Le droit à un logement suffisant (art. 11, par. 1 du Pacte)
(Sixième session, 1991) *
1. Conformément au paragraphe 1 de l'article 11 du Pacte, les Etats parties
"reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant
pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un
logement suffisants, ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions
d'existence". Le droit de l'homme à un logement suffisant, qui découle
ainsi du droit à un niveau de vie suffisant, est d'une importance capitale
pour la jouissance des droits économiques, sociaux et culturels.
2. Le Comité a pu réunir une grande quantité de renseignements relatifs
à ce droit. Depuis 1979, le Comité et les organes qui l'ont précédé ont
examiné 75 rapports sur le droit à un logement suffisant. Le Comité a également
consacré à la question une journée de débat général lors de ses troisième
(voir E/1989/22, par. 312) et quatrième sessions (E/1990/23, par. 281 à
285). En outre, il a soigneusement pris note des renseignements obtenus
dans le cadre de l'Année internationale du logement des sans-abri (1987),
notamment de la Stratégie mondiale du logement jusqu'à l'an 2000, adoptée
par l'Assemblée générale dans sa résolution 42/191 du 11 décembre 1987 1.
Il a aussi examiné les rapports et autres documents pertinents de la Commission
des droits de l'homme et de la Sous-Commission de la lutte contre les mesures
discriminatoires et de la protection des minorités 2.
3. Bien que des instruments internationaux extrêmement divers traitent des
différentes dimensions du droit à un logement suffisant 3,
le paragraphe 1 de l'article 11 du Pacte est la disposition la plus complète
et peut-être la plus importante en la matière.
4. Certes, la communauté internationale a fréquemment réitéré l'importance
du respect intégral du droit à un logement suffisant, mais, entre les normes
énoncées au paragraphe 1 de l'article 11 du Pacte et la situation qui règne
dans de nombreuses régions du monde, l'écart reste préoccupant. A n'en pas
douter, les problèmes de sans-abri et de logements insuffisants se posent
souvent de manière particulièrement grave dans certains pays en développement
qui se heurtent à d'importantes difficultés et autres contraintes, notamment
en matière de ressources, mais le Comité constate que ces problèmes touchent
également certaines des sociétés les plus avancées sur le plan économique.
Selon les estimations de l'Organisation des Nations Unies, on compte plus
de 100 millions de sans-abri et plus d'un milliard de mal-logés dans le
monde 4.
Certes, la communauté internationale a fréquemment réitéré l'importance
du respect intégral du droit à un logement suffisant, mais, entre les normes
énoncées au paragraphe 1 de l'article 11 du Pacte et la situation qui règne
dans de nombreuses régions du monde, l'écart reste préoccupant. A n'en pas
douter, les problèmes de sans-abri et de logements insuffisants se posent
souvent de manière particulièrement grave dans certains pays en développement
qui se heurtent à d'importantes difficultés et autres contraintes, notamment
en matière de ressources, mais le Comité constate que ces problèmes touchent
également certaines des sociétés les plus avancées sur le plan économique.
Selon les estimations de l'Organisation des Nations Unies, on compte plus
de 100 millions de sans-abri et plus d'un milliard de mal-logés dans le
monde.
5. Il arrive que, dans les rapports qu'a examinés le Comité, les Etats parties
admettent et décrivent les difficultés qui s'opposent à la réalisation du
droit à un logement suffisant. Mais, dans la plupart des cas, les renseignements
fournis sont insuffisants et ne permettent pas au Comité de dresser un tableau
précis de la situation qui prévaut dans l'Etat concerné. La présente Observation
générale vise donc à cerner certaines des principales questions qui se rapportent
à ce droit et qui, de l'avis du Comité, sont importantes.
6. Le droit à un logement suffisant s'applique à tous. L'expression "elle-même
et sa famille" traduit des postulats concernant les rôles fondés sur
le sexe et le schéma de l'activité économique qui étaient communément acceptés
en 1966, année où le Pacte a été adopté, mais de nos jours, elle ne saurait
être interprétée comme impliquant une restriction quelconque à l'applicabilité
du droit à des individus ou à des familles dont le chef est une femme ou
à d'autres groupes de ce type. Ainsi, la notion de "famille" doit
être prise dans un sens large. En outre, les individus, comme les familles,
ont droit à un logement convenable sans distinction d'âge, de situation
économique, d'appartenance à des groupes ou autres entités ou de condition
sociale et d'autres facteurs de cette nature. Notamment, la jouissance de
ce droit ne doit pas, en vertu du paragraphe 2 de l'article 2 du Pacte,
être soumise à une forme quelconque de discrimination.
