EXAMEN DE LOS INFORMES PRESENTADOS POR LOS ESTADOS PARTES
DE CONFORMIDAD CON EL ARTICULO 9 DE LA CONVENCIÓN

Observaciones finales del Comité para la Eliminación de
la Discriminación Racial

México

El Comité examinó los informes periódicos noveno y décimo, combinados en un solo documento (CERD/C/260/Add.1), en sus sesiones 1104ª y 1105ª, celebradas los días 2 y 3 de agosto de 1995 (véase CERD/C/SR.1104 y 1105). A la par que los informes periódicos noveno y décimo, el Comité examinó también un informe con datos adicionales (CERD/C/286), solicitado en virtud de la decisión 2 (46) del Comité, de fecha 9 de marzo de 1995, de conformidad con el párrafo 1 del artículo 9 de la Convención.

Los informes fueron presentados por el representante del Estado Parte, que insistió en que en México no se daba el fenómeno de la discriminación racial, pero que se podían encontrar algunas modalidades de discriminación derivadas de la realidad socioeconómica, que afectaban a los grupos más vulnerables de la sociedad como las mujeres, los minusválidos, los trabajadores migrantes y los indígenas. La extrema pobreza de estos últimos constituía a la vez la causa y la consecuencia de su marginación económica, social y cultural y los exponía también a abusos, tanto en las zonas rurales como en las zonas urbanas. El representante indicó que era difícil evaluar en cifras la población autóctona. Según los cálculos efectuados con fines estrictamente estadísticos, aplicando el criterio lingüístico, en función del cual son indígenas las personas que hablan una lengua indígena, podría haber en México de 7 a 10 millones de indígenas. El representante admitió que no bastaba con aplicar exclusivamente el criterio lingüístico y que, con arreglo al Convenio No. 169 de la OIT, debía estimarse el criterio de la conciencia de la identidad autóctona, por ejemplo, como un criterio fundamental.

El representante indicó acto seguido que México, a pesar de ser un Estado milenario, no se había definido jurídicamente hasta 1991 como nación multiétnica y multicultural. Hasta entonces, y desde que conquistó la independencia hace cerca de dos siglos, las poblaciones autóctonas habían sido consideradas, en el mejor de los casos, como pueblos a los que había que civilizar y asimilar culturalmente. Los exiguos frutos de esa política de integración de los indígenas, aplicada desde hace varios decenios, impulsaron a los mexicanos a comprender que era un error querer crear a ultranza un país homogéneo, negando a toda costa el origen profundo de la nación mexicana. No obstante, dado que la Constitución, cuyo artículo 4 ha sido modificado en ese sentido, establece en la actualidad la diversidad cultural de la población mexicana, se trata de adaptar el conjunto de la legislación de México para eliminar todos los rasgos de carácter discriminatorio y, en especial, los relativos al acceso a los recursos naturales, la administración de justicia, la organización administrativa de las comunidades y la enseñanza.

Pasando a presentar el informe adicional dedicado en su mayor parte al conflicto que surgió en 1994 en el Estado de Chiapas y solicitado por el Comité durante su 46º período de sesiones (decisión 2 (46)), el representante explicó que ese conflicto no era más que un estallido doloroso de la desesperación que hunde sus raíces en la miseria. El representante señaló también que, desde comienzos del conflicto, el Gobierno federal había reconocido la razón de una serie de motivos que habían incitado a los miembros de las comunidades indígenas a la rebelión, motivos que arrancan de la marginación económica y social y que no tienen relación alguna con el racismo ni la discriminación racial. El propio Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), agregó, no ha hablado para nada de problemas relacionados con la discriminación racial, en el sentido en que lo interpreta la Convención. El representante describió a continuación las medidas y programas adoptados por el Gobierno en favor del Estado de Chiapas, que ascienden a unos 129 millones de dólares.

Los miembros del Comité agradecieron al Estado Parte la minuciosidad y la sinceridad de sus informes, así como la presentación de documentos suplementarios sobre la situación en el Estado de Chiapas.

