Communication No. 1047/2002 : Belarus. 16/01/2007.
CCPR/C/88/D/1047/2002. (Jurisprudence)

Convention Abbreviation: CCPR
Comité des droits de l'homme
Quatre-vingt-huitième session

16 octrobre - 3 novembre 2006

ANNEXE

Constatations du Comité des droits de l'homme au titre du paragraphe 4

de l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international

relatif aux droits civils et politiques*

- Quatre-vingt-huitième session -

Communication No. 1047/2002

Présentée par: Leonid Sinitsin (non représenté par un conseil)
Au nom de: L'auteur

État partie: Bélarus

Date de la communication: 28 août 2001 (date de la lettre initiale)

Le Comité des droits de l'homme, institué en vertu de l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Réuni le 20 octobre 2006,

Ayant achevé l'examen de la communication no 1047/2002 présentée par Leonid Sinitsin en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Ayant tenu compte de toutes les informations écrites qui lui ont été communiquées par l'auteur de la communication et l'État partie,

Adopte ce qui suit:

Constatations au titre du paragraphe 4 de l'article 5
du Protocole facultatif

1. L'auteur de la communication est M. Leonid Georgievich Sinitsin, de nationalité bélarussienne, né en 1954, résidant à Minsk, au Bélarus. Il affirme être victime de violations par le Bélarus (1) du paragraphe 1 de l'article 14 et de l'alinéa b de l'article 25, rapprochés de l'article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Il n'est pas représenté par un conseil.

Rappel des faits présentés par l'auteur

2.1 L'auteur, alors Vice-Président de l'association «Technologies sociales», a été désigné candidat à l'élection présidentielle de 2001 au Bélarus. Un groupe d'initiative créé à cette fin a recueilli les signatures de 130 000 personnes soutenant sa nomination et présenté plus de 110 000 signatures aux commissions électorales, alors que l'article 61 du Code électoral du Bélarus n'en exige que 100 000 pour l'inscription officielle d'un candidat. Tous les documents requis pour l'inscription officielle de l'auteur en tant que candidat à l'élection présidentielle ont été soumis dans les délais prescrits par la loi.

2.2 Le 25 juillet 2001, la Commission électorale centrale chargée des élections et de la conduite des référendums républicains (Commission électorale centrale − CEC) a refusé 14 000 signatures qui avaient été recueillies avant la date limite du 20 juillet 2001 mais qui n'avaient pas été présentées aux commissions électorales. La raison avancée pour ce refus était que la CEC n'était pas habilitée à accepter des listes de signatures en faveur d'un candidat. Par la suite, les commissions électorales régionales ont également refusé ces listes, alléguant qu'elles étaient contraires à l'article 81 de la Constitution du Bélarus. Le 7 août 2001, l'auteur s'est plaint de ce qu'environ 24 000 signatures recueillies en sa faveur dans les régions de Mogilev et de Brest avaient «disparu», en conséquence de quoi les listes de signatures présentées par son groupe d'initiative aux commissions électorales correspondantes n'avaient pas été prises en considération dans le décompte total des signatures de soutien au niveau national. L'auteur a également contesté la décision de la commission électorale du district de Volkovys, prise le 27 juillet 2001, de ne pas compter 878 signatures en sa faveur, les considérant comme non valables. Il affirmait que, en violation de l'article 61, section 14, paragraphe 8, du Code électoral, cette commission de district retirait des listes entières de signatures au lieu d'invalider la signature individuelle des électeurs ne résidant pas dans la municipalité. En conséquence, le nombre de signatures retirées était 10 fois supérieur au nombre réel de signatures non valables. À une date non précisée, la décision de la commission électorale du district de Volkovys a fait l'objet d'un recours devant la commission électorale régionale de Grodnen. L'auteur a dénoncé à la CEC un certain nombre d'irrégularités dans la procédure électorale, notamment le refus d'accepter des listes de signatures de la part d'une personne et de certifier leur réception par les commissions électorales de district à la demande de deux autres personnes; il a également dénoncé les manœuvres d'intimidation dont deux membres de son groupe d'initiative avaient été l'objet sur leur lieu de travail.