7. Le Comité est d'avis qu'il ne faut pas entendre le droit au logement
dans un sens étroit ou restreint, qui l'égale, par exemple à l'abri fourni
en ayant simplement un toit au-dessus de sa tête, ou qui le prend exclusivement
comme un bien. Il convient au contraire de l'interpréter comme le droit
à un lieu où l'on puisse vivre en sécurité, dans la paix et la dignité.
Et cela, pour deux raisons au moins. Premièrement, le droit au logement
est intégralement lié à d'autres droits de l'homme et aux principes fondamentaux
qui forment les prémisses du Pacte. Ainsi, "la dignité inhérente à
la personne humaine" d'où découleraient les droits énoncés dans le
Pacte implique que le mot "logement" soit interprété de manière
à tenir compte de diverses autres considérations, et principalement que
le droit au logement devrait être assuré à tous sans distinction de revenus
ou de toutes autres ressources économiques. Deuxièmement, le paragraphe
1 de l'article 11 ne doit pas être compris comme visant un logement tout
court mais un logement suffisant. Ainsi que l'a déclaré la Commission des
établissements humains, et conformément à la Stratégie mondiale du logement
jusqu'à l'an 2000, "Un logement adéquat c'est [...] suffisamment d'intimité,
suffisamment d'espace, une bonne sécurité, un éclairage et une aération
convenables, des infrastructures de base adéquates et un endroit bien situé
par rapport au lieu de travail et aux services essentiels - tout cela pour
un coût raisonnable".
8. Ainsi, l'adéquation aux besoins est une notion particulièrement importante
en matière de droit au logement car elle met en évidence un certain nombre
de facteurs dont il faut tenir compte pour déterminer si telle ou telle
forme de logement peut être considérée comme un "logement suffisant"
aux fins du Pacte. Il s'agit en partie de facteurs sociaux, économiques,
culturels, climatiques, écologiques et autres, mais le Comité est d'avis
qu'en tout état de cause on peut identifier certains aspects du droit qui
doivent être pris en considération à cette fin dans n'importe quel contexte.
Ce sont notamment :
a) La sécurité légale de l'occupation. Il existe diverses formes
d'occupation - la location (par le secteur public ou privé), la copropriété,
le bail, la propriété, l'hébergement d'urgence et l'occupation précaire,
qu'il s'agisse de terres ou de locaux. Quel que soit le régime d'occupation,
chaque personne a droit à un certain degré de sécurité qui garantit la protection
légale contre l'expulsion, le harcèlement ou autres menaces. Les Etats parties
doivent par conséquent prendre immédiatement des mesures en vue d'assurer
la sécurité légale de l'occupation aux individus et aux familles qui ne
bénéficient pas encore de cette protection, en procédant à de véritables
consultations avec les personnes et les groupes concernés;
b) L'existence de services, matériaux, équipements et infrastructures.
Un logement convenable doit comprendre certains équipements essentiels à
la santé, à la sécurité, au confort et à la nutrition. Tous les bénéficiaires
du droit à un logement convenable doivent avoir un accès permanent à des
ressources naturelles et communes : de l'eau potable, de l'énergie pour
cuisiner, le chauffage et l'éclairage, des installations sanitaires et de
lavage, des moyens de conservation des denrées alimentaires, d'un système
d'évacuation des déchets, de drainage et des services d'urgence;
c) La capacité de paiement. Le coût financier du logement pour les
individus ou les ménages devrait se situer à un niveau qui ne menace ni
ne compromette la satisfaction d'autres besoins fondamentaux. Les Etats
parties devraient faire en sorte que, d'une manière générale, le pourcentage
des coûts afférents au logement ne soit pas disproportionné aux revenus.
