territorio de un Estado parte de la misma. La CIDH también posee competencia ratione temporis, ya que la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos por la Convención Americana ya estaba en vigor para el Estado en la fecha en que supuestamente se produjeron los hechos que se describen en la petición. Finalmente, la Comisión posee competencia ratione materiae, ya que en la denuncia se describen violaciones de derechos humanos protegidos por la Convención Americana.

27. El artículo 46(1)(a) de la Convención Americana establece que la admisibilidad de las peticiones formuladas a la Comisión está sujeta al requisito de que “que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos”. El artículo 46(2) de la Convención establece tres situaciones en que no se aplica la norma que requiere el agotamiento de los recursos internos: (a) cuando no exista en la legislación interna del Estado de que se trata el debido proceso legal para la protección del derecho o derechos que se alega han sido violados, (b) cuando no se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos de la jurisdicción interna, o haya sido impedido de agotarlos, y (c) cuando haya retardo injustificado en la decisión sobre los mencionados recursos.

28. En casos anteriores, la Comisión ha decidido que cuando una decisión interna tiene carácter vinculante no se requiere que sea impugnada a esos efectos.^{^[4]} En el caso de autos el peticionario alega el incumplimiento, por parte del Estado, de la sentencia del Tribunal Constitucional del 28 de enero de 1998, que ordenó que los Sres. Ramírez y Acosta fueran reincorporados a la Policía Nacional de Ecuador con todos los derechos que les correspondían como oficiales. El peticionario sostiene que el Estado cumplió en parte la sentencia del Tribunal, reincorporando a ambos Generales, pero no al cargo que merecían. Según el peticionario la cuestión capital en la que se basa la denuncia se refiere a la parte del fallo del Tribunal que nunca se cumplió, consistente en la reincorporación de los Sres. Ramírez y Acosta a los cargos apropiados de la Policía Nacional.

29. Puesto que el Estado tiene la obligación de cumplir y aplicar las decisiones de sus tribunales internos, no debería requerirse ningún recurso jurídico ulterior que garantizara la observancia de esa obligación.

30. Además el Estado ha declarado que el procedimiento por el que optaron los Sres. Ramírez y Acosta ante el Tribunal Constitucional y las sentencias emanadas del mismo eran apropiadas para resolver la situación de las mencionadas personas, independientemente de que se llegara a un resultado favorable o desfavorable para su petición. Esto significa que el Estado no rechaza las manifestaciones del peticionario referentes al agotamiento de los recursos internos.

31. En consecuencia, prescindiendo de la cuestión de la caracterización precisa, que se analizará más adelante, la Comisión concluye que si los hechos alegados pudieran constituir una violación de los derechos protegidos en el marco de la Convención, el caso que se analiza está comprendido en la excepción establecida en el artículo 46(2)(a) de la Convención, que estipula la inaplicabilidad del requisito del agotamiento de los recursos internos previsto en el artículo 46(1)(a) de la Convención cuando "no exista en la legislación interna del Estado de que se trata el debido proceso legal para la protección del derecho o derechos que se alega han sido violados".

32. El artículo 46(1)(b) de la Convención establece que la admisibilidad de una petición está supeditada a su presentación dentro de un plazo de seis meses contado a partir de la fecha en que la parte que alegue la violación de sus derechos haya sido notificada de la sentencia definitiva. No obstante, el artículo 46(2) de la Convención y el artículo 32(2) del Reglamento de la Comisión establecen: “Esta regla no se aplica cuando ha sido imposible agotar los recursos internos por falta del debido proceso, denegación de acceso a los recursos o demoras injustificadas en el dictado de una sentencia definitiva. (…) Esta regla no se aplica tampoco cuando las denuncias se refieren a una situación continua, es decir cuando se aduce que los derechos de la víctima son afectados ininterrumpidamente”.^{^[5]}

33. Sin que ello implique prejuzgar sobre el fondo del asunto, la Comisión ha decidido que el hecho de no hacer cumplir una sentencia definitiva constituye una violación continua de sus obligaciones por parte de los Estados, que persiste como infracción del artículo 25 de la Convención, que establece el derecho a una protección judicial efectiva. Por lo tanto, en esos casos no es aplicable el requisito referente al plazo para la presentación de una petición establecido en el artículo 46(1)(b) de la Convención Americana.

34. La Comisión no ha iniciado ningún procedimiento anterior referente a la presente denuncia, ni existe ningún otro procedimiento pendiente de examen por ningún otro organismo internacional.

35. Los artículos 47(b) y 47(c) de la Convención imponen a la Comisión la obligación de considerar inadmisible una petición si en ella no se establecen hechos que tiendan a demostrar una violación de los derechos garantizados por la Convención, o si conforme a la exposición del propio peticionario o del Estado la petición resulta manifiestamente infundada u obviamente improcedente.

36. El peticionario sostiene que el Estado ecuatoriano violó, en lo que respecta a los Sres. Ramírez Echeverría y Acosta Luna, los derechos protegidos por la Convención Americana en el artículo 8, derecho a un juicio justo, al no dar cumplimiento a las sentencias del Tribunal Constitucional de ese país.

37. El peticionario funda esas alegaciones en que el Estado ecuatoriano no reincorporó a los dos Generales a la Policía Nacional en cargos compatibles con su grado y jerarquía, pese a la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional a ese respecto.

38. El Estado, por su parte, sostiene haber cumplido plenamente la decisión del Tribunal, ya que las supuestas víctimas fueron reincorporadas a la institución policial poco tiempo después, el 28 de enero de 1998. El Estado entiende que la sentencia del Tribunal que declaró inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 640 y ordenó la reincorporación de los Sres. Ramírez y Acosta a la Policía no hacía referencia específica a los cargos que debían asignárseles una vez reincorporados.