2.3 Par une décision en date du 8 août 2001, la CEC a déclaré que le nombre total de signatures en faveur de l'auteur était de 80 540 et que la nomination de celui-ci n'était donc pas valable. L'auteur affirme que la CEC a outrepassé sa compétence en déclarant sa nomination non valable. Les attributions de la CEC sont définies par l'article 33 du Code électoral et par l'article 4 de la loi du 30 avril 1998 relative à la Commission électorale centrale de la République du Bélarus chargée des élections et de la conduite des référendums républicains. D'après le paragraphe 6 de l'article 33 du Code électoral, la CEC est habilitée à enregistrer les candidats à l'élection présidentielle et, selon le paragraphe 11 de l'article 68, il lui appartient de se prononcer sur l'enregistrement d'un candidat, sa décision devant être motivée en cas de refus (2). De plus, la décision de la CEC était à la fois illégale et dénuée de fondement, puisque l'auteur avait dénoncé auprès de la Commission la «disparition» d'un grand nombre de signatures de soutien et que le parquet n'avait pas encore terminé son enquête sur cette plainte au moment où la CEC s'est prononcée.

2.4 Le 10 août 2001, l'auteur a contesté devant la Cour suprême la décision du 8 août 2001 par laquelle la CEC avait déclaré sa nomination non valable. Bien que le Code électoral ne prévoie pas la possibilité de saisir un tribunal pour contester une décision de ce genre, l'auteur invoque l'article 341, section 1, du Code de procédure civile et l'article 60, section 1, de la Constitution. Le premier permet un réexamen judiciaire des décisions de la Commission électorale concernant des divergences entre des listes de signatures ou d'autres questions prévues par la loi, et le second garantit le droit de chacun de demander à un tribunal indépendant et compétent de faire protéger ses droits et ses libertés, à condition de respecter le délai prescrit. L'auteur affirme que les limites fixées par le Code de procédure civile, qui ne permet de contester que les décisions des commissions électorales portant sur des questions prévues par la loi, sont contraires aux garanties énoncées à l'article 60, section 1, de la Constitution. L'article 112 de la Constitution dispose que «les tribunaux administrent la justice en se fondant sur la Constitution, les lois et les autres textes applicables qui ont été promulgués conformément à la Constitution. Si, en examinant une affaire donnée, un tribunal conclut qu'un texte applicable est contraire à la Constitution ou à une autre loi, il rend sa décision conformément à la Constitution ou à la loi, et soulève, selon la procédure établie, la question de savoir si le texte applicable en cause devrait être considéré comme anticonstitutionnel.». L'auteur a saisi la Cour suprême parce que le Code électoral lui-même établit que cette juridiction est compétente pour réexaminer les décisions de la CEC.

2.5 Le 14 août 2001, la Cour suprême a refusé d'instruire la demande au motif que l'auteur n'avait pas le droit de former un tel recours judiciaire. Elle a invoqué le paragraphe 1 de l'article 245 du Code de procédure civile, qui prévoit qu'un juge doit refuser d'instruire une affaire si le demandeur n'est pas en droit de saisir le tribunal. La Cour a ajouté que ni le Code électoral ni aucune loi ne prévoyaient le réexamen judiciaire d'une décision de la CEC concernant l'invalidation de la nomination d'un candidat. La décision de la Cour suprême est sans appel.

2.6 Le 20 août 2001, l'auteur a déposé une plainte auprès du Président de la Cour suprême, en demandant à celui-ci de former un «pourvoi en contrôle» contre la décision rendue le 14 août 2001 par la Cour. Il n'a reçu aucune réponse. À une date non précisée, il a déposé une plainte analogue auprès du Procureur général du Bélarus, mais n'a pas reçu de réponse non plus.

