INFORME Nº 88/03
PETICIÓN 11.533
INADMISIBILIDAD
PARQUE NATURAL METROPOLITANO
PANAMÁ
22 de octubre de 2003
I. RESUMEN
1. El 11 de agosto de 1995 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la “Comisión”) recibió una petición del señor Rodrigo Noriega, a nombre de los ciudadanos de la República de Panamá, contra el gobierno de Panamá (en adelante el Estado), por violación de los derechos de propiedad de los ciudadanos de Panamá sobre el Parque Natural Metropolitano, precisando haberse violado los artículos 8,19, 21(1) y (2), 23(1)(a) y (c), 24, y 25(1) y (2)(a)(b)(c) de la Convención Americana, al haberse dictado la ley Nº 29 del 23 de junio de 1995 que permite la construcción de un proyecto vial que atraviesa el Parque Natural Metropolitano, el cual había sido declarado reserva ecológica, científica y cultural, por la ley Nº 8 de 1985, considerando el peticionario que dicho parque no es de propiedad del Estado sino de todos los ciudadanos de Panamá, habiendo el Estado atentado contra sus derechos al no haber consultado a las entidades a cargo del Parque sobre la construcción de la carretera, indicando que han resultado afectados grupos ecológicos, cívicos y científicos.
2. Por su parte el Estado ha manifestado haber actuado de acuerdo a sus facultades constitucionales, en vista de la grave situación de congestionamiento vial existente en la ciudad de Panamá, alegando que fueron consultadas instituciones públicas y privadas durante el estudio de impacto ambiental, destacando el hecho de que con la construcción del corredor Norte, el Estado ha cumplido con su deber de propiciar el desarrollo que prevenga la contaminación del medio ambiente.
3. Tras analizar las posiciones de las partes, la CIDH concluyó que la petición debe ser declarada inadmisible, de conformidad con el artículo 47 de la Convención Americana, considerando que el peticionario ha presentado una petición abstracta sin individualizar a víctimas específicas. La Comisión decidió igualmente notificar esta decisión a las partes, publicarla e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.
II. TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN
4. El 11 de agosto de 1995 el peticionario presentó una petición ante la Comisión a nombre de los ciudadanos de la República de Panamá.
5. Con fecha 8 de setiembre de 1995 la Comisión Interamericana remitió al Estado de Panamá copia de las partes pertinentes de la petición, concediéndole el plazo de 90 días para presentar sus observaciones.
6. Con fecha 11 de enero de 1996 el Estado remitió las observaciones respectivas, precisando que el Ministerio de Obras Públicas suscribió un convenio con la empresa PYCSA PANAMA S.A. con fecha 29 de diciembre de 1994, por el cual el concesionario se comprometió a realizar a su costo el estudio de Mitigación de Impacto ambiental del proyecto previo a la construcción de la obra, lo que implica que se han tomado las precauciones necesarias a fin de proteger el medio ambiente.
7. El 8 de marzo de 1996 la Comisión informó al peticionario que en su último periodo de sesiones había examinado el caso y aprobado un informe sobre Admisibilidad, observándose en dicho informe que la petición fue declarada inadmisible, por no haberse agotado los recursos de la jurisdicción interna, al existir en trámite una acción de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema.
8. El 10 de diciembre de 1996 los peticionarios presentaron ante la CIDH información adicional sobre el agotamiento de los recursos internos.
9. Con fecha 2 de enero de 1997 la Comisión remitió al Estado la parte pertinente de la información adicional proporcionada por los peticionarios, concediéndole un plazo de 60 días para que realizara las observaciones respectivas.
10. Con fecha 21 de mayo de 1997 (recibido con fecha 23 de mayo de 1997), el Estado remitió a la Comisión el informe que contenía los descargos contra la denuncia presentada por los peticionarios.