Los miembros del Comité pusieron de relieve su discrepancia con las opiniones del Gobierno sobre el carácter de la discriminación de que son víctimas, en gran parte, las poblaciones indígenas de México, recalcando que ésta guarda efectivamente relación con los artículos 2 y 5 de la Convención. Se trata, sin lugar a dudas, de una forma de discriminación racial, tal como se define en la Convención, pues se traduce en políticas o prácticas que perpetúan la marginación y la pauperización de determinados grupos étnicos.

Los miembros del Comité declararon que la enmienda introducida en el artículo 4 de la Constitución de México, en la que se reconocían los derechos específicos de las comunidades autóctonas, había marcado un hito importante en la transformación de una sociedad mestiza en una nación multicultural. No obstante, sin reglamentos ni medidas para desarrollar esa disposición, dicha reforma constitucional tendría escaso efecto práctico. Los miembros del Comité hicieron hincapié, por lo demás, en que en muchos casos la opresión de las comunidades autóctonas no obedecía tanto a la ausencia de normas jurídicas como al hecho de que los grupos de intereses económicos y los caciques locales siguieran realizando con toda impunidad sus prácticas abusivas en detrimento de los grupos autóctonos.

Los miembros del Comité tomaron nota con interés de las medidas adoptadas por el Gobierno para mejorar las condiciones económicas y sociales de las comunidades indígenas y, en especial, de los programas destinados a luchar contra la extrema pobreza, como el Programa Nacional de Solidaridad y el Programa Nacional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Se congratularon de la originalidad de determinados planteamientos. Esa originalidad se manifiesta de una forma muy interesante, por ejemplo en el programa de reforma de la justicia, que tiene en cuenta las costumbres indias en las actuaciones judiciales. Se estimó que ello también mejoraría el reconocimiento cultural mutuo y la concertación social. Este programa es digno de encuadrarse entre las medidas de discriminación positiva previstas en el artículo 1 de la Convención.

Sin embargo, los miembros del Comité subrayaron que la falta de información en el informe del Estado Parte en lo tocante a los efectos reales de esos programas. Pusieron de manifiesto su preocupación por las informaciones de buena tinta que les habían llegado acerca de su ineficacia y de las injerencias ilegales de ciertos funcionarios locales o de los grandes terratenientes. Los miembros del Comité insistieron, en ese sentido, en la importancia de seleccionar indicadores sociales que permitiesen decidir hacia qué sectores debían orientarse prioritariamente los recursos y de verificar si los programas habían arrojado los resultados previstos.

Tras pasar revista a los diversos organismos creados a nivel federal para promover y proteger los derechos de los pueblos indígenas, los miembros del Comité reconocieron que las medidas adoptadas por estos organismos revestían, sin lugar a dudas, una gran importancia, pero se preguntaban si, habida cuenta de su multiplicidad, no existía un peligro de burocratización y de duplicaciones. Resulta indispensable garantizar una buena coordinación entre los diversos organismos. Los miembros del Comité expresaron igualmente el deseo de saber si había miembros de las comunidades indígenas que participasen en la gestión de las instituciones en funciones de dirección.