2.7 Conformément à une décision de la Chambre des représentants de l'Assemblée nationale sur l'élection présidentielle, à une décision de la CEC et à l'article 68 du Code électoral, la période pour l'inscription des candidats à l'élection présidentielle a été fixée du 4 au 14 août 2001. Le 14 août 2001, l'auteur a appris par un communiqué de presse de la CEC qu'il ne figurait pas parmi les candidats inscrits. En violation de l'article 68, section 11, du Code électoral, le refus de la CEC d'enregistrer l'auteur comme candidat n'a pas donné lieu à la publication d'une décision motivée. Le 16 août 2001, l'auteur a demandé à la CEC de lui communiquer une copie de sa décision. La CEC lui a répondu le 17 août 2001 que son inscription comme candidat n'était pas fondée en droit. L'auteur a contesté ce refus devant la Cour suprême, conformément à la procédure établie en vertu de l'article 68, section 14, du Code électoral. Le 20 août 2001, la Cour suprême a retourné la plainte de l'auteur sans l'avoir examinée, au motif qu'elle avait déjà refusé d'instruire son recours contre la décision de la CEC en date du 8 août 2001.

Teneur de la plainte

3.1 L'auteur affirme que l'État partie, par la décision de la CEC du 8 août 2001 qui déclarait sa nomination non valable, a violé le droit qui lui est reconnu à l'article 25 b) du Pacte d'être élu au cours d'élections périodiques honnêtes, assurant l'expression libre de la volonté des électeurs, sans aucune des discriminations visées à l'article 2 ni aucune restriction déraisonnable.

3.2 L'auteur maintient que, en violation du paragraphe 1 de l'article 14 rapproché de l'article 2 du Pacte, les tribunaux lui ont refusé à tort, à deux reprises, le droit de demander à un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi par la loi, de se prononcer sur ses droits et obligations, dans le cadre d'une procédure judiciaire.

Observations de l'État partie sur la recevabilité et le fond de la communication

4. Dans une note du 1er avril 2002, l'État partie a fait observer que, le 10 août 2001, l'auteur avait contesté devant la Cour suprême la décision du 8 août 2001 par laquelle la CEC avait invalidé sa nomination. Le 14 août 2001, la Cour suprême avait refusé d'instruire le recours au motif que les tribunaux n'étaient pas compétents pour examiner cette question. L'État partie renvoie à l'article 68 du Code électoral, qui dispose que la CEC doit se prononcer sur l'inscription d'un candidat à l'élection présidentielle une fois que l'intéressé a présenté une série de documents, dont des listes totalisant au moins 100 000 signatures de soutien à sa nomination. Le refus de la CEC d'enregistrer un candidat peut être contesté devant la Cour suprême dans un délai de trois jours. L'État partie affirme que, selon la plainte de l'auteur, la décision de la CEC ne concernait pas un refus de l'enregistrer comme candidat. Dans sa décision du 8 août 2001, la CEC déclarait simplement que l'auteur n'avait recueilli que 80 540 signatures de soutien et que sa nomination n'était donc pas valable. L'État partie renvoie également à l'article 341, section 1, du Code de procédure civile et à l'article 6, section 2, de la loi relative à la Commission électorale centrale de la République du Bélarus chargée des élections et de la conduite des référendums républicains, qui dispose que la Cour suprême peut réexaminer certaines décisions de la CEC prévues par la loi. En revanche, la loi ne prévoit aucune procédure pour le réexamen judiciaire des décisions de la CEC concernant l'invalidité de la nomination d'un candidat. L'État partie conclut qu'il n'y avait pas lieu pour la Cour suprême d'instruire la plainte de l'auteur.

Commentaires de l'auteur sur les observations de l'État partie

5. Le 3 mai 2003, l'auteur a réaffirmé ses griefs.

Délibérations du Comité

Examen de la recevabilité

6.1 Avant d'examiner toute plainte soumise dans une communication, le Comité des droits de l'homme doit, conformément à l'article 93 de son règlement intérieur, déterminer si la communication est recevable en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte.

6.2 Le Comité s'est assuré, comme il est tenu de le faire conformément au paragraphe 2 de l'article 5 du Protocole facultatif, que la même question n'était pas déjà en cours d'examen devant une autre instance internationale d'enquête ou de règlement, et constate que l'État partie n'a pas contesté que les recours internes étaient épuisés.

