INFORME N° 90/03[1]
PETICIÓN 0581/1999
INADMISIBILIDAD
GUSTAVO TRUJILLO GONZÁLES
PERÚ
22 de octubre de 2003
I. RESUMEN
1. Mediante petición presentada a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (“la CIDH” o “la Comisión”) el 30 de diciembre de 1999, Gustavo Trujillo Gonzáles (en adelante "el peticionario") denunció que la República del Perú (en adelante "Perú", "el Estado" o "el Estado peruano") violó, en su perjuicio, el derecho a las garantías judiciales, a la igualdad ante la ley y a la protección judicial, consagrados respectivamente en los artículos 8, 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la "Convención" o la "Convención Americana"), en concordancia con el artículo 1(1) del citado instrumento internacional. Las violaciones denunciadas se relacionan con presuntas irregularidades en la ejecución del Decreto Ley 25.636 de 23 de julio de 1992, que autorizó al Instituto Peruano de Seguridad Social (en adelante, “el Instituto” o “el IPSS”) a aplicar un examen a sus empleados y utilizarlo como criterio de cese. El peticionario afirma que, a pesar de no haber sido adecuadamente notificado sobre el examen, fue despedido el 30 de noviembre de 1992 por no haberse presentado al mismo.
2. Respecto de la admisibilidad de la petición, el peticionario refiere a la Comisión que se han agotado los recursos pertinentes de la jurisdicción interna y que la petición fue interpuesta en el plazo reglamentario en atención al plazo en que le fuera notificada la misma.
3. El Estado a su vez manifiesta que no hubo violación a los derechos consagrados en la Convención Americana y que el peticionario no agotó todos los recursos internos disponibles.
4. En este informe, la Comisión analiza la información disponible a la luz de la Convención Americana y concluye que el peticionario no agotó los recursos internos disponibles de acuerdo con el previsto en el artículo 46(1)(a). Por lo tanto, decide que la petición es inadmisible bajo el artículo 47(a) de la Convención Americana, transmite el informe a las partes y dispone su publicación en el Informe Anual de la Comisión.
II. TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN
5. La Comisión recibió la denuncia el 30 de diciembre de 1999 y le asignó el número 0581/1999, transmitiendo las partes pertinentes al Estado peruano el 30 de julio de 2001 para que presentara sus observaciones en un plazo de 2 meses. Mediante comunicaciones de 28 de septiembre de 2001 y de 12 octubre de 2001, el Estado presentó sus escritos de respuesta a la demanda. El 31 de octubre de 2001, la Comisión transmitió las partes pertinentes de tal respuesta al peticionario, que a su vez expuso sus observaciones a la respuesta del Estado el 27 de agosto de 2002. Asimismo, la Comisión recibió comunicaciones con informaciones adicionales del peticionario el 5 de julio de 2002, el 9 de septiembre de 2002 y el 28 de julio de 2003.
III. POSICIONES DE LAS PARTES RESPECTO A LA ADMISIBILIDAD
A. El peticionario
6. El peticionario relata que el Decreto Ley 25.636 de 23 de julio de 1992 autorizó al Instituto Peruano de Seguridad Social a desarrollar un proceso de racionalización de personal administrativo mediante la aplicación de pruebas de selección y de un programa de incentivos para la renuncia voluntaria. Dicho Decreto Ley fue reglamentado por la Resolución de Dirección Ejecutiva 1761-DE-IPSS-92 de 30 de octubre de 1992 a través de la Directiva 039-DE-IPSS-92, previéndose que los empleados serían notificados personalmente de la convocatoria al examen.
