I. RESUMEN
1. El 11 de marzo de 1996, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante "la CIDH" o "la Comisión") recibió una denuncia presentada por David Herrera Valles, en representación de los pobladores del ejido "Ojo de Agua" (en adelante, los peticionarios") en el Municipio de Tijuana, Baja California, México, contra los Estados Unidos Mexicanos (en adelante "el Estado", "el Estado mexicano" o "México") según la cual las autoridades de la Secretaría de Reforma Agraria de dicho país se negaban a cumplir con una resolución presidencial del 25 de abril de 1980, que estableció en la localidad mencionada un ejido de 4.494 hectáreas a favor de 132 familias campesinas. Además, alegan los peticionarios que David Herrera y otros representantes del ejido fueron amenazadas de muerte por haber denunciado los hechos. Aunque los peticionarios no hacen referencia específica a los derechos que consideran violados por el Estado, la Comisión observa que los alegatos describen aparentes violaciones de los siguientes derechos protegidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante "la Convención Americana"): integridad personal (artículo 5), garantías judiciales (artículo 8), propiedad (artículo 21) y protección judicial (artículo 25).
2. Los peticionarios manifestaron inicialmente que el incumplimiento de la resolución presidencial del 25 de abril de 1980 se debía a que las autoridades agrarias estarían implicadas en actos de corrupción y que responderían a los intereses de una organización de narcotraficantes conocida como el "Cartel de los Arellano Félix", que opera en la frontera con los Estados Unidos de América. Las amenazas de muerte, según los peticionarios, provendrían de dicha organización criminal. Posteriormente, los peticionarios retiraron todas las acusaciones contra las autoridades mexicanas, y limitaron la denuncia a la supuesta demora en los trámites judiciales como perjuicio al derecho de propiedad de los pobladores del ejido "Ojo de Agua". Por su parte, el Estado mexicano respondió que no se han agotado los recursos internos, y que las autoridades administrativas no pueden atender la solicitud de los peticionarios debido a que está pendiente una decisión judicial y que sigue igualmente abierta una investigación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos de dicho país ("la CNDH"). El Estado solicita que la CIDH desestime la denuncia por tal motivo y por no haberse caracterizado hechos violatorios de la Convención Americana.
3. En este informe, la CIDH analiza la información disponible a la luz de la Convención Americana y concluye que los peticionarios no han agotado los recursos de la jurisdicción interna y que no resultan aplicables las excepciones previstas en el artículo 46 (2) de dicho instrumento internacional. En consecuencia, la Comisión decide declarar que el caso es inadmisible bajo el artículo 47 (a) de la Convención Americana; transmitirlo a las partes; hacerlo público y disponer su publicación en su Informe Anual.
II. TRÁMITE ANTE LA COMISIÓN
4. El 25 de abril de 1996 la CIDH solicitó información al Estado sobre los hechos alegados por los peticionarios. La respuesta del Estado fue objeto de las observaciones de los peticionarios, y se asignó el número de caso 11.701 al asunto. El trámite del caso prosiguió hasta que se obtuvo información de ambas partes para completar el procedimiento previsto en el artículo 48 de la Convención Americana.
5. El 9 de septiembre de 1998, los nuevos representantes del ejido "Ojo de Agua" remitieron una comunicación con los documentos que acreditan que el mandato de David Herrera fue revocado el 12 de abril de 1998. En la misma comunicación, los citados representantes solicitaron disculpas "por las acusaciones emitidas por quien en su momento nos representó".
III. POSICIONES DE LAS PARTES
A. Los peticionarios
6. Los peticionarios alegaron en sus comunicaciones iniciales que el incumplimiento de la resolución presidencial del 25 de abril de 1980 se basaba exclusivamente en la corrupción de los funcionarios administrativos y judiciales. Posteriormente, al observar la respuesta del Estado, reconocieron que hubo un complicado proceso judicial, en el cual inicialmente fueron favorecidos los peticionarios con un amparo en el juicio de garantías número 2457/92. La sentencia de amparo "dejó insubsistentes los actos de ejecución de la resolución presidencial" y dispuso la emisión de "un nuevo plano proyecto que sea fiel reflejo de la misma". Nuevamente hicieron referencia a varios eventos muy conocidos en México en los últimos años1, para sustentar su argumento de que la resolución no se cumplía por influencias de la corrupción y el narcotráfico.