6.3 Concernant l'allégation de violation du paragraphe 1 de l'article 14, le Comité note qu'elle se rapporte à des questions analogues à celles qui relèvent de l'article 25 b), rapproché de l'article 2, à savoir le droit pour l'auteur de disposer d'un recours utile comprenant une détermination du bien-fondé de son allégation selon laquelle son droit d'être élu sans restrictions déraisonnables a été violé. Sans préjudice de la question de savoir si l'affaire de l'auteur devait être examinée dans le cadre d'une procédure judiciaire au sens du paragraphe 1 de l'article 14, le Comité décide que la communication est recevable en vertu de l'article 25 b) du Pacte, rapproché de l'article 2.

Examen au fond

7.1 Conformément au paragraphe 1 de l'article 5 du Protocole facultatif, le Comité des droits de l'homme a examiné la présente communication en tenant compte de toutes les informations qui lui ont été communiquées par les parties.

7.2 Pour arrêter sa décision, le Comité tient compte du fait, premièrement, que l'État partie a reconnu qu'aucun recours utile n'était ouvert à l'auteur en l'espèce et, deuxièmement, que l'État partie n'a pas répondu au sujet des allégations de l'auteur qui fait état d'irrégularités dans le décompte des signatures de soutien par les commissions électorales, et affirme que la CEC a outrepassé sa compétence en invalidant sa nomination et que l'article 341 du Code de procédure civile est anticonstitutionnel en ce qu'il limite les garanties énoncées à l'article 60 de la Constitution. Dans ces conditions, il convient d'accorder le crédit voulu à ces allégations, puisqu'elles ont été dûment étayées et n'ont pas soulevé d'objection de la part de l'État partie.

7.3 Le Comité prend note de l'argument de l'auteur, qui affirme qu'en dépit de nombreuses irrégularités dans le traitement des signatures de soutien par les commissions électorales à tous les échelons, le nombre de signatures présentées à la CEC par son groupe d'initiative était suffisant pour que celle-ci puisse décider en toute connaissance de cause d'enregistrer ou non sa candidature. Il relève également que, selon l'auteur, qui n'a pas été démenti, en déclarant sa nomination non valable, la CEC a outrepassé les attributions que lui confèrent le Code électoral et la loi relative à la Commission électorale centrale de la République du Bélarus chargée des élections et de la conduite des référendums républicains. Il fait observer à ce propos que l'exercice du droit de voter et d'être élu ne peut être suspendu ou supprimé que pour des motifs consacrés par la loi et qui soient raisonnables et objectifs (3). Il rappelle que le paragraphe 3 de l'article 2 du Pacte garantit que toute personne alléguant une violation des droits et libertés consacrés par le Pacte doit disposer d'un recours utile. En l'espèce, l'auteur ne s'est vu ouvrir aucun recours utile lui permettant d'attaquer devant une instance indépendante et impartiale la décision prise par la CEC de déclarer sa nomination non valable, non plus que le refus ultérieur de celle-ci de l'inscrire sur la liste des candidats à l'élection présidentielle. Le Comité estime que l'absence de recours indépendant et impartial donnant la possibilité d'attaquer 1) la décision de la CEC de déclarer non valable la nomination de l'auteur et, en l'espèce, 2) le refus de la CEC d'inscrire l'auteur sur la liste des candidats s'est traduite par une violation des droits que confère à celui-ci l'article 25 b) du Pacte, rapproché de l'article 2.

8. Le Comité des droits de l'homme, agissant en vertu du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte, est d'avis que les faits dont il est saisi font apparaître une violation par l'État partie de l'article 25 b) du Pacte, rapproché de l'article 2.

9. Conformément au paragraphe 3 a) de l'article 2 du Pacte, l'État partie est tenu d'assurer à l'auteur un recours utile, à savoir une réparation du préjudice subi pendant la campagne présidentielle de 2001. Il est également tenu de veiller à ce que des violations analogues ne se reproduisent pas à l'avenir.