Les Etats parties devraient prévoir des allocations de logement en faveur
de ceux qui n'ont pas les moyens de payer un logement, et des modalités
et niveaux de financement du logement qui reflètent fidèlement les besoins
en la matière. Conformément au principe du respect de la capacité de paiement,
les locataires devraient être protégés par des mesures appropriées contre
des loyers excessifs ou des augmentations de loyer excessives. Dans les
sociétés où les matériaux de construction sont essentiellement des matériaux
naturels, les Etats parties devraient faire le nécessaire pour assurer la
disponibilité de ces matériaux;
d) L'habitabilité. Un logement convenable doit être habitable, en
ce sens qu'il doit offrir l'espace convenable et la protection contre le
froid, l'humidité, la chaleur, la pluie, le vent ou d'autres dangers pour
la santé, les risques dus à des défauts structurels et les vecteurs de maladies.
La sécurité physique des occupants doit également être garantie. Le Comité
encourage les Etats parties à appliquer les principes énoncés dans Santé
et logement - Principes directeurs 5, établie par l'OMS,
qui considère que le logement est le facteur environnemental le plus fréquemment
associé aux conditions génératrices de maladies dans les analyses épidémiologiques,
à savoir qu'un logement et des conditions de vie inadéquats et insuffisants
vont invariablement de pair avec des taux élevés de mortalité et de morbidité;
e) La facilité d'accès. Un logement convenable doit être accessible
à ceux qui y ont droit. Les groupes défavorisés doivent avoir pleinement
accès, en permanence, à des ressources adéquates en matière de logement.
Ainsi, les groupes défavorisés tels que les personnes âgées, les enfants,
les handicapés physiques, les incurables, les séropositifs, les personnes
ayant des problèmes médicaux chroniques, les malades mentaux, les victimes
de catastrophes naturelles, les personnes qui vivent dans des régions à
risques naturels et d'autres groupes devraient bénéficier d'une certaine
priorité en matière de logement. Tant la législation en matière de logement
que son application devraient prendre pleinement en considération les besoins
spéciaux de ces groupes. Dans de nombreux Etats parties, un des principaux
objectifs de la politique en matière de logement devrait consister à permettre
aux secteurs sans terre ou appauvris de la société d'accéder à la propriété
foncière. Il faut définir les obligations des gouvernements à cet égard
afin de donner un sens concret au droit de toute personne à un lieu sûr
où elle puisse vivre dans la paix et la dignité, y compris l'accès à la
terre;
f) L'emplacement. Un logement convenable doit se situer en un lieu
où existent des possibilités d'emploi, des services de santé, des établissements
scolaires, des centres de soins pour enfants et d'autres services sociaux.
Cela est notamment vrai dans les grandes villes et les zones rurales où
le coût (en temps et en argent) des déplacements pendulaires risque de peser
trop lourdement sur les budgets des ménages pauvres. De même, les logements
ne doivent pas être construits sur des emplacements pollués ni à proximité
immédiate de sources de pollution qui menacent le droit à la santé des occupants;
g) Le respect du milieu culturel. L'architecture, les matériaux de
construction utilisés et les politiques en la matière doivent permettre
d'exprimer convenablement l'identité culturelle et la diversité dans le
logement. Dans les activités de construction ou de modernisation de logements,
il faut veiller à ce que les dimensions culturelles du logement ne soient
pas sacrifiées et que, si besoin est, les équipements techniques modernes,
entre autres, soient assurés.
9. Comme il est indiqué plus haut, le droit à un logement suffisant ne peut
pas être considéré indépendamment des autres droits de l'homme énoncés dans
les deux Pactes internationaux et dans d'autres instruments internationaux
applicables. Il a déjà été fait référence à cet égard à la notion de dignité
de l'homme et au principe de la non-discrimination. En outre, le plein
exercice des autres droits - notamment du droit à la liberté d'expression
et d'association (par exemple pour les locataires et autres groupes constitués
au niveau de la collectivité), du droit qu'a toute personne de choisir librement
sa résidence et de participer au processus de prise de décisions - est indispensable
pour que tous les groupes de la société puissent exercer et préserver leur
droit à un logement suffisant. De même, le droit de toute personne de ne
pas être soumise à une ingérence arbitraire et illégale dans sa vie privée,
sa vie familiale, son domicile ou sa correspondance constitue un aspect
très important du droit à un logement suffisant.