7. Señala el peticionario que, a pesar de no haber sido notificado, fue cesado mediante la Resolución de Gerencia Central 750-GCDP-ISS-92 de 30 de noviembre de 1992 por no haberse presentado al examen de selección. Según él, "Una vez despedido y en mi condición de dirigente sindical la Institución no permitió mi ingreso a ninguna de sus dependencias y mucho menos recepcionaron documentación alguna, por la cual tuve que recurrir a las diferentes vías judiciales."[2]
8. El peticionario y otros actores interpusieron una Acción de Amparo, que fue declarada infundada en sentencia de 3 de octubre de 1995, expedida por el 26º Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, al considerar que el Decreto Ley 25.636 no vulneraba los derechos de los trabajadores del IPSS y que los actores decidieron no someterse al examen sin presentar justificación. La Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima en sentencia de 18 de junio de 1996 confirmó la sentencia apelada. El 15 de octubre de 1996, la Sala de Derecho Constitucional de la Corte Suprema de la República declaró nula la sentencia de 18 de junio de 1996 e improcedente la acción de garantía porque los actores no habían agotado la vía previa como requiere la Ley de Habeas Corpus y Amparo.[3]
9. El 6 de diciembre de 1996 el peticionario presentó un recurso de reconsideración ante el Instituto Peruano de Seguridad Social contra la Resolución de Gerencia Central 750-GCDP-ISS-92, que dispuso sobre su cese. Señaló que el IPSS le despidió a pesar de no haberle notificado para rendir la prueba de selección y calificación, en disconformidad con las disposiciones legales. Mediante la Resolución 443-GCDP-IPSS-96, el Instituto declaró improcedente la petición porque la Resolución impugnada fue adoptada el 30 de noviembre de 1992 y el recurso de reconsideración fue interpuesto el 6 de diciembre de 1996, excediendo el plazo de 15 días para recurrir. El 16 de enero de 1997 el peticionario presentó un recurso de apelación, pero el Instituto no se pronunció al respecto.
10. Seguidamente, el peticionario inició una nueva demanda judicial alegando la invalidez de la Resolución de Gerencia Central 443-GGDP-IPSS-96 del Instituto Peruano de Seguridad Social, que había declarado improcedente su recurso administrativo. En dicha acción judicial, el Instituto interpuso una excepción de caducidad, que fue declarada fundada en sentencia de la Primera Sala Laboral de la Corte Superior de Lima de 30 de marzo de 1998, al considerar que el peticionario consintió con la Resolución 750-GCDP-IPSS-92, al no impugnarla y en consecuencia hizo "ineficaz el recurso de reconsideración que interpone el accionante el 6 de diciembre de 1996, esto es cuatro años después de haber vencido los términos que tenía para presentarlo, por cuanto no se puede reabrir un procedimiento por el sólo hecho de interponer un recurso impugnativo contra una resolución que ha quedado firme por el transcurso del tiempo".[4] Recurrida esta sentencia por el peticionario, fue confirmada por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República en sentencia de 20 de julio de 1999.
11. El 17 de noviembre de 1994, por medio de la Resolución de Gerencia General 1058-GC-ISSP-94, el Instituto Peruano de Seguridad Social convocó a nuevos exámenes de selección y calificación, incluyendo al peticionario en la lista de personas habilitadas para presentarlos. Sin embargo, el 28 de noviembre de 1994 una nueva Resolución del Instituto que citaba a los nuevos exámenes modificó la resolución anterior dejando de incluir el nombre del peticionario.[5] Dicha resolución no fue objeto de recurso por el peticionario.
12. Finalmente, el peticionario aduce que hubo violación al derecho a la igualdad porque el IPSS, mediante las Resoluciones 091-PE-IPSS-92 de 28 de octubre de 1992 y 094-PE-IPSS-92 del 9 de noviembre de 1992, exoneró de la obligación de someterse al examen a las personas con discapacidad, a las trabajadoras en estado de viudez y a las madres que constituyen único sostén de familia.
13. Asimismo, el peticionario informó que el Poder Judicial había declarado improcedente su acción de amparo mientras declaró procedente acciones "idénticas" a la suya.[6] Según el peticionario, el hecho que el Poder Judicial emitió fallos diferentes en casos "idénticos" también caracteriza una violación al derecho a la igualdad.