11. Desde esta fecha, la Comisión remitió a los peticionarios las partes pertinentes de las observaciones del Estado solicitando sus observaciones, después de lo cual el Estado remitió a la Comisión información adicional, la cual fue remitida por la Comisión a los peticionarios para que presentasen sus observaciones pertinentes.
III. POSICIÓN DE LAS PARTES
A. Posición de los peticionarios
12. El peticionario sostiene que las acciones emprendidas por el Estado constituyen una violación de los derechos de propiedad de los ciudadanos de Panamá sobre el Parque Natural Metropolitano, alegando violaciones de los artículos 8, 19, 21(1) y (2), 23(1)(a)(c), 24, y 25(1) y (2)(a)(b)(c) de la Convención Americana.
13. El peticionario alega que el Estado ha violado el derecho de propiedad de los ciudadanos de Panamá[1] sobre el Parque Natural Metropolitano y las garantías procesales reconocidas en la legislación nacional. Explica que por Ley 8 de 1985 se creó una reserva ecológica, científica y cultural denominada “Parque Natural Metropolitano”, siendo ella la principal área verde disponible para los residentes de la ciudad de Panamá, libre de congestionamiento de tránsito. Asegura el peticionario que el Parque no es de propiedad del Estado sino de los ciudadanos del mismo.
14. El peticionario alega que de acuerdo a la ley antes mencionada, las decisiones relativas al parque deben hacerse en forma colegiada entre organizaciones no gubernamentales, el municipio y el gobierno nacional, siendo el caso que a fines de 1994, el Estado anunció su intención de expandir la red vial de acceso al área metropolitana, atravesando la reserva ecológica del Parque, en rechazo a lo establecido por ESTAMPA (Estudio de Transporte para el área Metropolitana de Panamá) y sin haber realizado estudios de impacto ambiental.
15. El peticionario precisa que el Estado procedió a reformar la ley 8 de 1985 para permitir la construcción de una carretera a través del Parque Natural Metropolitano, habiéndose violado el articulo 21(1) (2) de la Convención, en razón de que el derecho de propiedad que tienen los panameños sobre la reserva ecológica, científica y cultural del Parque Metropolitano ha sido violentado sin justificación de utilidad pública o beneficio social alguno.
16. El peticionario sostiene además que se ha violado el artículo 25 de la Convención Americana, al continuar con las obras de construcción a pesar de que las organizaciones no gubernamentales han interpuesto recursos legales, habiéndose violado además el artículo 19 de la Convención que establece la protección a la niñez y a la infancia, lo cual debe ser entendido no sólo como la infancia de esta generación, sino también la de las generaciones venideras.
17. El peticionario solicitó a la Comisión interponga sus buenos oficios para llegar a una solución amistosa, de acuerdo con el artículo 48(f) de la Convención Americana, a fin de que el Gobierno suspenda las obras, y además solicitó que se restituya a los servidores públicos que han sido separados de sus cargos por su oposición al proyecto de expansión vial, indicando que la lista de funcionarios sería presentada posteriormente, lo cual no han realizado.
18. El peticionario adjuntó con fecha 10 de diciembre de 1996 (recibido el 18 de diciembre de 1996) ante la Comisión, copia de lo resuelto por la Corte Suprema de Panamá, la cual resolvió la acción planteada a nombre de la Sociedad Audubon de Panamá, una organización ecologista, para que se declare inconstitucional la ley Nº 29 de fecha 23 de junio de 1995, siendo el caso que la Corte Suprema de Panamá declaró con fecha 13 de setiembre de 1996 que dicha ley no es inconstitucional, precisando que el problema de impacto ambiental que podría tener la construcción del corredor Norte sobre el medio ambiente tiene otros mecanismos legales mediante los cuales se podría cuestionar la legalidad de dicha obra, concluyendo que la ley cuestionada no violenta la carta fundamental.