7. El 5 de junio de 1998 agregaron a los hechos el supuesto despojo de unos terrenos que correspondían al Rancho "El Dorado", ubicado en la zona vecina al ejido "Ojo de Agua". Según los peticionarios, dichos terrenos habían sido asignados a dicho ejido en septiembre de 1987, luego de que las autoridades militares hubieran encontrado estupefacientes en el rancho y que dicha propiedad fuera decomisada. El supuesto despojo fue denunciado y se inició la Averiguación Previa 102/97 ante la Procuraduría General de la República. Los peticionarios informaron además que habían solicitado el juicio político de varios funcionarios, incluyendo al Procurador General de la República y al Secretario de la Reforma Agraria.
8. Sin embargo, en septiembre de 1998 los nuevos representantes del ejido "Ojo de Agua" en el trámite ante la CIDH retiraron expresamente todas las denuncias referentes a la corrupción de las autoridades administrativas y judiciales, así como las presuntas amenazas de muerte.2 La posición de los peticionarios, en definitiva, es la expresada en su respuesta de 21 de enero de 1999, y se limita a la demora en el juicio 2457/92 y el supuesto despojo del Rancho "El Dorado".3
B. El Estado
9. El Estado sostiene que no se han agotado los recursos de la jurisdicción interna y que "no se configuran hechos que caractericen una violación a los derechos humanos definidos en la Convención Americana, en los términos de los artículos 44 y 47, inciso b, así como los artículos 31 y 41, incisos b y c del Reglamento". En virtud de lo anterior, el Estado considera que la Comisión "cuenta con elementos suficientes para proceder sin más trámite al inmediato archivo del expediente".
IV. ANÁLISIS
A. Competencia ratione materiae, ratione personae y ratione temporis de la Comisión
10. La Comisión tiene competencia prima facie para examinar esta petición. Los peticionarios tienen legitimación para comparecer y han presentado alegatos relativos al incumplimiento de normas establecidas en la Convención Americana por los agentes de un Estado parte en la misma. Los hechos alegados en la petición habrían tenido lugar cuando la obligación de respetar y garantizar los derechos establecidos en la Convención ya se encontraba en vigor para el Estado.4
B. Requisitos de admisibilidad de la petición
a. Agotamiento de los recursos internos
11. La CIDH ha establecido que "la regla del agotamiento previo de los recursos internos se basa en el principio de que un Estado demandado debe estar en condiciones de brindar una reparación por sí mismo y dentro del marco de su sistema jurídico interno"5. Conforme a las posiciones de las partes, los hechos de la petición inicial se redujeron posteriormente a la demora en la resolución del juicio de garantías (amparo) Nº 2457/92 y el supuesto despojo del rancho "El Dorado" que se habría cometido en perjuicio de los pobladores del ejido "Ojo de Agua". En consecuencia, el análisis que sigue se referirá a dichas cuestiones.
12. La Corte y la Comisión han dicho en varias oportunidades que cuando un Estado sostiene que un peticionario no ha cumplido el requisito del agotamiento previo de los recursos de la jurisdicción interna, éste tiene la carga de señalar los recursos específicos disponibles y eficaces6. La Corte también ha dicho que "una vez que el Estado Parte ha probado la disponibilidad de recursos internos para el ejercicio de un derecho protegido por la Convención, la carga de la prueba se traslada al reclamante que deberá, entonces, demostrar que las excepciones contempladas en el artículo 46.2 son aplicables".7
13. El Estado afirma que los recursos idóneos para remediar los supuestos hechos ilícitos denunciados en el presente caso son los siguientes: la denuncia penal por abuso de autoridad o por delitos contra la administración de justicia y el amparo o juicio de garantías ante el Poder Judicial Federal. Posteriormente, el Estado agrega que sigue pendiente la reposición del juicio de garantías, así como una investigación de la CNDH respecto a los hechos objeto de la denuncia.