B. El Estado
14. Según el Estado, el peticionario se encontraba incurso dentro de los alcances del Decreto Ley 25.636 y se ausentó injustificadamente de la evaluación, lo que fundamentó su despido. Respecto de la denuncia de irregularidades en la aplicación del Decreto Ley por el Instituto, aduce que "la Resolución que dispuso el cese del peticionario quedó consentida, en tanto que contra sus efectos no se interpusieron oportunamente los medios impugnativos correspondientes".[7]
15. Afirma el Estado que el peticionario presentó una Acción de Amparo para impugnar la Resolución que lo cesa, sin haber cumplido con el requisito de agotamiento de las vías previas establecido en la Ley de Habeas Corpus y Amparo, por lo que su demanda fue declarada improcedente.[8]
16. El Estado enfatiza asimismo que el peticionario sólo intentó agotar las vías previas cuatro años después del despido, por medio de la interposición de un recurso contra la Resolución de cese ante el Instituto Peruano de Seguridad Social el 6 de diciembre de 1996. El Instituto rechazó la demanda por extemporaneidad, considerando que dicho recurso excedía el plazo de 15 días previsto por la Ley de Procedimientos Administrativos.[9]
17. Después de dicha decisión, el peticionario accionó nuevamente el Poder Judicial, alegando que había agotado las vías previas, pero "tanto la Primera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, como la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República, han declarado la improcedencia de la demanda de impugnación de la resolución administrativa, en la medida en que el denunciante consintió su cese".[10]
18. El Estado concluye que el peticionario "no agotó adecuadamente los recursos de la jurisdicción interna antes de acudir a instancias supranacionales, intentando a través de esta vía suplir un deber procesal obligatorio".[11]
19. Finalmente, el Estado enfatiza que "actualmente, mediante Ley 27.487 de fecha 25 de mayo de 2001, el Estado ha creado una vía para que puedan ser revisados los ceses colectivos de trabajo disponiendo la creación de una comisión que, con representación de los ex servidores públicos, podrá brindar solución a los reclamos como los expuestos por el peticionario". Dicha ley es parte del proceso de revisión de posibles arbitrariedades cometidas en la aplicación de la política de racionalización de personal llevada a cabo durante el gobierno de Alberto Fujimori Fujimori.
IV. ANÁLISIS
A. Competencia ratione materiae, ratione personae y ratione temporis de la
Comisión
20. El peticionario se encuentra facultado por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar denuncias ante la CIDH. La petición señala como presunta víctima a una persona individual, respecto a quien Perú se comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención Americana. En lo concerniente al Estado, la Comisión señala que Perú es parte en la Convención Americana desde el 28 de julio de 1978, fecha en que depositó el respectivo instrumento de ratificación. Por lo tanto, la Comisión tiene competencia ratione personae para examinar la petición.
21. La Comisión tiene competencia ratione loci para conocer la petición, por cuanto en ella se alegan violaciones de derechos protegidos en la Convención Americana que habrían tenido lugar dentro del territorio de un Estado parte en dicho tratado. Asimismo, la CIDH tiene competencia ratione temporis, por cuanto la obligación de respetar y garantizar los derechos protegidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor para el Estado en la fecha en que ocurrieron los hechos alegados en la petición. Finalmente, la Comisión es competente ratione materiae, debido a que en la petición se denuncian violaciones de derechos humanos protegidos por la Convención Americana.
B. Requisitos de admisibilidad de la petición
22. En el asunto sometido a conocimiento de la CIDH se ha planteado una controversia respecto al cumplimiento del requisito de admisibilidad previsto en el artículo 46(1)(a) de la Convención Americana.
C. Agotamiento de los recursos internos
23. El artículo 46 de la Convención Americana prescribe que la admisibilidad de un caso está supeditada a “que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios de Derecho Internacional generalmente reconocidos”. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha decidido,
esos principios no se refieren sólo a la existencia formal de tales recursos, sino también a que éstos sean adecuados y efectivos, como resulta de las excepciones contempladas en el artículo 46(2).[12]
24. Por lo tanto, en primer lugar, se debe determinar si había un recurso disponible para remediar el presente asunto en la jurisdicción interna, así como si dicho recurso era adecuado y efectivo.
