第五十二届会议(1994年)
第24号一般性意见：关于批准或加入《公约》或其《任择议定书》时提出的保留意见或者
有关《公约》第41条下声明的问题
1.截至1994年11月1日，《公民权利和政治权利国际公约》的127个缔约国中，46个缔约国之间就接受《公约》的义务，提出了150项不同程度的保留意见。其中一些保留意见不包括有责任提供和保证《公约》中的权利。其它保留意见比较具有一般性质，常常面向确保某些国内法律条款的首要性。保留意见的数目、内容、范围可能阻碍《公约》的有效执行，削弱对缔约国义务的尊重。各缔约国应当正确了解自己和其它缔约国事实上履行了什么义务。委员会按照《公约》第40条或《任择议定书》履行责任时，必须知道，某个国家是否必须服从特殊的义务，或者在什么程度上。这就需要确定，单方面的发言属于保留意见或解释性声明，也需要确定其可接受性和效果。

2.因此，委员会认为，一般性评论最好谈到国际法和人权政策问题。一般性评论可以查明适用于保留态度的国际法原则，以便测试其可接受性，解释其目的。一般性评论涉及缔约国的作用联系其它缔约国的保留意见。它进一步涉及委员会本身的作用联系保留意见。它提出某些建议给目前的缔约国以便审查保留态度，给尚未缔约的国家以便审议法律和人权政策，从而取消特别的保留的态度加以批准或加入。

3.保留意见很容易混同某个国家关于了解条款内容的声明或政策的说明。必须顾到该国的意图，而非文书的形式。任何标题的发言如果目的在于排除或修改条约对该国的法律后果，就属于保留意见。1与此相反，所谓的保留意见如果只想使某个国家了解条款内容，但不排除或修改条款在该国的应用，实际上就不属于保留意见。

4.提出保留意见的可能性可以鼓励那些认为难以保证《公约》一切权利的国家接受其中义务的普遍性。保留意见能够帮助各国具体的法律适用《公约》列出的人人固有的权利。不过，原则上，各国最好能够接受全部的义务，因为人权规范属于全体人类应享基本权利的法律表现。

5.《公约》没有禁止保留意见，也没有提到各种经过允许的保留意见。第一项《任择议定书》也是这样。第二项《任择议定书》第2条第1款规定，“本议定书不接受任何保留，唯在批准或加入时可提出这样一项保留：即规定在战时可对在战时犯下最严重军事性罪行被判罪的人适用死刑。”第2和3条规定了一些程序方面的义务。

6.没有禁止保留态度并不表示允许保留态度。《公约》和第一项《任择议定书》之下的保留问题属于国际法范围。《维也纳条约法公约》第19(3)条规定了有关的指示。2其中规定，如果条约不禁止保留意见或者保留意见属于具体允许的范围，国家就可以提出保留意见，但是必须符合条约的目的和目标。即使这样，《公约》也不象其他人权条约那样，并没有具体提到某些规范的目标和目的，这些规范管制保留态度的解释和可接受性。

7.在许多公民权利和政治权利文书中，许多条款之间的相互作用可以确保《公约》的目标。《公约》的目的和目标在于，结合对缔约国具有约束力的义务，规定某些公民权利和政治权利，以期建立具有法律约束力的人权标准；提供高效率的义务监督机制。

8.那些违反强制性规范的保留意见是不符合《公约》的目的和目标的。虽然只规定各国之间交换义务的条约允许它们彼此保留应用一般国际法规则，但是，人权条约才有利于其管辖范围内的人。因此，等于国际习惯法的《公约》条款(何况具有强制性规范特点)的《公约》条款可能不属于保留对象。因此，国家可能不保留权利去从事奴役，酷刑，使人遭受残酷、不人道或有辱人格待遇或惩罚，任意剥夺他人生命，任意逮捕和拘留人，拒绝思想、良心、宗教自由，事先假定某人有罪，处决孕妇或儿童，允许宣传民族、种族或宗教仇恨，拒绝适婚者的结婚权利，拒绝少数人享有自己文化、信仰自己宗教、使用自己语文的权利。虽然对于第14条的某些条文的保留意见可以令人接受，但是，对于公平审判权的一般保留意见则非。

9.委员会在普遍应用《公约》的目的和目标时注意到，例如，对于第1条规定人人有权决定自己的政治地位和争取经济、社会、文化发展，提出的保留意见是不符合《公约》的目的和目标的，同样，对于有义务一视同仁地尊重和确保《公约》承认的权利(第2条第1款)，提出的保留意见是无法令人接受的。国家有权不采取必要的国内步骤以落实《公约》权利(第2条第2款)，也无法令人接受。