B. Posición del Estado
19. El Estado refiere que ha actuado en uso de sus facultades constitucionales y en vista de la grave situación de congestionamiento vial existente en la ciudad de Panamá, siendo el caso que en el año 1984 ordenó la elaboración del estudio conocido como ESTAMPA, el cual fue confeccionado por el JICA (Agencia de Cooperación de Japón) y el Ministerio de Obras Públicas, en el cual se realizó el Proyecto vial del Corredor Norte.
20. El Estado explica que la Ley 8 de 1985 creó en el Área Metropolitana de la ciudad de Panamá una reserva ecológica, científica y cultural denominada Parque Natural Metropolitano, áreas verdes disponibles para los residentes de Panamá, precisando que esta ley dentro de su articulado permitía la construcción de un proyecto vial de desalojo del área metropolitana, basado en el proyecto ESTAMPA.
21. El Estado alega que la Ley 8 de 1985 consideraba en el literal f. la construcción de una vía dentro del Parque Natural Metropolitano contemplada en el proyecto ESTAMPA, indicando que fueron consultadas instituciones públicas y privadas durante el estudio de impacto ambiental, recibiéndose opiniones verbales y escritas sobre el mismo, las cuales fueron tomadas en cuenta al efectuar el análisis general del mismo.
22. El Estado agrega que mediante ley Nº 29 del 23 de junio de 1995 adecuó a los requerimientos físicos del proyecto a través de la reforma de la extensión del Parque Natural Metropolitano, ordenando a manera de compensación por el uso de las tierras del Parque para la construcción del Proyecto Corredor Norte, la ampliación de la extensión de la superficie del Parque Nacional Camino de Cruces, vecino del Parque Natural Metropolitano, adicionándose 590 hectáreas.
23. El Estado indica además que desde el año 2000 a 2002, la Autoridad Nacional del Ambiente se ha reunido con PYCSA PANAMÁ S.A., que fue la empresa contratada por el Ministerio de Obras Públicas para la construcción del proyecto, a fin de dar cumplimiento a las medidas de mitigación ambiental contempladas en el estudio de Impacto ambiental, las cuales han sido verificadas mediante los informes de avance entregados por la empresa, agregando que actualmente la Administración Regional de Panamá Metropolitana se encuentra levantando Protocolo de Inspección para verificar el cumplimiento de dichas medidas, solicitando a la Comisión Interamericana que declare inadmisible la petición, alegando que la ruta escogida para el proyecto Corredor Norte, resultaba ser la más favorable, toda vez que no afecta el Parque Natural Camino de Cruces, ni al Parque Natural Soberanía, por lo que el daño ocasionado al sistema ecológico era mucho menor que el daño que podía ocasionar la ruta originalmente establecida por el proyecto ESTAMPA.
24. Refiere el Estado que la Sociedad AUDUBON presentó ante la Corte Suprema de Justicia demanda de Inconstitucionalidad de la ley 29, del 23 de junio de 1995, a fin de que se declare inconstitucional la citada ley, habiendo declarado dicha Corte que la ley antes mencionada no es inconstitucional, dado que la misma no violenta la carta fundamental ni las normas señaladas como infringidas, precisando además que existen otros mecanismos legales a través de los cuales se podría cuestionar la legalidad de la obra.
25. Finalmente, el Estado hace referencia al congestionamiento vehicular que ocasiona contaminación y ruido, precisando que con la construcción del corredor Norte el Estado cumple con el deber de propiciar un desarrollo que prevenga la contaminación del medio ambiente.
IV. LA CUESTIÓN RELACIONADA CON LA ADMISIBILIDAD EN ESTE CASO
A. Competencia de la Comisión
26. El artículo 44 de la Convención Americana, que trata de la competencia de la Comisión, establece que “cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado parte”.
