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INFORME Nº 95/01 PETICIÓN 12.203 LILIANA ZAMBRANO PACHECO PERÚ 10 DE OCTUBRE DE 2001
I. RESUMEN
1. Mediante petición de fecha 25 de junio de 1998, presentada a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la “Comisión”, la “Comisión Interamericana” o “CIDH”) por la señora Liliana Zambrano Pacheco (en adelante “peticionaria”), se denunció que la República del Perú (en adelante “Perú, el "Estado” o el “Estado peruano”) violó derechos humanos de la señora Zambrano Pacheco, al cesarla ilegalmente en su cargo de empleada administrativa del Concejo Provincial de Arequipa.
2. El Estado peruano alegó la inadmisibilidad de la petición, señalando que ésta fue presentada luego de transcurrido el plazo de caducidad de seis meses a que se refiere el artículo 46(1)(b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la Convención” o “la Convención Americana”).
3. La CIDH decide que la petición es inadmisible, de conformidad con los artículos 46(1)(b) y artículo 47(a) de la Convención Americana. La Comisión decide igualmente notificar esta decisión a las partes, publicarla e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.
II. TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN
4. El 25 de junio de 1998 la peticionaria remitió la petición a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en Costa Rica. La Corte Interamericana recibió la petición el 1° de julio de 1998, la envió a la CIDH el 2 de julio de 1998, y la CIDH la recibió el 27 de julio de 1998.
5. El 27 de agosto de 1999 la Comisión decidió abrir el caso, de conformidad con su reglamento entonces vigente, transmitió las partes pertinentes de la denuncia al Estado peruano y le solicitó responder dentro de un plazo de 90 días. El Estado respondió el 26 de noviembre de 1999. La peticionaria presentó observaciones a la respuesta del Estado el 16 de febrero de 2000. El Estado presentó escrito adicional el 3 de mayo de 2000.
III. POSICIÓN DE LAS PARTES
A. Posición de la peticionaria
6. Señala que ingresó a prestar servicios como empleada administrativa del Concejo Provincial de Arequipa en el año 1980, cuando estaba vigente el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil, aprobado por el Decreto Legislativo 11377. Agrega que dicha norma legal establecía que la suficiencia y capacidad del servidor público se evaluaba al ingreso a la función pública.
7. Refiere que el 28 de diciembre de 1992, el Gobierno del Perú expidió el Decreto Legislativo 26093, estableciendo que todos los servidores públicos del país, sin importar su fecha de ingreso al servicio público, debían someterse semestralmente a un programa de evaluación, y que quienes no lo aprobaran serían cesados de sus cargos por causal de excedencia.
8. Aduce que en aplicación retroactiva del Decreto Legislativo 26093 y en aplicación del 2° párrafo de la 8a. Disposición Transitoria y Final de la Ley 26553, el Alcalde del Concejo Provincial de Arequipa, Roger Cáceres Pérez, decidió efectuar un programa de evaluación de personal.
9. Señala que en aplicación de dicho programa, tuvo que participar en un examen de evaluación, al igual que todo el personal de la mencionada Alcaldía, pues de lo contrario podía ser cesada bajo causal de inasistencia. Aduce que la calificación del examen estaba a cargo de los mismos funcionarios del Concejo Provincial de Arequipa, y que “su calificación era privativa del criterio de dichos funcionarios subordinados al Alcalde Provincial de Arequipa”.
10. Refiere que el Alcalde Provincial aprovechó la ocasión para despedir a todos los trabajadores que no gozaban de su simpatía o que no tenían su ideología política, y que en ese contexto expidió la Resolución Municipal No. 279-E-96, cesando a la peticionaria por causal de excedencia, a partir del 1° de diciembre de 1996, señalando que no había alcanzado el puntaje mínimo en la evaluación.
11. Alega que la Resolución de cese ocultó señalar que no se le entregó la prueba escrita para poder cotejar la calificación que se le había otorgado; y que omitió también señalar que en su condición de funcionaria de carrera que había ingresado al puesto por concurso público de méritos, no le era aplicable tal examen ni calificación.
12. Señala que agotada la vía administrativa, interpuso una acción de amparo en contra del Alcalde Provincial de Arequipa, por violación de sus derechos constitucionales al empleo, al debido proceso y a la irretroactividad de la ley, con el petitorio de que se declarase inaplicable la mencionada Resolución Municipal que la cesó como empleada pública, y se le reincorporase a su puesto con los pagos a que hubiere lugar.
13. Refiere que por sentencia de primera instancia No. 16-97, dictada por el Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Arequipa, en fecha 10 de enero de 1997, se declaró fundada la demanda, estableciéndose que la aludida resolución de cese era inaplicable a la peticionaria, y ordenándose se le repusiera al puesto laboral y se le pagasen remuneraciones e intereses.
14. Indica que apelada tal sentencia por el Concejo Provincial de Arequipa, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa dictó sentencia en fecha 27 de febrero de 1997, y revocó la sentencia de primera instancia, por considerar que la vía de amparo no era la idónea para discutir la veracidad de los actos administrativos.