39. No obstante, en la segunda sentencia del Tribunal Constitucional relacionada con el caso que es objeto de estudio se declaró el incumplimiento de la primera sentencia. Además, esa segunda sentencia (la referente al incumplimiento) se dictó el 7 de abril de 1998, siendo por lo tanto posterior a la sentencia de reincorporación y, lo que es más importante, en esa segunda sentencia se declara expresamente que el incumplimiento consistió en que el Estado no designó al Sr. Ramírez como Jefe de Estado Mayor y al Sr. Acosta como Director de Operaciones de la Policía Nacional. El 24 de agosto de 1998 el Estado finalmente especificó los cargos que habían de ocupar las supuestas víctimas: Director de Salud de la Policía Nacional el Sr. Ramírez y Director General de Operaciones el Sr. Acosta.

40. Conforme al material presentado por las partes, la Comisión cree que el Estado ha probado que reincorporó efectivamente a las dos supuestas víctimas. La CIDH hace notar asimismo que se debate si los cargos ofrecidos a los Sres. Ramírez y Acosta eran compatibles con sus grados o si esa propuesta representa una infracción de la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional. A este respecto la Comisión se considera incompetente para analizar las medidas internas adoptadas por Ecuador para reincorporar a los Sres. Ramírez y Acosta a la Policía Nacional, y asimismo para determinar el alcance de las decisiones internas. Ello obedece a que, en principio, la CIDH no tiene la función de superponer sus propias interpretaciones a las evaluaciones de hechos efectuadas por órganos internos, pues si actuara de otro modo se estaría atribuyendo el carácter de “cuarta instancia”. La jurisprudencia de la Comisión a este respecto ha sido constante.

41. Así, la CIDH ha sostenido, desde su primer pronunciamiento sobre este tema:

La Comisión es competente para declarar admisible una petición y fallar sobre su fundamento cuando ésta se refiere a una sentencia judicial nacional que ha sido dictada al margen del debido proceso, o que aparentemente viola cualquier otro derecho garantizado por la Convención. Si, en cambio, se limita a afirmar que el fallo fue equivocado o injusto en sí mismo, la petición debe ser rechazada conforme a la fórmula arriba expuesta. La función de la Comisión consiste en garantizar la observancia de las obligaciones asumidas por los Estados partes de la Convención, pero no puede hacer las veces de un tribunal de alzada para examinar supuestos errores de derecho o de hecho que puedan haber cometido los tribunales nacionales que hayan actuado dentro de los límites de su competencia.^{^[6]}

42. La Comisión no encuentra prueba alguna que revele un comportamiento arbitrario en los procedimientos judiciales; se está tan sólo ante una simple discrepancia con las medidas adoptadas para ejecutar esas decisiones. La CIDH se considera carente de competencia para establecer qué cargos correspondía que ocuparan las supuestas víctimas. Si lo hiciera, estaría interpretando el derecho interno, lo que es ajeno a su competencia.

43. En virtud de lo que antecede, la Comisión se considera incompetente para resolver el fondo del asunto y por lo tanto para analizarlo, ya que los hechos alegados no tienden a demostrar una violación de derechos reconocidos en la Convención Americana.

44. Sobre la base de las consideraciones de hecho y de derecho que anteceden, la Comisión cree que la presente petición es inadmisible conforme a los requisitos establecidos en el artículo 47(b) de la Convención, porque en ella no se indican hechos que tiendan a caracterizar una violación de los derechos garantizados por la Convención.

3. Publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos.

Dado y firmado en la sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la ciudad de Washington, D.C., a los 24 días del mes de octubre de 2005. (Firmado): Clare K. Roberts, Presidente; Susana Villarán, Primera Vicepresidenta; Paulo Sérgio Pinheiro, Segundo Vicepresidente; Evelio Fernández Arévalos, José Zalaquett, Freddy Gutiérrez y Florentín Meléndez, Comisionados.

^{^[1]} En la petición se aduce una violación del artículo 16 de la Constitución, que dispone que el más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos humanos que garantiza esa Constitución. El peticionario aduce asimismo una violación del artículo 186 de la Constitución, que establece que: se garantizan la estabilidad y profesionalidad de los miembros de la fuerza pública. No se los podrá privar de sus grados, honores ni pensiones sino por las causas y en la forma previstas por la ley, y del artículo 119, según el cual: las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios públicos no podrán ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitución y en la ley, y tendrán el deber de coordinar sus acciones para la consecución del bien común.

^{^[2]} Artículo 66 e) de la Ley de Personal de la Policía Nacional.

^{^[3]} El Estado se basa en el artículo 33 de la nueva Ley de Personal, que no estaba en vigor cuando tuvieron lugar los hechos que se describen en la petición. Según ese artículo, los Oficiales Generales de mayor jerarquía que la de quien fue designado Comandante General pasarían a situación transitoria o deberían solicitar la baja inmediata.

^{^[4]} CIDH, Cesar Cabrejos Bernuy, Informe No. 75/99, Caso 11. 800 (Perú), publicado en el Informe Anual de la Comisión, 1999.

^{^[5]} Véase CIDH, Informe No. 72/01, op. cit., párrafo 54; Informe No. 5/02, op. cit., párrafo 55; Informe No. 31/99 (Admisibilidad), Caso 11.763, Plan de Sánchez Massacre, Guatemala, 16 de abril de 1999, párrafos 29 y 30.

^{^[6]} CIDH, Informe No. 39/96, Caso 11.673 (Marzioni, Argentina), 15 de octubre de 1996.