27. Conviene enfatizar que a diferencia de otros sistemas de protección de derechos humanos, el sistema interamericano permite a diversos tipos de peticionarios presentar peticiones a nombre de víctimas. En efecto, la terminología del artículo 44 es muy abierta, permitiendo a cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización, presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado parte, sin exigir, como lo requiere la práctica del sistema europeo o del Comité sobre Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que sean víctimas como tal, es decir tener un interés personal, directo o indirecto en la adjudicación de una petición. Tampoco exige la autorización de la víctima o que los peticionarios presenten poderes de representación legal de las supuestas víctimas. [2]
28. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Comisión ha seguido el criterio de interpretación del artículo 44 de la Convención Americana requiriendo que para que una petición sea admisible deben existir víctimas concretas, individualizadas y determinadas[3] no siendo admisibles peticiones realizadas in abstracto, desvinculada de los derechos de seres humanos individualizados.[4]
29. Analizando la jurisprudencia existente en la Comisión sobre la aplicación del artículo 44 de la Convención, se advierte que dicha norma fue interpretada en el sentido que la competencia ratio personae, en el trámite de peticiones individuales, se refiere a hechos que entrañan los derechos de una persona o personas específicas. Es el caso de la petición 12.404 (Perú), en la cual la Comisión consideró una denuncia en que la Defensoría del Pueblo alegaba actuar en representación en abstracto a nombre del colectivo de mujeres votantes potenciales, en forma de actio popularis. Sin embargo, la petición fue admitida por esta Comisión sólo respecto a aquellas víctimas debidamente individualizadas, identificadas y determinadas conforme a la jurisprudencia del sistema interamericano.[5]
30. En el informe Nº 48/96, sobre un caso de Costa Rica antes citado, la Comisión consideró que:
(...) no debe interpretarse que la liberalidad del sistema interamericano en este aspecto, puede admitir la interposición de una acción in abstracto ante la Comisión. Un individuo no puede instituir un actio popularis e impugnar una ley sin establecer cierta legitimación activa que justifique su recurso a la Comisión. La peticionaria debe presentarse como víctima de una violación de la Convención o debe comparecer ante la Comisión como representante de una víctima putativa de una violación de la Convención por un Estado parte.[6]
31. En el mismo sentido se ha pronunciado la Comisión en el informe del caso de María Eugenia Morales de Sierra, de Guatemala, precisando que:
(...) para iniciar los procedimientos establecidos en los artículos 48 y 50 de la Convención Americana la Comisión requiere una petición que contenga una denuncia de una violación concreta respecto de una persona determinada.[7]
32. El hecho que sean inadmisibles peticiones presentadas como acciones populares no implica que el peticionario debe siempre identificar cada víctima a nombre de la cual presenta una petición. En efecto, se debe notar que la Comisión ha admitido peticiones a nombre de grupos de víctimas cuando el grupo era especifico y definido y los individuos que lo componían eran determinables, los derechos de los cuales era afectados directamente por la situación enunciada, como en el caso de miembros de una comunidad definida por ejemplo.[8]
33. Finalmente, con relación a la naturaleza de la víctima, corresponde enfatizar que se entiende que debe ser una persona física y que la Comisión no tiene competencia sobre los derechos de personas jurídicas.[9]
34. Del análisis de la petición del caso materia del presente informe se observa que ha sido presentada por el señor Rodrigo Noriega a nombre de los ciudadanos de Panamá, alegando que se ha violado el derecho de propiedad de todos los panameños,[10] y que han sido principalmente afectados los grupos ecológicos, cívicos y científicos, en particular los residentes de la ciudad de Panamá, el Patronato del Parque Natural Metropolitano, la Sociedad Audubon de Panamá, las Asociaciones Cívicas Unidas la Asociación para la Investigación y protección de Especies Panameñas.[11] Por lo tanto, la CIDH debe declarar inadmisible la presente denuncia pues se trata de una representación en abstracto, o similar a una actio popularis, no habiéndose individualizado víctimas concretas, individualizadas y determinadas, apreciándose que por la naturaleza de los hechos descritos en la petición tampoco es posible identificar un grupo definido de víctimas, pues el peticionario se ha referido a todos los ciudadanos de Panamá como propietarios del Parque Natural Metropolitano. También resulta inadmisible la denuncia en cuanto a la supuesta afectación de grupos ecológicos, cívicos y científicos, pues se trata de personas jurídicas y no personas naturales como exige la Convención. Por lo tanto, la Comisión declara que carece de competencia ratione personae para resolver el presente asunto, conforme al criterio de interpretación del artículo 44 de la Convención establecido a través de la jurisprudencia en los casos antes mencionados.