15. Señala que recurrida la sentencia de segunda instancia, el conocimiento del asunto pasó al Tribunal Constitucional, que en fecha 22 de agosto de 1997 dictó sentencia declarando a su vez infundada la sentencia de primera instancia, por considerar que no existía violación de derechos constitucionales de la peticionaria.
16. Aduce que envió la petición bajo estudio tan pronto fue notificada de la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional del 22 de agosto de 1997.
B. Posición del Estado
17. Alega que en fecha 3 de enero de 1997, la Municipalidad Provincial de Arequipa contestó la demanda de amparo intentada por la peticionaria por ante el Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Arequipa, y adujo que en el proceso de evaluación de personal se cumplió con todos los requisitos y reglamentos.
18. Señala que mediante sentencia del 10 de enero de 1997, el mencionado Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Arequipa declaró infundadas las excepciones interpuestas por la citada municipalidad y fundada la demanda de amparo, considerando principalmente que “a la actora se le aplica la Ley N° 11377; así como el Decreto Legislativo N° 276; por lo tanto no le era aplicable lo dispuesto por la Ley 26553 (…)”.
19. Indica que contra la referida sentencia la municipalidad demandada interpuso recurso de apelación, en virtud de lo cual la causa se elevó a conocimiento de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa.
20. Aduce que mediante sentencia de fecha 27 de febrero de 1997, la mencionada Sala Civil revocó la sentencia de primera instancia, y declaró improcedente la acción de amparo, por considerar que “el hecho de que la actora hubiera ingresado a laborar con anterioridad a la expedición de las normas que ordenan la evaluación no implica la aplicación retroactiva de las mismas… [y] que la vía residual del amparo no es la idónea para discutir la legalidad de los actos administrativos de evaluación”.
21. Refiere que la señora Zambrano Pacheco interpuso Recurso de Casación contra la sentencia antes mencionada, “por lo que en esa línea de reconocimiento y respeto de los principios procesales y el derecho a la pluralidad de instancias, observados a lo largo del proceso, la causa judicial fue elevada al Tribunal Constitucional de conformidad con el artículo 41° de su Ley Orgánica”.
22. Señala que el Tribunal Constitucional dictó sentencia el 22 de agosto de 1997, “revocando la sentencia de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Arequipa, su fecha 07 de febrero de 1997, que declaró improcedente la acción de amparo, y reformándola la declara infundada”, bajo el argumento que el cese de la señora Zambrano Pacheco se produjo de conformidad con el Decreto Ley N° 26093, y que “no se observan elementos probatorios o de juicio que corroboren el menoscabo constitucional que alega dicha ciudadana”.
23. Alega que la referida sentencia del Tribunal Constitucional fue notificada a la peticionaria en fecha 28 de octubre de 1997, “con lo cual se agotó la jurisdicción interna”.
24. Señala que las partes pertinentes de la petición le fueron transmitidas al Estado el 27 de agosto de 1999, y que como no se le indicó al Estado la fecha en que la petición fue presentada a la CIDH, debe entenderse que, “de acuerdo a la presunción de buena fe y de conformidad con el trámite inicial normado (…) la fecha consignada en las partes pertinentes (…) corresponde a la transcripción de la fecha de recepción que se hizo constar en la denuncia original presentada por el peticionario”.
25. Alega que como consecuencia de lo anterior debe entenderse que la fecha de la presentación de la petición a la CIDH fue el 27 de agosto de 1999, y que como la referida sentencia del Tribunal Constitucional fue notificada a la peticionaria en fecha 28 de octubre de 1997, la petición debe ser declarada inadmisible, pues entre ambas fechas transcurrió un lapso que excede ampliamente lo establecido en el artículo 46(1)(b) de la Convención Americana, conforme al cual la petición debe presentarse a la CIDH dentro de un plazo de seis meses a partir de la notificación de la sentencia que agota los recursos de la jurisdicción interna.
IV. ANÁLISIS
26. La Comisión pasa a analizar los requisitos de admisibilidad de una petición establecidos en la Convención Americana.
A. Competencia ratione personae, ratione loci, ratione temporis y ratione materiae de la Comisión
27. La peticionaria se encuentra facultada por el artículo 44 de la Convención Americana para presentar denuncias ante la CIDH. La petición señala como presunta víctima a una persona individual, respecto a quien Perú se comprometió a respetar y garantizar los derechos consagrados en la Convención Americana. En lo concerniente al Estado la Comisión señala que Perú es un Estado parte en la Convención Americana, desde el 28 de julio de 1978, fecha en que se depositó el instrumento de ratificación respectivo. Por lo tanto la Comisión tiene competencia ratione personae para examinar la petición.
28. La Comisión tiene competencia ratione loci para conocer esta petición por cuanto en la misma se alegan violaciones de derechos protegidos en la Convención Americana que habrían tenido lugar dentro del territorio de un Estado parte de dicho tratado.