Los miembros del Comité abordaron una cuestión clave para las poblaciones indígenas, la de la tierra, indispensable para su subsistencia, pero también para su identidad. Había indicios de que las disposiciones administrativas tomadas por el Gobierno de México resultaban insuficientes para garantizar a los miembros de las comunidades indígenas un trato justo y equitativo a la hora del reparto de tierras. A lo largo de decenios, los terratenientes habían despojado ilegalmente a las poblaciones indígenas de sus tierras. De esa forma, los indios se habían visto expulsados progresivamente de las tierras fértiles de la costa del Pacífico hacia las regiones montañosas centrales y finalmente hacia el este, donde reinaba la selva tropical que poco se presta a la agricultura. Los miembros del Comité señalaron que hacía ya mucho tiempo que el Gobierno mexicano era objeto de acusaciones por parte de las organizaciones de defensa de los derechos humanos, en el sentido de que no hacía nada para poner término a la violencia que llevaban aparejados los conflictos por la propiedad de la tierra en las zonas rurales, pues consideraba que eran inevitables. Los miembros del Comité indicaron además que las comunidades autóctonas de México veían en la enmienda reciente del artículo 27 de la Constitución y en la promulgación en 1992 de la nueva Ley agraria, una mayor amenaza para sus actividades económicas, no muy boyantes, y para su identidad. Además, daba la impresión de que la situación económica de las comunidades indígenas se había agravado desde que México se había adherido al Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Los miembros del Comité expresaron su deseo de ampliar su información sobre los efectos concretos de la reforma constitucional de 1992 y sobre la respuesta ofrecida a las reivindicaciones formuladas por el EZLN en el ámbito agrario.

Pasando a la cuestión del conflicto en el Estado de Chiapas, los miembros del Comité, tras acoger con agrado los esfuerzos del Gobierno por dar al conflicto no una solución militar, sino política, manifestaron su interés por averiguar qué medidas se habían adoptado para acabar con las actividades de los grupos paramilitares que aún subsistían en la zona, y saber si los detenidos que no habían sido todavía liberados habían tenido acceso a procedimientos judiciales justos y equitativos, y si los responsables civiles y militares de las desapariciones, ejecuciones arbitrarias y torturas habían sido detenidos y puestos a disposición de la justicia.

En cuanto al artículo 4 de la Convención, los miembros del Comité hicieron hincapié en que persistía un malentendido entre el Comité y el Gobierno de México, pues éste afirmaba que no se necesitaba ninguna medida legislativa concreta para su aplicación, dado que el problema de los indígenas nunca se había formulado desde el punto de vista de la discriminación racial. Esa actitud no se ajusta a los planteamientos del Comité, que estima que deben adoptarse medidas concretas, incluso si no existen fenómenos racistas en un país, aunque sólo fuera para prevenir los casos de discriminación racial o étnica y por su valor pedagógico.

En lo referente al artículo 5 de la Convención, los miembros del Comité señalaron que, como lo reconoce con mucha franqueza el Gobierno mexicano, las poblaciones indígenas siguen siendo, de hecho, víctimas de discriminación en muchos aspectos, como en la esfera de la educación y de la formación general, el derecho a practicar su propia lengua y cultura, la salud, el acceso a una dieta completa y equilibrada, el acceso a la propiedad, el acceso a infraestructuras como la red vial y otros medios de comunicación y el acceso a la justicia. Los miembros del Comité pusieron de relieve una vez más la insuficiencia de los esfuerzos emprendidos y la falta de indicaciones claras sobre los resultados obtenidos. Rogaron al Estado Parte que facilitara la mayor información posible sobre la aplicación del artículo 5 de la Convención en su próximo informe periódico.

En lo que concierne al artículo 6 de la Convención, se apuntó que, si bien parecía que podía invocarse la Convención directamente para denunciar ante los tribunales un asunto de discriminación racial, no se había dicho nada, en cambio, del tipo de sanciones que el juez podría aplicar al respecto.

El Comité tomó nota con gran interés de las informaciones facilitadas con respecto al artículo 7 de la Convención, y estimó que las perspectivas abiertas por las iniciativas ya realizadas eran muy prometedoras. Se estimó que, puesto que el patrimonio cultural de México era único en el mundo, había que cultivarlo, potenciarlo y darlo a conocer por encima de todo. Tras instar al Gobierno a seguir difundiendo la cultura ancestral de los indígenas, el Comité recomendó al Estado Parte que asociara a esos actos a las comunidades autóctonas de otros países, como ya se había hecho con Bolivia, con miras a favorecer el despertar de un sentimiento de solidaridad cultural.