25. Las informaciones presentadas por el peticionario indican que el recurso de amparo estaba disponible en la época de los hechos y fue utilizado exitosamente por personas en situación similar a la del peticionario. El 28 de marzo de 1995, por ejemplo, la Sala de Derecho Constitucional y Social juzgó la demanda de Cesar Antonio Yafae Velásquez y otros, que alegaban no haber sido notificados para el examen de evaluación del Instituto Peruano de Seguridad Social. La sentencia declaró fundada la Acción de Amparo y estableció que la institución debería reponer los demandantes en sus labores anteriores. Se concluye por lo tanto que existía un recurso disponible y eficaz para remediar un despido irregular como el que alega el peticionario.
26. La Corte Interamericana ha establecido que
si un Estado que alega el no agotamiento, prueba la existencia de determinados recursos internos que deberían haberse utilizado, corresponderá a la parte contraria demostrar que esos recursos fueron agotados o que el caso cae dentro de las excepciones del artículo 46(2).[13]
27. En el presente caso, el peticionario no demostró el agotamiento correcto de los recursos ni que su situación encuadraba bajo las citadas excepciones. El peticionario alega que no pudo presentar un recurso ante el IPSS y por eso no logró agotar las vías previas como se exige en la Acción de Amparo. No obstante, no expone ninguna evidencia al respecto ante la CIDH. En igual forma, no presentó ninguna prueba en la sede interna al argumentar, extemporáneamente, el recurso de reconsideración ante el IPSS.
28. La Comisión nota que, al aducir la ilegalidad de su despido, el fundamento del peticionario radicaba en el hecho de que no había sido notificado para hacer el examen como establecía la ley. A pesar de eso, en la Acción de Amparo interpuesta por el peticionario y otros actores, no se adujo la falta de notificación.[14] El peticionario no puede alegar la ineficacia del recurso si no intentó usarlo apropiadamente.
29. Solamente el 6 de diciembre de 1996, cuatro años después de su despido, el peticionario interpuso un recurso de reconsideración ante el IPSS contra la Resolución que dispuso sobre su cese, alegando la falta de notificación.[15] Dicho recurso fue declarado improcedente por la Resolución de Gerencia Central nº 443-GCDP-IPSS-96 por extemporaneidad, basándose en la Ley de Procedimientos Administrativos, que establece el plazo de 15 días para la interposición de recursos de reconsideración.[16]
30. Ante la negación del recurso administrativo, el peticionario interpuso una acción contenciosa administrativa solicitando la invalidez de las Resoluciones de Gerencia Central 750-GCDP-IPSS-92 y 443-GCDP-IPSS-96. El IPSS arguyó excepción de caducidad porque la acción fue interpuesta después del plazo de tres meses previstos en la ley.[17] La Primera Sala Laboral declaró fundada la excepción, siendo tal decisión confirmada por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República el 20 de julio de 1999.
31. En 1994, el Instituto Peruano de Seguridad Social convocó nuevos exámenes de selección y calificación, incluyendo al peticionario en la lista de personas habilitadas para hacerlos. Sin embargo, una nueva Resolución de Gerencia General de 28 de noviembre de 1994, de número 1089-GC-IPSS-94, modificó la resolución anterior y no incluyó el nombre del peticionario. A pesar de que tal hecho establecía una nueva oportunidad para participar en las pruebas, que después le fue negada al ser excluido de la misma, se reabrió la posibilidad para que hubiera recurrido en vía administrativa dicha resolución y en consecuencia cuestionar judicialmente la decisión, oportunidad que dejó pasar por alto.