29. La CIDH tiene competencia ratione temporis por cuanto los hechos alegados en la petición tuvieron lugar cuando la obligación de respetar y garantizar los derechos establecidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor para el Estado peruano.
30. Finalmente, la Comisión tiene competencia ratione materiae, porque en la petición se denuncian violaciones a derechos humanos protegidos por la Convención Americana.
B. Requisitos de admisibilidad de la petición
1. Plazo de presentación
31. La Comisión analiza a continuación el requisito de admisibilidad de la petición establecido en el artículo 46(1)(b) de la Convención, conforme al cual
Para que una petición o comunicación presentada conforme a los artículos 44 ó 45 sea admitida por la Comisión, se requerirá: (…) b. que sea presentada dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que el presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión definitiva.
32. En el asunto bajo estudio, el Estado peruano alega que la sentencia que agotó los recursos de la jurisdicción interna fue notificada a la peticionaria en fecha 28 de octubre de 1997. Al respecto, la Comisión observa que ante tal alegato del Estado la peticionaria se limitó a señalar que había enviado la petición tan pronto como fue notificada de la sentencia del Tribunal Constitucional, pero no cuestionó el alegato del Estado ni probó haber sido notificada de dicha sentencia en una fecha distinta a la aducida por el Estado. Al respecto, la CIDH da por cierto que en fecha 28 de octubre de 1997 la peticionaria fue notificada de la sentencia del tribunal Constitucional de 22 de agosto de 1997.
33. En relación a la fecha de presentación de la petición a la Comisión, Perú sostiene que las partes pertinentes de la petición le fueron transmitidas el 27 de agosto de 1999, y que como en las partes pertinentes no se le indicó la fecha en que la petición fue presentada a la CIDH, debe entenderse que fue en esa misma fecha, es decir, el 27 de agosto de 1999, que fue presentada la petición a la CIDH.
34. La Comisión debe señalar al respecto que ciertamente la fecha de presentación de la petición a la CIDH no es equivalente a la fecha de transmisión de las partes pertinentes de la petición al Estado. La CIDH recibe las peticiones a través de su Secretaría Ejecutiva, las estudia, y transmite posteriormente al Estado las partes pertinentes de aquellas peticiones que cumplen, prima facie, con los requisitos respectivos. La fecha determinante para contar el plazo del artículo 46(1)(b) de la Convención es la de presentación de la petición a la Comisión, y no la de transmisión de las partes pertinentes de la petición al Estado.[1]
35. En la petición bajo estudio consta una copia certificada emitida por Servicios Postales de Lima S.A. (Serpost) que evidencia que en fecha 25 de junio de 1998 la peticionaria remitió su petición a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en San José, Costa Rica.[2] La Corte Interamericana recibió la petición el 1° de julio de 1998, y la remitió al día siguiente a la CIDH, informándole de ello a la peticionaria. La CIDH recibió la petición el 27 de julio de 1998, y la anotó en esa fecha en el registro de peticiones recibidas.
36. Al respecto, debe señalarse que aún en el supuesto de interpretación más favorable a la peticionaria, cual es asumir que la petición fue presentada el 25 de junio de 1998, fecha cierta de remisión de la denuncia a la Corte Interamericana, de todas maneras la petición resulta extemporánea. Ello debido a que entre el 28 de octubre de 1997, fecha de notificación de la sentencia del Tribunal Constitucional que agotó los recursos de la jurisdicción interna, y el 25 de junio de 1998, fecha de presentación de la petición, transcurrieron 7 meses y 28 días. Es decir, que el plazo de seis meses establecido en el artículo 46(1)(b) de la Convención Americana fue excedido en un mes y 28 días.
37. Por las razones antes expuestas y en vista que la petición bajo estudio fue presentada a la Comisión Interamericana luego de expirado el plazo de seis meses establecido en el artículo 46(1)(b) de la Convención Americana, la Comisión concluye que la petición bajo estudio es inadmisible. En virtud de lo anterior, la CIDH se abstiene, por sustracción de materia, de examinar los demás requisitos de admisibilidad contemplados en la Convención.
38. La Comisión ha establecido que la petición no reúne el requisito previsto en el artículo 46(1)(b) de la Convención Americana. En consecuencia, la Comisión concluye que la petición es inadmisible, de conformidad con el artículo 47(a) de la Convención Americana.
39. Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos,
LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,
DECIDE:
1. Declarar inadmisible la presente petición.
2. Notificar esta decisión a la peticionaria y al Estado.
3. Publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.
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[1] La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en un caso en el que Perú alegó como excepción preliminar la caducidad de la petición, sosteniendo que cuando la petición se le transmitió ya habían transcurrido los seis meses, decidió que la fecha a tomar en cuenta era la fecha de presentación de la denuncia a la Comisión. Véase al respecto, Corte I.D.H., Caso Cantoral Benavides, Excepciones Preliminares, sentencia de 3 de septiembre de 1998, párrafos 36, 37, 39 y 40. [2] En el encabezamiento de la petición aparece que la misma está dirigida al “Presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”.
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