I. RESUMEN
1. El 25 de enero de 1999, los señores Angel Rozas, Eduardo Aníbal Moro, Carlos Angel Pavicich y Leandro Despouy, y las señoras Olinda Montenegro y María Teresa Flores (en adelante "los peticionarios"), presentaron una petición ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la Comisión", la "Comisión Interamericana" o la "CIDH") alegando la violación de los derechos a las garantías judiciales (artículo 8), a los derechos políticos (artículo 23), a la igualdad ante la ley (artículo 24) y a los recursos efectivos (artículo 25) y del deber de los Estados de respetar los derechos sin discriminación (artículo 1(1), establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante "la Convención", o la "Convención Americana") por parte de la República Argentina (en adelante el "Estado", el "Estado argentino" o "Argentina").
2. La petición alega que el Estado argentino violó los derechos de Angel Pavicich y Olinda Montenegro porque a pesar de que cumplieron los requisitos para ocupar los cargos de Senadores Nacionales por la Provincia del Chaco, el Senado de la Nación dictó la Resolución 1083/98 por la cual desechó sus pliegos e incorporó en dichos cargos al señor Hugo Abel Sager y a la señora Lidia Beatriz Ayala. Asimismo, la petición señala que el Estado violó los derechos a las garantías judiciales y a un recurso efectivo con motivo de las decisiones dictadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la Cámara Nacional Electoral.
3. El Estado afirmó que se habían cumplido los requisitos establecidos en el artículo 46 de la Convención Americana. Sin embargo, alegó que el reclamo no satisface el requisito establecido en el artículo 47(b) de la Convención y solicitó a la Comisión que declare el caso inadmisible.
4. La Comisión decidió declarar admisible el presente caso por cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 46 y 47 de la Convención.
II. TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN
5. El 25 de enero de 1999, la Comisión recibió la petición. Asimismo, los peticionarios solicitaron una audiencia ante la Comisión. El 4 de marzo de 1999, durante el 102º período ordinario de sesiones, la Comisión celebró una audiencia a la cual asistieron los representantes de los peticionarios y del Estado para exponer sus posiciones sobre la admisibilidad del caso. El 19 de abril de 1999, la Comisión abrió el presente caso y se enviaron las partes pertinentes al Estado, con un plazo de 90 días para responder a partir de la fecha de recepción de dicha comunicación, el 26 de abril de 1999. El 23 de julio de 1999 se otorgó una prórroga de 45 días al Estado para presentar sus observaciones sobre el presente caso y el 20 de septiembre se le extendió la prórroga hasta el 18 de octubre de 1999. El 15 de octubre se recibieron las observaciones del Estado y el 26 de octubre de 1999 fueron remitidas a los peticionarios con un plazo de 15 días para responder. El 12 de noviembre de 1999 los peticionarios presentaron sus observaciones y entre otros elementos agregaron una decisión de la Unión Interparlamentaria Mundial del 16 de octubre de 1999 que se refiere al presente caso.
III. POSICIÓN DE LAS PARTES
6. A los fines del presente Informe, que trata sobre la admisibilidad del caso, las posiciones de las partes pueden resumirse de la siguiente manera:
A. Los peticionarios
7. En virtud del artículo 54 de la Constitución de la Nación de 1994, cada Provincia está representada por tres senadores en el Senado de la Nación. Según el régimen transitorio que regula las elecciones de 1995 y 1998, las Provincias tienen la facultad exclusiva, por medio de sus Legislaturas, de elegir a sus representantes que componen el Senado de la Nación por un sistema indirecto hasta el año 2001, cuando las elecciones de senadores nacionales se harán por voto directo de los ciudadanos de cada Provincia. El presente caso se refiere al procedimiento que se llevó a cabo para la elección y designación de senadores nacionales de la Provincia del Chaco ante el Senado de la Nación en 1998 y las decisiones de los órganos judiciales al conocer los diferentes recursos internos interpuestos por los peticionarios.