14. Por su parte, los peticionarios expresan en la comunicación recibida en la CIDH el 10 de septiembre de 1998: "conforme a derecho solicitamos como nuevas autoridades se siga el procedimiento para la entrega, si procede, del Rancho "El Dorado…[donde] se cometieron los delitos de amenazas, allanamiento de morada…" (sic). En nota recibida el 25 de enero de 1999 expresan su esperanza de que la Comisión les ayude a solucionar el conflicto con arreglo a derecho.
15. La Comisión considera oportuno referirse en primer lugar a la investigación de la CNDH, señalada por el Estado como uno de los recursos pendientes en México. Cabe destacar que la propia ley de creación del ombudsman mexicano, vigente desde el 30 de junio de 1992,8 dispone en su artículo 6 párrafo III que la CNDH tiene la atribución de "formular recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas".9 Al referirse a las características de los recursos internos que deben ser agotados, la Corte Interamericana manifestó lo siguiente:
Que sean adecuados significa que la función de esos recursos, dentro del sistema de derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica infringida. En todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no todos son aplicables en todas las circunstancias. Si en un caso específico, el recurso no es adecuado, es obvio que no hay que agotarlo.10
16. Con base en lo anterior, la Comisión concluye que la denuncia o queja ante la CNDH no constituye un recurso jurisdiccional en los términos de la Convención Americana, y que carece de la idoneidad para proteger las supuestas violaciones a los derechos humanos descritas en el presente caso. En efecto, tal mecanismo está disponible pero no resulta efectivo en el sentido que le ha dado la jurisprudencia del sistema interamericano, por lo cual los peticionarios no están obligados a agotarlo antes de acceder a la protección internacional contemplada en la Convención Americana.
17. Por otra parte, tanto el Estado mexicano como los peticionarios coinciden en que la Secretaría de la Reforma Agraria no puede cumplir la resolución presidencial respecto al ejido "Ojo de Agua" mientras no se decida la reposición del procedimiento de amparo. El Estado informó que hasta la fecha no se ha dictado sentencia "que confirme, revoque o modifique en definitiva la resolución dictada en el juicio de garantías".
18. La Comisión observa que la legislación mexicana reglamenta el debido proceso legal para la protección de los derechos supuestamente violados, y que los peticionarios no han controvertido la afirmación del Estado respecto a la disponibilidad de los recursos previstos en la jurisdicción interna para reclamar tal protección, por lo cual no son aplicables las excepciones previstas en el artículo 46(2), incisos (a) y (b). En tales circunstancias, se traslada a los peticionarios la carga de demostrar que existió un retardo injustificado en resolver tales recursos, conforme a lo previsto en el artículo 46 (2) (c) de la Convención Americana.
19. Las notas del 9 de septiembre de 1998 y el 25 de enero de 1999, remitidas por los representantes de los pobladores del ejido "Ojo de Agua", no contienen alegato alguno sobre la aplicabilidad de tales excepciones al presente caso. Por el contrario, los peticionarios renuncian expresamente a los argumentos de los anteriores representantes del ejido, según los cuales la demora en la decisión de los funcionarios administrativos y judiciales se debía a la corrupción y la influencia del narcotráfico.11 La posición definitiva de los peticionarios, como se ha visto anteriormente, se reduce más bien a una especie de pedido de apoyo a la CIDH para finalizar una disputa pendiente ante las autoridades jurisdiccionales mexicanas.
20. En consecuencia, el análisis de la información aportada por ambas partes revela que los peticionarios no han agotado los recursos disponibles en la jurisdicción interna de México, y que no han presentado argumentos que demuestren el retardo injustificado en la decisión de tales recursos.
V. CONCLUSIONES
21. La CIDH ha establecido que la petición no reúne el requisito previsto en el artículo 46 (1) (a) de la Convención Americana y que la información aportada por las partes no permite aplicar las excepciones previstas en el artículo 46 (2) de la misma. En consecuencia, la Comisión concluye que la petición es inadmisible, de conformidad con el artículo 47 (a) de la Convención Americana.