10.委员会进一步审查了，各种保留态度是否违反“目的和目标”。尤其是，委员会希望审议，对于《公约》的无法克减条款的保留意见是否符合其目的和目标。虽然《公约》的权利，没有轻重缓急，但是，不可以暂时停止某些权利，甚至在国家紧急状态下。这突出无法克减权利的十分重要性。但是，并非所有的十分重要的权利，例如，《公约》第9和27条，事实上可以成为无法克减。某些权利目前成为无法克减的一个理由就是，这些权利的暂时停止并不联系合法控制国家紧急状态(例如，第11条中因欠债而坐牢)。另外一个理由是，克减是真正不可能的(例如，良心自由)。同时，某些条款的确属于无法克减，原因是，如果没有这些条款，就无法无天。对第4条的保留意见就属于这种，其中精确地规定，紧急期间国家利益与个人权利之间应当达成平衡。某些无法克减的权利由于作为强制性规范而无法保留，也具有这个特点。例如，禁止酷刑和任意剥夺生命。3对于无法克减条款的保留态度与有害于《公约》目的和目标的保留态度之间，没有当然的关系，但是，国家的保留态度必须具有正当的理由。

11.《公约》不仅仅规定具体的权利，而且也有重要的辅助性保证。这些保证提供必要的基础，可以确保《公约》的权利。因此是达到其目的和目标所不可缺少的。某些保证属于国家一级，某些属于国际一级。保留意见目的在于取消这些保证，因此无法令人接受。所以，一个国家不可对《公约》第2条第3款提出保留意见：它不打算对侵犯人权事件提供补救办法。象这样的保证是《公约》整个结构的一部分，属于《公约》效能的根本。《公约》为了争取达到既定目标，也计划发挥面向委员会的监测作用。旨在避免《公约》的根本内容(目的也在于确保享有权利)也不符合其目的和目标。国家不可保留不去提交报告给委员会加以审议的权利。《公约》第40条或《任择议定书》之下的委员会的作用必须包括：解释《公约》的条款，建立管辖范围。因此，旨在拒绝委员会解释《公约》条款的保留意见，也违反《公约》的目的和目标。

12.《公约》的意图是，应当确保其中的权利属于缔约国的管辖范围。为此目的，可能需要某些附带的要求。可能需要修改国内法以反映《公约》的要求；也需要国内一级的机制，以便地方一级落实《公约》权利。保留意见经常指出，国家不想改变某条法律。有时候，倾向提高到了一般政策。尤其令人关心的是，普遍的保留态度使得一切需要改变国内法的《公约》权利基本上无效。因此，没有接受真正的国际权利或义务。由于没有规定去确保国内法院起诉违反《公约》权利事件，又无法让个人的控诉按照第一项《任择议定书》提交委员会，因此，《公约》保证的一切根本内容已经取消。

13.引起的问题是，按照第一项《任择议定书》是否允许保留意见，这些保留意见是否违反《公约》或第一项《任择议定书》的目的和目标。明显地是，第一项《任择议定书》本身就是国际条约，不同于《公约》，但是，联系密切。其目的和目标在于承认委员会有能力受理和审议个人的来文，其中声称某个缔约国侵犯他的《公约》权利。国家参照《公约》而非第一项《任择议定书》，接受个人的实质性权利。第一项《任择议定书》的职责在于，将关于这些权利的要求提交委员会。因此，按照第一项《任择议定书》对国家有义务尊重和确保《公约》权利提出的保留意见(以前没有就《公约》规定的同样权利提出)并不影响该国有责任遵守其实质性义务。不可能透过第一项《任择议定书》对《公约》提出保留意见，但是，这样的保留意见可以确保，委员会不能够按照第一项《任择议定书》检查该国是否履行义务。因为第一项《任择议定书》的目的和目标在于，让委员会检查国家的义务情况，因此目的在于排除这点的保留意见就会违反第一项《任择议定书》和《公约》的目的和目标。按照第一项《任择议定书》首次对实质性义务提出的保留意见似乎指出，有关的国家打算阻止委员会就个案下的《公约》某项条款，发表意见。

14.委员会认为，有关第一项《任择议定书》规定的必要程序的保留意见不符合其目的和目标。委员会必须按照第一项《任择议定书》的规定和其议事规则，控制自己的程序。不过，各种保留意见目的在于限制第一项《任择议定书》在有关国家开始生效之后委员会的职能范围。委员会认为，这不属于保留意见，但是，最通常属于符合时间上正常职能的说明。同时，委员会坚持其职能，甚至面临这样的说明或保留意见，当第一项《任择议定书》开始生效以前发生的事件继续影响生效以后受害者的权利时。已经提出的保留意见另外增加了第5条第2款规定的不予受理理由，因为当另外一种相当的程序已经审查同样事项时，不允许审查来文。由于最基本的义务在于确保独立的第三方审查个人的人权，因此，当《公约》和另外一项国际文书规定的合法权利完全一样时，委员会认为，这样的保留意见没有违反第一项《任择议定书》的目的和目标。