8. Los peticionarios alegan que Carlos Angel Pavicich y Olinda Montenegro cumplieron todos los requisitos establecidos en la Constitución de la Nación para ser elegidos senadores nacionales. En primer lugar, los partidos políticos Unión Cívica Radical, Socialista, Intransigente, Autonomía de Bases y Principios, todos del Distrito del Chaco e integrantes de la Alianza Frente de Todos, que habían ganado las elecciones provinciales en 1997, coincidieron en proponer al señor Carlos Angel Pavicich y a la señora Olinda Montenegro como candidatos a senador y suplente, respectivamente, para cubrir la banca del segundo senador nacional por la mayoría. De igual manera, el 21 de septiembre de 1998, los otros partidos integrantes de la Alianza, el partido Demócrata Cristiano, Movimiento de Izquierda y Nuevo Espacio (en formación), apoyaron formalmente a los candidatos mencionados.
9. En segundo lugar, los candidatos tienen las condiciones legales y estatutarias, pues en esa misma fecha los apoderados de la Alianza Frente de Todos solicitaron al Juez Federal con competencia electoral, la expedición de la certificación del cumplimiento de las exigencias legales y estatutarias de los candidatos mencionados. Esta certificación fue otorgada por la Cámara Electoral Nacional el 23 de septiembre de 1998. En tercer lugar, fueron designados el 25 de septiembre de 1998 por la Cámara de Diputados de la Provincia del Chaco y se notificó al Senado de la Nación el 2 de octubre de 1998.
10. Los peticionarios señalan que la Alianza Frente de Todos compone su bancada mayoritaria con 16 diputados y que la bancada del partido Justicialista del Chaco cuenta con 13 diputados en la Legislatura Provincial. Este último impugnó ante el Senado de la Nación la designación del señor Pavicich y de la señora Montenegro, invocando que el partido Justicialista era el partido político con mayor número de miembros en la Legislatura al momento de la elección. Las partes asistieron a una audiencia pública en el Senado de la Nación el 13 de octubre de 1998 para presentar sus posiciones. El 21 de octubre de 1998, el Senado de la Nación resolvió hacer lugar a la impugnación presentada por el partido Justicialista y desestimar los pliegos del señor Pavicich y de la señora Montenegro porque la alianza electoral que había propuesto su candidatura no disponía de la mayoría de bancas en la Legislatura Provincial. Asimismo, designó al señor Sager y la señora Ayala, del partido Justicialista, como titular y suplente en el cargo vacante de Senador Nacional por la Provincia del Chaco.
11. Según el artículo 64 de la Constitución, las Provincias eligen a los senadores y la única facultad que tiene el Senado de la Nación es la de declarar que la persona elegida no tiene las condiciones para ejercer el cargo, pero no puede actuar como elector.1 Los peticionarios alegan que el Senado de la Nación se extralimitó en sus funciones porque, en el presente caso, no existían "títulos" otorgados por la autoridad competente a favor del señor Sager y de la señora Ayala, del partido Justicialista.
12. Los peticionarios también señalan que el artículo 4 del Reglamento del Senado de la Nación establece que "cuando alguno de los electos fuera rechazado, el presidente del Senado de la Nación lo comunicará al Poder Ejecutivo y a los gobiernos de provincia a los efectos de una nueva elección". En estos casos, entonces sólo cabría una invalidación y remisión de dichos actos a las legislaturas provinciales para que procedan a una nueva elección.2
13. En lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad, los peticionarios alegan que se han agotado los recursos internos disponibles. El 12 de noviembre de 1998, el Gobernador de la Provincia del Chaco solicitó a la Corte Suprema de Justicia de la Nación que declarara la inconstitucionalidad de la resolución del Senado de la Nación e hiciera lugar a una solicitud de medida de no innovar con el propósito de impedir que se juramentaran los senadores presuntamente designados de manera irregular.