22. Con fundamento en los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos,
LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS,
DECIDE:
1. Declarar inadmisible el presente caso.
2. Notificar esta decisión a los peticionarios y al Estado.
3. Publicar esta decisión e incluirla en su Informe Anual a la Asamblea General de la OEA.
Dado y firmado en la sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la ciudad de Washington, D.C., a los 4 días del mes de mayo de 1999. (Firmado): Robert K. Goldman, Presidente; Hélio Bicudo, Primer Vicepresidente; Claudio Grossman, Segundo Vicepresidente; Miembros: Alvaro Tirado Mejía, Carlos Ayala Corao y Jean Joseph Exumé.
1 Los peticionarios mencionaron en tal sentido el asesinato del candidato presidencial Luis Donaldo Colosio y la masacre de Aguas Blancas. Sin embargo, no explicaron la conexión directa o indirecta entre tales sucesos y la denuncia que presentaron a la CIDH.
2 Aunque no se hará referencia en el presente informe a tales hechos, por las razones indicadas supra, cabe aclarar que el expediente no revela que los peticionarios hayan planteado recurso alguno en la jurisdicción interna mexicana para solucionar las supuestas violaciones del derecho a la integridad personal de quienes representaban en ese momento al ejido "Ojo de Agua". En efecto, en la comunicación dirigida por David Herrera a la CIDH el 5 de junio de 1998, éste reconoce que "los atentados que hemos sufrido no los hemos acreditado ni documentado" (sic).
3 El 11 de diciembre de 1998 la Comisión solicitó a las nuevas autoridades del ejido y al señor Herrera, información que permitiera constatar si se cuestionó ante los tribunales mexicanos la elección de dichas autoridades, o la legitimidad de su mandato. Los peticionarios remitieron a la Comisión la documentación que acredita su carácter de representantes del ejido; en cambio, el señor Herrera no respondió a lo solicitado, aunque sí se comunicó por teléfono en más de una oportunidad con la Secretaría Ejecutiva para expresar su desacuerdo con los nuevos representantes del ejido.
4 El 3 de abril de 1982, México depositó en la Secretaría General de la OEA el instrumento de ratificación de la Convención Americana.
5 CIDH, Informe Anual 1996, Informe Nº 39/96 (Caso 11.673 – Santiago Marzioni), Argentina, 15 de octubre de 1996, párr. 49, pág. 89.
6 Ver en tal sentido, Corte IDH, Caso Loayza Tamayo, Excepciones preliminares, Sentencia del 31 de enero de 1996, párr. 40; y CIDH, Informe Anual 1997, Informe Nº 28/98 (Caso 11.625 - María Eugenia Morales de Sierra), Guatemala, párr. 28, p. 154.
7 Corte IDH, Opinión Consultiva OC-11/90 "Excepciones al agotamiento de los recursos internos" (art. 46.1, 46.2.a y 46.2 b Convención Americana sobre Derechos Humanos) solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 10 de agosto de 1990, párr. 41.
8 La ley fue adoptada en cumplimiento del apartado B del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone:
El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los Derechos Humanos que otorga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias, y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.
9 La Comisión se ha referido a la naturaleza de las facultades de la CNDH en los siguientes términos:
La Comisión Nacional de Derechos Humanos está estructurada con las características de un ombudsman, por lo que de ninguna manera es sustitutiva de los órganos jurisdiccionales (tribunales) encargados de la procuración e impartición de justicia…Sus decisiones carecen de carácter vinculante, pues son emitidas en forma de recomendaciones, con fuerza no coactiva sino moral.
CIDH, Informe sobre la situación de los derechos humanos en México, OEASer.L/V/II.100, Doc.7 rev.1, 24 de septiembre de 1998, párr. 117. La Comisión estableció igualmente en un caso individual que "la Comisión Nacional de Derechos Humanos…es un órgano no integrante del Poder Judicial que emite recomendaciones, por lo cual sus decisiones no son de obligatorio cumplimiento". CIDH, Informe Anual 1996, Informe No. 45/96 (Caso 11.492 – Jesús Armando Lara Preciado), México, 16 de octubre de 1996, párr. 24, pág. 629.
10 Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, párr. 64.
11 Los anteriores representantes del ejido "Ojo de Agua" tampoco acreditaron el agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna respecto a dichas acusaciones, por lo cual no correspondería de todas maneras un pronunciamiento de la Comisión sobre el particular.