15.第二项《任择议定书》的主要目标在于，禁止处决和废除死刑，以期扩大《公约》规定的实质性义务的范围，因为联系生命权。4 关于保留意见，它有自己的规定，决定允许什么。第2条第1款规定，只可提出这样一项保留：即规定在战时可对在战时犯下最严重军事性罪行被判罪的人适用死刑。希望利用这种保留意见的缔约国必须担当2项程序性义务。第2条第1款要求这样的国家必须在批准或加入时，将战时适用的本国立法的有关规定，通知秘书长。这显然面向具体性和透明性目标。委员会认为，没有这些资料的保留意见不会产生法律效果。第2条第3款要求提出保留意见的国家将领土内战争状态的开始或结束，通知秘书长。委员会认为，没有国家希望利用其保留意见(就是说，要求承认战时处决为合法)，除非符合第2条第3款的程序要求。

16.委员会认为，应当说明什么机构可以合法确定，具体的保留是否符合《公约》的目的和目标。关于一般的国际条约，国际法院《对种族灭绝公约案件的保留意见》(1951年)中指出，根据不符合条约目的和目标而提出反对的国家可以透过反对行动而认为，本国与提出保留意见的国家之间条约无效。1969年《维也纳条约法公约》的某些规定最联系关于接收和反对保留意见的目前情况。这使得一个国家有可能反对另外一个国家提出的保留意见。第21条涉及国家反对其它国家的保留意见时产生的法律后果。基本上，保留态度排除保留国与他国之间运用保留的规定；其中的反对意见导致保留国与反对国之间运用保留意见，只因为没有加以反对。

17.上面已经指出，《维也纳条约法公约》规定了保留定义以及缺乏其它具体规定情况下目的和目标的规范。但是，委员会认为，有关国家联系保留意见的反对作用的规定并不适用于解决对人权条约的保留问题。这样的条约、尤其是《公约》并不属于国家之间共同义务交换网。其中涉及给予个人以权利。国家之间互惠原则并没有地位，除非有限结合对41条规定的声明的保留意见。由于关于保留态度的老规矩非常不适合《公约》，国家经常没有合法利益或必要去反对保留态度。国家没有提出抗议并不意味着，保留意见是否适合《公约》的目的和目标。一些国家有时候提出反对，但是其他国家则不，也不一定说明理由；当提出反对时，常常没有说明法律后果，有时候甚至提出，但对方并不认为《公约》在有关各方之间有效。简短说来，形态十分不清楚，使得无法假定，非反对国可以接受某项保留意见。委员会认为，由于《公约》作为人权条约的特点，尚待解决的问题是，反对态度如何影响各国本身之间的关系。不过，国家保留态度遇到的反对意见可能帮助委员会解释委员会是否符合《公约》的目的和目标。

18.委员会必须决定，某项保留意见是否符合《公约》的目的和目标。上面已经指出，这部分源自这项工作不适合缔约国联系人权条约，部分源自委员会在履行职责时无法避免这项工作。为了了解责任范围去审查国家是否遵守第40条，或者按照第1项《任择议定书》审查来文，委员会必须确定，某项保留意见是否符合《公约》和一般国际法。由于人权条约的特点，必须参照法律原则，客观地规定保留意见是否符合《公约》目的和目标，委员会尤其能够担当这项任务。不能接受的保留态度的正常后果并非保留国完全不会落实《公约》。而是一般说来，这种保留态度是可以分开的，就是说，保留国没有好处时，仍然会落实《公约》。

19.保留意见必须具体和透明，以便住在保留国和其它缔约国领土内的委员会能够明白，是否已经履行人权义务。所以，保留意见不可能具有普遍性，但是，必须提到《公约》的具体条款，精确地指出相关的范围。当审议保留态度是否符合《公约》目的和目标时，各国也应当考虑到一组保留的意见的全面影响，以及每项保留意见对《公约》完整性的影响。各国不应当提出太多的保留意见，以免事实上接受有限的人权义务，而非《公约》。为了保留意见不会导致永远达不到国际人权标准，保留意见就不应当有系统地迎合目前比较轻松的国内法标准。国家不应当透过保留意见或解释性声明，设法决定，《公约》的内容是同其它国际条约机构规定的内容一样的。

20.国家应当编制程序以期确保，每项提出的保留意见符合《公约》目的和目标提出保留意见的国家最好精确地指出那些不适合《公约》义务的国内立法或做法；解释为使自己的法律和做法符合《公约》所需的时间。国家也应当确保，定期审查提出保留意见的必要性，同时考虑审查报告期间委员会提出的意见和建议。应当尽可能早日撤消保留意见。提交委员会的报告应当说明如何审查、重新审议或撤消保留意见。

注
1 1969年《维也纳条约法公约》第2条第1款d项。

2虽然《维也纳条约法公约》是1969年缔结的，1989年开始生效的，就是说，《公约》开始生效之后，但是，其中内容反映国际法院在1951年《对种族灭绝公约案件的保留意见》中已经确认的这方面的一般国际法。

3对于第6条和第7条，已经提出保留意见，但是，并不表示保留权利去从事酷刑或任意剥夺生命。

4第5条已经扩大了委员会这方面的职责范围，这本身应当采取某种形式的保留意见，原因是，在批准或加入时，透过相反的说明机制，保留自动批准这项职责。