14. El 24 de noviembre de 1998, la Corte Suprema de Justicia de la Nación rechazó la solicitud de no innovar y el reclamo por considerar que se referían a una cuestión política no justiciable. Al día siguiente, se procedió a juramentar e instalar en sus cargos a los senadores designados por el Senado de la Nación.
15. Por otra parte, Carlos Angel Pavicich y Olinda Montenegro intentaron una acción de amparo ante el Juez Federal con competencia electoral, contra la Resolución DR-1083/98 del Senado de la Nación por la violación de los derechos políticos de los senadores regularmente electos. Además de dicha acción de amparo, solicitaron una medida cautelar destinada a impedir el juramento de los senadores irregularmente designados.
16. El 23 de noviembre de 1998, la Cámara Nacional Electoral declaró con lugar la medida cautelar "haciendo saber al H[onorable] Senado de la Nación, en la persona de su presidente, que deberá abstenerse de ejecutar la Resolución DR-1083/98 de ese H[onorable] Cuerpo que dispone incorporar al señor Hugo Abel Sager como Senador Nacional titular de la Provincia del Chaco y a la señora Lidia Beatriz Ayala como Senadora Nacional suplente por esa misma Provincia para el período 1998-2001, hasta tanto recaiga sentencia definitiva en la causa principal". La sentencia definitiva del 18 de diciembre de 1998 decidió que correspondía acatar lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
17. La Corte Suprema de Justicia de la Nación decidió no pronunciarse sobre el asunto invocando la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables. Los peticionarios alegan que se trata de una sentencia arbitraria y que el Estado ha violado los artículos 8 y 25 de la Convención por haber vulnerado los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva.
B. El Estado
18. El Estado reconoce que los recursos internos habían sido efectivamente agotados mediante la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del 24 de noviembre de 1998, que se había cumplido el plazo establecido en el artículo 46(1)(b) de la Convención y que no hay un procedimiento de arreglo internacional pendiente. Sin embargo, solicitó sobre la base del artículo 47(b) que se declarara inadmisible el reclamo de los peticionarios por no exponer hechos que caractericen una violación de la Convención y advirtió que, de pronunciarse sobre el asunto, la Comisión estaría actuando como una cuarta instancia.
19. El Estado señala que en el presente caso, tanto el partido "Alianza Frente de Todos" como el "Partido Justicialista" reclamaban tener el mayor número de miembros en la legislatura. El Senado de la Nación dispuso que la banca de senador nacional por el periodo 1998-2001 en representación de la Provincia del Chaco le correspondía al partido Justicialista con fundamento en que es el partido que posee el mayor número de miembros en la Legislatura Provincial al tiempo de la elección del senador y que la Alianza Frente de Todos no tenía derecho a que fuera designado su candidato.
20. El Estado alega que, al momento de la elección, la Legislatura Provincial contaba con trece diputados del partido Justicialista, diez de la Alianza Frente de Todos, cinco del partido Unión Cívica Radical (U.C.R.) y cuatro del partido Acción Chaqueña. Una cosa es la alianza electoral Frente de Todos y otra el bloque parlamentario Alianza Frente de Todos. La alianza electoral dio mandato a diez diputados y el bloque parlamentario ha aglutinado otras fuerzas y cuenta además con cinco legisladores que representan a la Unión Cívica Radical y un diputado del partido Acción Chaqueña.