10. Indépendamment de l'état de développement de tel ou tel pays, certaines
mesures devront être prises immédiatement. Comme il est indiqué dans la
Stratégie mondiale du logement et dans d'autres analyses internationales,
un grand nombre des mesures nécessaires à la promotion du droit au logement
supposent uniquement que les gouvernements s'abstiennent de certaines pratiques
et s'engagent à faciliter l'auto-assistance parmi les groupes touchés. Si
l'application de ces mesures exige des ressources dépassant les moyens dont
dispose un Etat partie, il convient de formuler dès que possible une demande
de coopération internationale, conformément au paragraphe 1 de l'article
11 et aux articles 22 et 23 du Pacte et d'informer le Comité en conséquence.
11. Les Etats parties doivent donner la priorité voulue aux groupes sociaux
vivant dans des conditions défavorables en leur accordant une attention
particulière. Les politiques et la législation ne devraient pas, en l'occurrence,
être conçues de façon à bénéficier aux groupes sociaux déjà favorisés, au
détriment des autres couches sociales. Le Comité n'ignore pas que des facteurs
extérieurs peuvent influer sur le droit à une amélioration constante des
conditions de vie et que la situation générale dans ce domaine s'est détériorée
dans un grand nombre d'Etats parties au cours des années 80. Toutefois,
comme le Comité l'a souligné dans son Observation générale 2 (1990) [E/1990/23,
annexe III], malgré les problèmes dus à des facteurs extérieurs, les obligations
découlant du Pacte gardent la même force et sont peut-être encore plus pertinentes
en période de difficultés économiques. Le Comité estime donc qu'une détérioration
générale des conditions de vie et de logement, qui serait directement imputable
aux décisions de politique générale et aux mesures législatives prises par
des Etats parties, en l'absence de toute mesure parallèle de compensation,
serait en contradiction avec les obligations découlant du Pacte.
12. Certes, les moyens à mettre en oeuvre pour garantir la pleine réalisation
du droit à un logement suffisant varieront largement d'un Etat partie à
l'autre, mais il reste que le Pacte fait clairement obligation à chaque
Etat partie de prendre toutes les mesures nécessaires à cette fin. Il s'agira,
dans la plupart des cas, d'adopter une stratégie nationale en matière de
logement qui, comme il est indiqué au paragraphe 32 de la Stratégie mondiale
du logement, "définit les objectifs des activités à entreprendre pour
améliorer les conditions d'habitation, identifie les ressources disponibles
pour atteindre ces objectifs et les moyens les plus rentables de les utiliser
et définit les agents chargés de l'exécution des mesures nécessaires ainsi
que le calendrier dans lequel elles s'inscrivent". Pour des raisons
à la fois de rationalité et d'efficacité, ainsi que pour assurer le respect
des autres droits de l'homme, cette stratégie devrait être élaborée après
des consultations approfondies et avec la participation de tous les intéressés,
notamment des sans-abri, des personnes mal logées et de leurs représentants.
En outre, des mesures doivent être prises pour assurer une coordination
entre les ministères et les autorités régionales et locales, afin de concilier
les politiques connexes (économie, agriculture, environnement, énergie,
etc.) avec les obligations découlant de l'article 11 du Pacte.
13. La surveillance régulière de la situation du logement est une autre
obligation à effet immédiat. Pour que les Etats parties s'acquittent de
leurs obligations en vertu du paragraphe 1 de l'article 11, ils doivent
prouver, notamment, qu'ils ont pris toutes les mesures nécessaires, soit
sur le plan national, soit dans le cadre de la coopération internationale,
pour évaluer l'ampleur du phénomène des sans-abri et de l'insuffisance du
logement sur leur propre territoire. A cet égard, le Comité, dans ses Directives
générales révisées concernant la forme et le contenu des rapports (E/C.12/1991/1),
souligne la nécessité de "donner des renseignements détaillés sur les
groupes qui, dans [la] société, sont vulnérables et désavantagés en ce qui
concerne le logement". Ces groupes sont notamment les particuliers
et les familles sans abri, les personnes qui sont mal logées et ne disposent
pas des éléments de confort minimum, les personnes vivant dans des zones
de peuplement "illégales", les personnes expulsées de force et
les groupes à faible revenu.