35. En cuanto a los otros aspectos de la admisibilidad de la petición, carece de objeto evaluarlos, por carecer la Comisión de competencia ratione personae para resolver el presente caso.
V. CONCLUSIÓN
36. La Comisión ha establecido que la petición no reúne el requisito previsto en el artículo 44 de la Convención Americana, conforme al criterio de interpretación establecido a través de la jurisprudencia por parte de la Comisión, en casos similares. En consecuencia, la Comisión concluye que la petición es inadmisible, de conformidad con el artículo 47 de la Convención Americana.
37. Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos,
LA COMISÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,
DECIDE:
1. Declarar inadmisible ratione personae de acuerdo con el artículo 47 de la Convención Americana, la petición presentada.
2. Enviar este informe, en el que se declara inadmisible la petición, al Gobierno de Panamá y al peticionario.
3. Publicar esta decisión e incluirla en el Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.
Dado y firmado en la sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la ciudad de Washington, D.C., a los 22 días del mes de octubre del año 2003. (Firmado): José Zalaquett, Primer Vicepresidente; Clare K. Roberts, Segundo Vicepresidente; Robert K. Goldman, Julio Prado Vallejo y Susana Villarán, Comisionados.
[1] El peticionario alega que se ha violado el derecho de propiedad de todos los panameños, y que han sido principalmente afectados los grupos ecológicos, cívicos y científicos, en particular los Residentes de la ciudad de Panamá, el Patronato del Parque Natural Metropolitano, la Sociedad Audubon de Panamá, las Asociaciones Cívicas Unidas y la Asociación para la Investigación y Protección de Especies Panameñas.
[2] Véase generalmente Tom Zwart, The Admissibility of Human Rights Petitions: The Case Law of the European Commission of Human Rights and the Human Rights Committee (Dordrecht, Boston: M. Nijhoff, 1994), pág. 50 y siguientes. Véase también CIDH Caso 1954, Informe Nº 59/81, Informe Anual de la CIDH 1981-1982 y CIDH Caso Nº 2141, Resolución 23/81, Informe Anual de la CIDH 1980-1981, citados en Mónica Pinto, La denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Editores del Puerto, 1993), pág. 35.
[3] Véase CIDH, Caso 12.404, Informe Nº 51/02 (Perú), Informe Anual de la CIDH 2002.
[4] Véase CIDH, Caso 11.553, Informe Nº 48/96 (Costa Rica), Informe Anual de la CIDH, 1996.
[5] Véase supra nota 1, párr. 35.
[6] Véase supra nota 2, párr. 28.
[7] Véase CIDH, Caso 11.625, Informe Nº 28/98 (Guatemala), Informe Anual de la CIDH 1997, párrs. 30-32. Véase también Corte I.D.H, Opinión Consultiva OC-14/94, "Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención (Arts. 1 y 2 de la Convención Americana)", del 9 de diciembre de 1994, párrs. 45-49.
[8] Véase por ejemplo CIDH, Caso 12.250, Informe N° 34/01, Masacre de Mapiripán (Colombia), Informe Anual de la CIDH 2000, pará. 27. Ver también CIDH, Caso 12.053, Informe Nº 78/00, Comunidades Indígenas Maya Y Sus Miembros (Belice), Informe Anual de la CIDH 2000, pará. 45-46.
[9] Véase CIDH, Caso 10.169, Informe Nº 10/91, Informe Anual de la CIDH 1990-1991, considerando 2. Véase también Pinto, op. cit., pág. 37.