10. Étant donné qu'en adhérant au Protocole facultatif l'État partie a reconnu que le Comité avait compétence pour déterminer s'il y avait eu ou non violation du Pacte et que, conformément à l'article 2 du Pacte, il s'est engagé à garantir à tous les individus se trouvant sur son territoire et relevant de sa juridiction les droits reconnus dans le Pacte et à assurer un recours utile et exécutoire lorsqu'une violation a été établie, le Comité souhaite recevoir de l'État partie, dans un délai de 90 jours, des renseignements sur les mesures prises pour donner effet à ses constatations. L'État partie est invité en outre à rendre publiques les présentes constatations.

___________________________

[Adopté en anglais (version originale), en français et en espagnol. Paraîtra ultérieurement en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel du Comité à l'Assemblée générale.]

* Les membres du Comité dont le nom suit ont participé à l'examen de la communication: M. Abdelfattah Amor, M. Nisuke Ando, M. Prafullachandra Natwarlal Bhagwati, M. Alfredo Castillero Hoyos, M. Edwin Johnson, M. Walter Kälin, M. Ahmed Tawfik Khalil, M. Rajsoomer Lallah, Mme Elisabeth Palm, M. Rafael Rivas Posada, Sir Nigel Rodley, M. Ivan Shearer, M. Hipólito Solari-Yrigoyen, Mme Ruth Wedgwood et M. Roman Wieruszewski.

Le texte d'une opinion individuelle signée de M. Rafael Rivas Posada, M. Edwin Johnson et M. Hipólito Solari-Yrigoyen et d'une opinion individuelle signée de Mme Ruth Wedgwood est joint au présent document.

APPENDICE
Opinion individuelle, en partie dissidente, de M. Rafael Rivas Posada,

M. Edwin Johnson et M. Hipólito Solari-Yrigoyen

Nous souscrivons à l'avis exprimé par le Comité au paragraphe 8 des constatations adoptées le 20 octobre 2006, selon lequel les faits exposés dans la communication susmentionnée «font apparaître une violation par l'État partie de l'article 25 b) du Pacte, rapproché de l'article 2». Nous ne sommes pas d'accord avec lui sur les points suivants:
1. L'auteur affirme dans la communication (par. 3.2 des constatations) que les faits qu'il dénonce constituent une violation des dispositions du paragraphe 1 de l'article 14 du Pacte. Le Comité aurait dû répondre expressément à cette plainte de l'auteur et ne pas se contenter d'affirmer, comme il le fait au paragraphe 6.3, que «sans préjudice de la question de savoir si l'affaire de l'auteur devait être examinée dans le cadre d'une procédure judiciaire au sens du paragraphe 1 de l'article 14, le Comité décide que la communication est recevable en vertu de l'article 25 b) du Pacte, rapproché de l'article 2». La traduction en espagnol de l'expression anglaise «suit at law», qui figure aussi bien dans le Pacte que dans la version anglaise des constatations, n'est pas exacte, étant donné qu'il y a une différence entre ce qui correspond à la «materia contenciosa» et «la determinación de sus derechos y obligaciones de caracter civil» (détermination de ses droits et obligations de caractère civil). Le Comité a décidé que la plainte pour violation du paragraphe 1 de l'article 14 était irrecevable non pas expressément mais implicitement en déclarant seulement la communication recevable en vertu des articles 25 et 2 du Pacte, pour ne pas avoir à déterminer si elle soulevait des questions au titre de l'article 14.

2. À notre avis, la question soulevée dans la communication, à savoir que l'auteur a le droit d'être élu sans restrictions et que ce droit doit être reconnu par une autorité compétente, indépendante et impartiale, relève du paragraphe 1 de l'article 14. Le Comité a admis dans sa jurisprudence que cet article protège également les droits de caractère administratif et civil et les droits du travail en général et pas seulement dans le domaine privé. Il n'est pas possible de ne pas appliquer les garanties d'une procédure régulière énoncées à l'article 14 aux droits consacrés à l'article 25 du Pacte, car cela reviendrait à laisser sans protection des droits expressément consacrés par le Pacte qui revêtent une grande importance dans les systèmes démocratiques. Ces considérations nous amènent à penser que le Comité aurait dû déclarer la communication recevable en relation avec une violation possible du paragraphe 1 de l'article 14, à la lumière des faits dont il était saisi.