21. El Estado afirma que el Senado de la Nación, al tomar su decisión, se atuvo a lo que señala el texto de la Constitución de la Nación, la cual se refiere a las "alianzas electorales" y no a las "alianzas parlamentarias". También se basó en la ley 24.444, donde se impuso el criterio del "origen del mandato o de la banca" a los efectos de determinar cuántos escaños correspondían a cada partido o alianza electoral.3
22. El Estado aduce que la ley 24.444 también se refiere a las alianzas electorales o los partidos "que participaron de la última elección provincial para renovar cargos legislativos provinciales". Por esta razón, sólo se puede considerar a los tres partidos que participaron de la elección provincial de 1997: el partido Acción Chaqueña, la Alianza Frente de Todos y el partido Justicialista. La Unión Cívica Radical, como partido, en forma individual, y en tanto se encuentra en plena vigencia la alianza electoral conformada para la elección de 1997, no podría haber nominado por sí candidato alguno para ocupar la banca de senador nacional. La imposibilidad de reunir los legisladores electos por la Unión Cívica Radical en 1995 y los incorporados por la Alianza Frente de Todos en 1997, responde además al respeto de la voluntad de los electores del año 1995 que avalaron distintas identidades y perfiles partidarios.
23. El Estado alega que se reformó la Constitución de la Provincia del Chaco y se eliminó la facultad de la Cámara de Diputados para "elegir senadores nacionales y considerar sus renuncias",4 dejando implícito que se aplicaría directamente la cláusula transitoria cuarta de la Constitución de la Nación.5 Así mismo, el artículo 4 del Reglamento del Senado de la Nación obliga a elegir un nuevo miembro cuando quede vacante una plaza de senador; sin embargo, el Estado advierte que en el caso sub-examine no se está en presencia de un supuesto en el cual se aplicaría esta norma. El Senado de la Nación consideró como "título" suficiente de la candidatura del señor Hugo Sager y de la señora Lidia Ayala la comunicación de la Legislatura Provincial en la que se consignó quienes votaron a cada candidato y se especificó la composición de los bloques parlamentarios, la elección del partido al que le correspondía la banca y la certificación electoral pertinente.6
24. En cuanto a los derechos a garantías judiciales y a recursos efectivos, el Estado alega que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ejerció control judicial sobre la conformidad de las actuaciones del Senado de la Nación con la Constitución y los procedimientos legales y reglamentarios, para concluir que el Senado de la Nación había actuado sin exceder el marco normativo.7 Además, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene fundamentos que justifican la parte dispositiva del fallo y que, aún cuando fuera desfavorable a las pretensiones de los peticionarios, por ello no puede calificarse de arbitraria por tener un "fundamento aparente".
25. El Estado señala que los peticionarios, representados por el Gobierno de la Provincia del Chaco, tuvieron acceso a un recurso sencillo y rápido, la acción declarativa de inconstitucionalidad de la resolución DR-1083/98 del Senado de la Nación ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y que tenían posibilidades, en caso de que acreditaran violaciones de la Constitución, de generar la anulación judicial de lo actuado por el Senado de la Nación.8 También alega que se había respetado el derecho de los peticionarios a la defensa.
IV. ANÁLISIS
A. Competencia ratione loci, ratione personae, ratione temporis y ratione materiae de la Comisión
26. La Comisión es competente para examinar la petición presentada por los peticionarios. Los hechos alegados en la petición habrían afectado a personas físicas sujetas a la jurisdicción del Estado cuando la obligación de respetar y garantizar los derechos establecidos en la Convención Americana ya se encontraba en vigor para éste. La Comisión procede entonces a analizar si el presente caso cumple otros requisitos establecidos en los artículos 46 y 47 de la Convención Americana.
B. Otros requisitos de admisibilidad de la petición
a. Agotamiento de los recursos internos
27. El artículo 46(1)(a) de la Convención establece como requisito para que una petición sea admitida, "que se hayan interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna, conforme a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos". En el presente caso, los peticionarios alegaron que se agotaron los recursos internos relativos a las presuntas violaciones con la presentación de dos recursos. El Estado manifestó que se habían agotado los recursos de la jurisdicción interna de acuerdo a lo establecido en el artículo 46(1)(a) de la Convención. Por ello, la Comisión concluye que la petición cumple con el requisito establecido en el artículo 46(1)(a) de la Convención.