32. La Comisión entiende, al igual que lo han hecho otros organismos internacionales, que el peticionario debe agotar los recursos internos de conformidad con la legislación procesal interna. La Comisión no puede considerar que el peticionario ha cumplido debidamente con el requisito del agotamiento previo de los recursos internos si los mismos han sido rechazados con fundamentos procesales razonables y no arbitrarios, como la interposición del recurso de amparo sin el previo agotamiento de las vías pertinentes y la interposición de la acción contencioso administrativa fuera del plazo correspondiente ante los tribunales domésticos.[18]
33. La Comisión concluye que la acción de amparo constituía un recurso disponible y eficaz, que no fue usado apropiadamente por el peticionario por razones que no involucran la responsabilidad del Estado. Por lo tanto, el peticionario no utilizó oportuna y adecuadamente los recursos internos disponibles, dejando de cumplir con los requisitos exigidos para que la Comisión pueda admitir la presente denuncia de acuerdo con el artículo 46(1)(a) de la Convención Americana.
V. CONCLUSIONES
34. La CIDH ha establecido en el presente informe que no se agotaron los recursos internos. Una vez que la Comisión Interamericana ha concluido que el caso es inadmisible por la falta de cumplimiento de uno de los requisitos previstos en dicha Convención, no es necesario pronunciarse respecto a los demás.
35. La Comisión concluye que la petición es inadmisible, de conformidad con el artículo 47 (a) de la Convención Americana. Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos,
LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,
DECIDE:
1. Declarar inadmisible la presente petición.
2. Notificar esta decisión a los peticionarios y al Estado.
3. Publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.
Dado y firmado en la sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la ciudad de Washington, D.C., a los 22 días del mes de octubre de 2003. Firmado por José Zalaquett, Presidente; Clare K. Roberts, Primer Vicepresidente; Comisionados: Robert K. Goldman y Julio Prado Vallejo.
[1] Conforme a lo dispuesto por el artículo 17(2)(a) del Reglamento de la Comisión, la Comisionada Susana Villarán, de nacionalidad peruana, no participó en el debate ni en la decisión del presente caso.
[2] Comunicación del peticionario de fecha 28 de julio de 2003.
[3] Artículo 27 de la ley 23.506.
[4] Sentencia expedida por la Primera Sala Laboral de la Corte Superior de Lima de 30 de marzo de 1998.
[5] Resolución de Gerencia General 1089-GC-IPSS-94.
[6] Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social de 28 de marzo de 1995 en la acción de amparo interpuesta por Cesar Antonio Yafae Velásquez y otros.
[7] Informe 79 JUS/CNDH-SE, anexo a las comunicaciones del Estado de fechas 28 de septiembre de 2001 y 12 de octubre de 2001.
[8] Artículo 27 de la Ley nº 23.506, Ley de Habeas Corpus y Amparo.
[9] Artículo 98 del Decreto Supremo nº 02-94-JUS, Ley de Procedimientos Administrativos.
[10] Informe 79 JUS/CNDH-SE, anexo a las comunicaciones del Estado de fechas 28 de septiembre de 2001 y 12 de octubre de 2001.
[11] Comunicación del Estado de fecha 28 de septiembre de 2001.
[12] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, párrafos 63 y 64.
[13] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, párrafo 60.
[14] Según la sentencia del 26º Juzgado Especializado en lo Civil de Lima proferida el 3 de octubre de 1995, "que, por último debe establecerse que si bien es cierto que en autos corren ejecutorias supremas mediante las cuales en última instancia se ampara diversas acciones de amparo, estas no son aplicables a los actores por cuanto en ningún momento de su demanda se alego la falta de notificación en donde se les indicaba la fecha y la hora, así como el lugar donde se tomarían los exámenes".
[15] Resolución 750-GCDP-IPSS-92.
[17] Artículo 81 de la Ley Procesal de Trabajo, Ley 26.636.
[18] Comité de Derechos Humanos, Comunicación 26/1978, N.S. v. Canada, 28 de Julio de 1978; Corte Eurpopea de Derechos Humanos, Cardot v. France, 19 de Febrero 1991, párrafo 34; European Commission of Human Rights, Cunningham v. The United Kingdom, 1 July 1985, 43DR 171.