3. La communication étant recevable en vertu du paragraphe 1 de l'article 14, nous pensons qu'il y a bien eu violation de celui-ci. La violation de l'article 25, déclarée par le Comité, a été précisément causée par la violation des dispositions de ce paragraphe de l'article 14. L'auteur n'a pu obtenir qu'une autorité compétente, indépendante et impartiale protège le droit qui lui est reconnu par l'article 25 et n'a pu exercer aucun recours à cette fin. Sans violation du paragraphe 1 de l'article 14, il ne peut y avoir violation de l'article 25 dans le cas d'espèce.

4. Compte tenu de ce qui précède, nous croyons qu'il aurait fallu dans le paragraphe 8 des constatations indiquer qu'il y avait eu violation du paragraphe 1 de l'article 14, soit expressément, soit en employant la formule habituelle, à savoir: «les faits dont [le Comité] est saisi font apparaître une violation par l'État partie de l'article 25 b) du Pacte, rapproché du paragraphe 1 de l'article 14 et de l'article 2».

(Signé) Rafael Rivas Posada

(Signé) Edwin Johnson

(Signé) Hipólito Solari-Yrigoyen

[Fait en espagnol (version originale), en anglais et en français. Paraîtra ultérieurement aussi en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel du Comité à l'Assemblée générale.]

Opinion individuelle concordante de Mme Ruth Wedgwood

L'auteur de cette plainte a demandé à être inscrit sur la liste des candidats aux élections présidentielles de 2001 au Bélarus. La «Commission électorale centrale chargée des élections et de la conduite des référendums républicains» de l'État partie a rejeté cette candidature. Par la suite, la Cour suprême du Bélarus a estimé qu'elle n'était pas compétente pour réexaminer la décision de cette Commission quant au fond.
Le Comité des droits de l'homme estime que l'article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques a été violé parce que l'auteur a été privé de toute faculté effective d'attaquer les irrégularités qui entachaient selon lui la procédure électorale, notamment le rejet par les organismes régionaux et de district des pétitions où étaient rassemblées les signatures des citoyens bélarussiens appuyant sa candidature. Il semble que la loi bélarussienne elle-même, convenablement appliquée, aurait exigé que soit ouvert un recours utile. En vertu du Code électoral, toute décision de la Commission électorale centrale rejetant l'enregistrement d'un candidat doit être «motivée», c'est-à-dire raisonnée (voir le paragraphe 11 de l'article 68 du Code électoral du Bélarus). Or rien n'indique dans le dossier de cette affaire que la Commission électorale centrale du Bélarus ait procédé au moindre réexamen au fond des plaintes de l'auteur.

Cela étant, les États véritablement démocratiques varient dans la façon dont ils procèdent au réexamen judiciaire des résultats d'élections. En présence d'une forme objective, impartiale et transparente de révision administrative, ou d'une procédure législative du même ordre, pour juger de la réalité ou de l'inexistence d'infractions électorales présumées, il n'a pas été estimé que le Pacte exigeait un réexamen judiciaire de toutes les décisions électorales (4). Un tel réexamen peut être une bonne pratique, une garantie supplémentaire de forme de gouvernement démocratique. Mais les systèmes électoraux sont divers et compliqués et le Comité n'est pas présentement saisi de tout l'éventail de leurs voies de recours.

(Signé) Ruth Wedgwood

[Fait en anglais (version originale), en espagnol et en français. Paraîtra ultérieurement en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel du Comité à l'Assemblée générale.]

Notes

1. Le Pacte et le Protocole facultatif sont entrés en vigueur pour le Bélarus, respectivement, le 23 mars 1976 et le 30 décembre 1992.

2. Les paragraphes 4, 6 et 7 de l'article 68 du Code électoral donnent une liste exhaustive des motifs pour lesquels une inscription peut être refusée.

3. Observation générale no 25 [57]: Participation aux affaires publiques, droit de vote et égalité d'accès à la fonction publique (art. 25), CCPR/C/21/Rev.1/Add.7, par. 4.

4. Voir Constitution des États-Unis, art. 1er, sect. 5, et id., art. 2, sect. 1, al. 2.