b. Plazo de presentación
28. El artículo 46(1)(b) de la Convención Americana establece como requisito de admisión de una petición que ésta deberá ser "presentada dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que el presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión definitiva". El Estado manifestó que los peticionarios acudieron a la Comisión en el plazo fijado en la mencionada norma. Por tanto, la Comisión concluye que la petición fue presentada dentro del plazo de los seis meses previsto en el artículo 46(1)(b) de la Convención Americana.
c. Duplicación de procedimientos y cosa juzgada
29. El artículo 46(1)(c) y 47(d) de la Convención establecen como requisito de admisibilidad que, respectivamente, la materia de la petición o comunicación no esté pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional y que no sea la reproducción sustancial de una petición anterior ya examinada por la Comisión o por otro organismo internacional. El Estado argentino señaló de manera expresa que se había cumplido con el requisito establecido en el artículo 46(1)(c). La Comisión considera que la materia no reproduce una petición ya examinada por éste u otro organismo internacional. Por lo tanto, la Comisión concluye que se ha cumplido con los requisitos establecidos en los artículos 46(1)(c) y 47(d) de la Convención.
d. Caracterización de los hechos alegados
30. El artículo 47(b) de la Convención establece que será inadmisible toda petición que "no exponga hechos que caractericen una violación de los derechos garantizados por la Convención". La Comisión considera que, en principio, los argumentos de los peticionarios se refieren a hechos que podrían caracterizar posibles violaciones de los derechos establecidos en los artículos 1, 8, 23, 24 y 25 de la Convención. En consecuencia, la Comisión concluye que se ha cumplido con el requisito del artículo 47(b) de la Convención Americana.
CONCLUSIONES
31. La Comisión concluye que tiene competencia para conocer este caso y que la petición es admisible de conformidad con los artículos 46 y 47 de la Convención.
32. Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos, y sin prejuzgar sobre el fondo de la cuestión,
LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,
DECIDE:
1. Declarar admisible el presente caso en cuanto se refiere a presuntas violaciones de los artículos 1, 8, 23, 24 y 25 de la Convención.
2. Notificar esta decisión a las partes.
3. Continuar con el análisis de fondo de la cuestión.
4. Ponerse a disposición de las partes con el fin de alcanzar una solución amistosa fundada en el respeto de los derechos consagrados en la Convención e invitar a las partes a pronunciarse sobre tal posibilidad, y
5. Publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.
Dado y firmado en la sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la ciudad de San José, Costa Rica., a los 19 días del mes de noviembre de 1999. (Firmado): Robert K. Goldman, Presidente; Hélio Bicudo, Primer Vicepresidente; Claudio Grossman, Segundo Vicepresidente; Comisionados Alvaro Tirado Mejía, Jean Joseph Exumé, y Carlos Ayala.
1 Los peticionarios citan los artículos 1, 5 y 121 de la Constitución de la Nación.
2 Los peticionarios citan a los constitucionalistas Daniel Sabsay y Germán Bidart Campos.
3 El Estado cita el Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados del 22/12/94 y Diario de Sesiones del Senado de fechas 15 y 22 de diciembre de 1994.
4 Inciso 26 del anterior artículo 115 --hoy artículo 119.
5 La Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que: "ello permite descartar un eventual desconocimiento de las autonomías provinciales". (Considerando 12, voto de los jueces Nazareno, Moliné O'Connor y López).
6 Como precedentes, el Estado cita las resoluciones del 30 de noviembre de 1995 en la misma Provincia del Chaco y del 14 de febrero de 1996 en la Provincia de Santiago del Estero.
7 El Estado cita los considerandos 5, 8, 10, 12, 13, 14 y 18 del voto de los jueces Nazareno, Moliné O´Connor y López de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
8 El Estado cita los considerandos 18 del voto mayoritario y el 17 del voto de los jueces Nazareno, Moliné O'Connor y López.