En respuesta a las preguntas y observaciones de los miembros del Comité, el representante del Estado Parte explicó que la enmienda al artículo 27 de la Constitución se justificaba por el hecho de que ya no quedaban más tierras por distribuir y que esa enmienda no había afectado a las garantías sociales existentes en materia agraria y, entre otras, a la prohibición de los grandes latifundios.

El representante reafirmó la voluntad del Gobierno de no dejar sin castigo ninguna exacción cometida durante los acontecimientos del Estado de Chiapas y propuso informar al Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre la evolución de la investigación y las condenas que se dictasen en este sentido. Puntualizó, además, que todos los rebeldes detenidos habían sido puestos en libertad ya en julio de 1994 e invitó a los miembros del Comité a leer el informe del Comité Internacional de la Cruz Roja, presente en Chiapas durante los 18 meses posteriores al estallido del conflicto.

El representante agregó también que se estaba procediendo a la revisión del Código Penal, que era uno de los puntos del acuerdo con el EZLN.

Por último, el representante aseguró a los miembros del Comité que el próximo informe periódico de México contendría mayor información sobre la aplicación del artículo 5 de la Convención.

Observaciones finales

En su 1124ª sesión, celebrada el 16 de agosto de 1995, el Comité aprobó las siguientes observaciones finales.

a) Introducción

El Comité acoge complacido la presentación por el Estado Parte de un informe periódico detallado y franco, preparado de conformidad con las directrices revisadas del Comité para la preparación de los informes, así como la información adicional presentada por escrito sobre la situación imperante en el Estado de Chiapas, solicitada conforme a la decisión 2 (46) del Comité de 29 de marzo de 1995 durante su 46º período de sesiones. También se expresa satisfacción por la información complementaria que ha facilitado verbalmente la delegación del Estado Parte.

Se toma nota de que el Estado Parte no ha hecho la declaración a que se hace referencia en el artículo 14 de la Convención, y algunos miembros solicitaron que se considerase la posibilidad de dicha declaración.

b) Aspectos positivos

Se acogen con beneplácito las medidas legislativas y de otra índole adoptadas por el Gobierno en favor de la población indígena, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Convención. En particular, se toma nota con satisfacción de que la enmienda introducida en enero de 1992 en el artículo 4 de la Constitución representa un cambio fundamental en la política del Estado Parte hacia los pueblos indígenas, ya que en ella se señala que la nación mexicana tiene una composición multicultural basada inicialmente en sus poblaciones indígenas y se reconocen, por vez primera desde la independencia de México, los derechos constitucionales especiales de la población indígena que vive en su territorio.

En cuanto al conflicto de Chiapas, se toma nota con satisfacción de que en enero de 1994 el Gobierno decidió adoptar las medidas necesarias para llegar a una solución más bien política que militar, declaró unilateralmente la cesación del fuego, decretó una amnistía general y estableció la Comisión Nacional de Desarrollo Integral y Justicia Social para los Pueblos Indígenas.

Se acogen con beneplácito los esfuerzos realizados por el Estado Parte para establecer un sistema educativo bilingüe-bicultural en favor de los grupos indígenas.

También se toma nota con satisfacción de las enmiendas introducidas en los artículos 18 a 22 de la Constitución con miras a ampliar los derechos constitucionales de las personas de origen indígena acusadas en las actuaciones judiciales, así como la revisión en curso del Código Penal y el Código de Enjuiciamiento Criminal.

c) Principales motivos de inquietud

Suscita inquietud la situación de extrema pobreza y marginación en que se encuentra la mayoría de la población indígena en México. Las causas de esa situación son complejas y se explican, entre otras cosas, por las repercusiones del choque de civilizaciones, así como por las consecuencias que la reciente internacionalización de la economía ha tenido en las políticas sociales en México. La mejora de la situación económica y social de la población indígena de México ha sido y sigue siendo todavía responsabilidad del Gobierno.

Se expresa preocupación por la falta de información en los informes del Estado Parte sobre la aplicación efectiva de las medidas constitucionales y legales y sobre las repercusiones de los diversos programas y políticas adoptados por México en cumplimiento de lo dispuesto en la Convención.