14. Les mesures que les Etats parties doivent prendre pour s'acquitter de
leurs obligations en ce qui concerne le droit à un logement suffisant peuvent
consister en un dosage approprié de mesures émanant du secteur public et
du secteur privé. En général, le financement du logement à l'aide de fonds
publics s'avère plus efficace s'il est consacré directement à la construction
de nouveaux logements, mais, dans la plupart des cas, l'expérience a prouvé
que les gouvernements étaient dans l'incapacité de remédier intégralement
à la pénurie de logements au moyen de la construction de logements financés
par l'Etat. C'est pourquoi les Etats parties devraient être incités à appuyer
les stratégies d'autosuffisance, tout en respectant pleinement leurs obligations
en vertu du droit à un logement suffisant. Pour l'essentiel, ces obligations
consistent à faire en sorte que, dans l'ensemble, les mesures prises soient
suffisantes pour garantir le respect des droits de chaque individu, dans
les plus brefs délais, compte tenu des ressources disponibles.
15. La plupart des mesures à prendre consisteront à allouer des ressources
et à prendre des décisions d'ordre général. Toutefois, il convient de ne
pas sous-estimer dans ce contexte le rôle des mesures législatives et administratives
proprement dites. La Stratégie mondiale du logement, dans ses paragraphes
66 et 67, donne une indication du type de mesures qui pourraient être prises
à cet égard et de leur importance.
16. Dans certains Etats, le droit à un logement suffisant est consacré dans
la Constitution nationale. Dans ce cas, le Comité s'attache tout particulièrement
aux aspects juridiques et aux effets concrets de l'application des dispositions
en vigueur. Il souhaite en conséquence être informé en détail des cas particuliers
et des autres circonstances dans lesquels l'application de ces dispositions
constitutionnelles s'est révélée utile.
17. Le Comité estime qu'un grand nombre d'éléments constitutifs du droit
à un logement suffisant doivent pouvoir pour le moins faire l'objet de recours
internes. Selon le système juridique, il peut s'agir notamment - sans y
être limité - des recours suivants : a) recours formés devant les tribunaux
pour leur demander d'interdire par voie d'ordonnance des mesures d'éviction
ou de démolition; b) procédures juridiques pour demandes d'indemnisation
à la suite d'éviction illégale; c) plaintes contre des mesures illégales
prises par des propriétaires (l'Etat ou des particuliers) ou avec leur appui,
s'agissant du montant du loyer, de l'entretien du logement ou de discrimination
raciale ou autre; d) allégations relatives à toute forme de discrimination
dans l'attribution des logements et l'accès au logement; et e) plaintes
déposées contre des propriétaires concernant l'insalubrité ou l'insuffisance
du logement. Dans certains systèmes juridiques, il peut également être utile
d'envisager la possibilité de faciliter des actions collectives lorsque
le problème est dû à l'augmentation sensible du nombre des sans-abri.
18. A ce sujet, le Comité estime que les décisions d'éviction forcée sont
prima facie contraires aux dispositions du Pacte et ne peuvent être
justifiées que dans les situations les plus exceptionnelles et conformément
aux principes applicables du droit international.
19. Enfin, conformément au paragraphe 1 de l'article 11, les Etats parties
reconnaissent "l'importance essentielle d'une coopération internationale
librement consentie". Jusqu'à présent, moins de 5 % de l'ensemble de
l'aide internationale a été consacré au logement et aux établissements humains,
et souvent le financement ainsi consenti n'a guère contribué à répondre
aux besoins des groupes les plus défavorisés. Les Etats parties, tant bénéficiaires
que contribuants, devraient veiller à ce qu'une part substantielle du financement
soit consacrée à l'instauration de conditions permettant à un plus grand
nombre de personnes d'être convenablement logées. Les institutions internationales
de financement qui préconisent des mesures d'ajustement structurel devraient
veiller à ce que l'application de ces mesures n'entrave pas l'exercice du
droit à un logement suffisant. Lorsqu'ils envisagent de faire appel à la
coopération internationale, les Etats parties devraient indiquer les domaines
concernant le droit à un logement suffisant dans lesquels un apport financier
extérieur serait le plus souhaitable. Ils devraient tenir pleinement compte,
dans leurs demandes, des besoins et des opinions des groupes concernés.