Se expresa especial preocupación por el hecho de que el Estado Parte no parece percatarse de que la discriminación latente que padecen los 56 grupos de indígenas que viven en México queda comprendida en la definición de discriminación racial que figura en el artículo 1 de la Convención. Es inadecuada la descripción de la difícil situación de esos grupos como una mera participación desigual en el desarrollo socioeconómico.

También es motivo de preocupación el hecho de que el Estado Parte presta escasa atención a las repercusiones que sobre la situación económica de las comunidades indígenas ha tenido la adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, así como la reforma constitucional y legislativa conexa del sistema de tenencia de la tierra de 1992.

Si bien se acogen con beneplácito los logros alcanzados por el Instituto Nacional Indigenista, se toma nota de la insuficiente coordinación entre las diversas instituciones y comisiones encargadas de proteger los derechos de las comunidades indígenas en México, así como de su funcionamiento burocrático.

Se expresa preocupación por el hecho de que el Estado Parte aún no ha aplicado las disposiciones del artículo 4 de la Convención.

Sigue siendo motivo de preocupación la grave discriminación con que se enfrentan los pueblos indígenas en lo referente al disfrute de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Se expresa especial preocupación por el trato desigual que se da a la población indígena en el proceso de distribución de la tierra, incluida su restitución, y por la solución violenta e ilegal de muchos litigios relacionados con la tierra, así como por la enmienda del artículo 27 de la Constitución y el escaso apoyo dado al sistema educativo bilingüe-bicultural.

d) Sugerencias y recomendaciones

No resulta claro cómo se incorpora la Convención a los regímenes jurídicos federal y estatal, ni si se pueden invocar directamente ante los tribunales las disposiciones de la Convención.

El Comité recomienda que el Estado Parte prosiga sus esfuerzos con el fin de analizar las causas profundas de la marginación socioeconómica con que se enfrenta la población indígena de México y siga tratando de armonizar las costumbres indígenas con el ordenamiento jurídico positivo.

El Comité señala a la atención del Estado Parte la necesidad de adoptar indicadores para evaluar los programas y políticas con miras a la protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas.

El Comité recomienda que el Estado Parte revise el funcionamiento de las distintas instituciones encargadas de la protección de los derechos de los pueblos indígenas, así como la coordinación entre ellas.

El Comité reafirma que las disposiciones de los párrafos a) y b) del artículo 4 de la Convención tienen carácter preceptivo, según se señala en la recomendación general XV (32) del Comité, y recomienda que el Estado Parte cumpla cada una de las obligaciones.

El Comité desea que el Gobierno de México facilite, en su próximo informe, información detallada sobre la aplicación del artículo 5 de la Convención.

El Comité recomienda encarecidamente que el Estado Parte trate de encontrar una solución justa y equitativa al problema de la distribución, incluida la restitución de la tierra. En cuanto a los conflictos sobre la tierra, deben adoptarse todas las medidas necesarias para velar por la aplicación del imperio del derecho sin una intromisión indebida por parte, entre otros, de los poderosos terratenientes.

El Comité recomienda enérgicamente que el Estado Parte intensifique sus esfuerzos para promover las medidas afirmativas en la esfera de la educación y la formación.

El Comité recomienda que el Gobierno de México vele por que se investiguen las violaciones de los derechos humanos de los pueblos indígenas y se indemnice a las víctimas.

Se acoge con beneplácito la propuesta presentada verbalmente por la delegación de que se facilite al Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas información periódica y detallada al respecto.

El Comité recomienda que el Estado Parte ratifique las enmiendas introducidas en el párrafo 6 del artículo 8 de la Convención, que fueron aprobadas por los Estados Partes en el curso de la 14ª sesión.

El Comité recomienda que el 11º informe periódico del Estado Parte, que deberá presentarse el 22 de mayo de 1996, sea un informe de actualización.