GENERALE
CCPR/C/85/D/1400/2005
28 novembre 2005
FRANCAIS
Original: ANGLAIS

Communication No. 1400/2005 : France. 28/11/2005.
CCPR/C/85/D/1400/2005. (Jurisprudence)

Convention Abbreviation: CCPR
Comité des droits de l'homme
85ème session

17 octobre-3 novembre 2005

Décisions du Comité des droits de l'homme déclarant irrecevables
des communications présentées en vertu du Protocole facultatif

se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques

- Quatre-vingt-cinquième session -

Communication No. 1400/2005

Présentée par: Nicole Beydon et 19 autres membres de l'association «DIH Mouvement de protestation civique» (représentés par un conseil, M. François Roux)
Au nom de: Les auteurs

État partie: France

Date de la communication: 16 juillet 2004 (date de la lettre initiale)

Le Comité des droits de l'homme, institué en vertu de l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Réuni le 31 octobre 2005,

Adopte ce qui suit:

Décision concernant la recevabilité

1. Les auteurs de la communication sont Mme Nicole Beydon et 19 autres personnes, toutes de nationalité française. Elles affirment être victimes de violations par la France du paragraphe 3 b) et c) de l'article 2, du paragraphe 1 de l'article 14 et de l'article 25 a) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1) . Ils sont représentés par un conseil, M. François Roux.

Exposé des faits

2.1 Les auteurs sont membres d'une organisation non gouvernementale de défense des droits de l'homme appelée «DIH Mouvement de protestation civique», constituée en 1991 à Chambon-sur-Lignon (France). L'un des buts de l'association est de faire campagne en faveur de la création d'une cour pénale internationale permanente ayant les moyens d'être autonome et efficace.

2.2 Les auteurs ont engagé une action pour contester ce qu'ils appellent la position intransigeante du Gouvernement français à propos de l'article 124 du Statut de Rome de la Cour pénale internationale, qui permet à un État partie au Statut de déclarer que, pour une période de sept ans à partir de l'entrée en vigueur du Statut à son égard, il n'accepte pas la compétence de la Cour en ce qui concerne les crimes de guerre lorsqu'il est allégué qu'un crime a été commis sur son territoire ou par ses ressortissants, la déclaration pouvant être renouvelée à l'infini. Ils contestaient spécifiquement l'insistance mise par la France pour obtenir l'inclusion de l'article 124, qui est l'une des dispositions les plus restrictives et les plus controversées régissant la compétence de la Cour pour les crimes de guerre et qui a abouti à créer un vide juridique et une impunité institutionnalisée. Les auteurs critiquaient également le fait qu'en déposant l'instrument de ratification, le 9 juin 2000, la France ait fait une déclaration en se prévalant de l'article 124 (2) et faisaient valoir que cette déclaration non seulement restreignait la compétence de la Cour à l'égard de la France mais aussi les touchait directement, eux-mêmes et les Français en général, en les privant d'une possibilité de faire engager des poursuites et de faire prendre des sanctions à l'encontre des responsables de violations des droits de l'homme. Ils faisaient également valoir que la position de la France était exclusivement motivée par des considérations politiques et stratégiques internes, plus précisément que le Ministère de la défense faisait pression, afin d'empêcher que les forces armées n'aient à témoigner devant la Cour pénale internationale.

2.3 Le 14 janvier 1997, l'association a adressé au Ministère français des affaires étrangères un mémoire préalable dénonçant des violations de l'article 2, paragraphe 3 b) et c), et de l'article 25 a) du Pacte, de l'article 2, paragraphe 2, de la Charte des droits de l'homme ainsi que de l'article 28 de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Ne recevant pas de réponse, l'association a engagé, en date du 11 juillet 1997, une action civile contre le Gouvernement auprès du Tribunal administratif de Paris, en demandant des dommages d'un montant de 60 millions de francs français. Par un jugement du 24 juin 1999, le Tribunal a rejeté la demande au motif qu'il n'était pas compétent pour examiner une plainte portant directement sur l'exercice par l'État de ses prérogatives diplomatiques. Le Tribunal, considérant en outre que la demande de dommages-intérêts constituait un abus de l'exercice du droit de plainte, a condamné l'association à une amende de 10 000 francs.

2.4 En date du 18 août 1999, l'association a formé un recours auprès de la Cour administrative d'appel de Paris en faisant valoir que le Tribunal administratif n'avait pas exposé les motifs de sa décision, qu'il n'avait pas examiné les arguments des plaignants invoquant le principe des promesses non tenues et des attentes légitimes et qu'il avait mal compris sa demande symbolique de 60 millions de francs (1 franc par Français), y voyant un abus du droit de recours. Dans des mémoires ultérieurs, l'association ajoutait que la position de la France dans les négociations non seulement engageait la responsabilité, sans faute, de l'État mais était également «détachable» d'un acte de gouvernement, acte que les juridictions administratives n'avaient pas compétence pour examiner; elle ramenait aussi la réparation demandée au franc symbolique. Dans un arrêt du 29 octobre 2002, la Cour administrative d'appel a confirmé la décision du tribunal de première instance considérant que la position du Gouvernement dans les négociations relatives à la Cour pénale internationale, n'étant pas un acte détachable des relations internationales de la France, ne relevait pas de la compétence des juridictions internes. En revanche, elle a estimé injustifiée la décision du tribunal de condamner l'association à une amende pour abus du droit de recours et l'a annulée.

2.5 Pour se pourvoir en cassation devant le Conseil d'État, l'association a demandé l'aide juridictionnelle au Bureau de l'aide juridictionnelle du Conseil d'État le 26 décembre 2002. Sa demande a été rejetée en date du 3 mars 2003 au motif que le recours était «manifestement irrecevable». Les auteurs font valoir que cette décision les a empêchés d'exercer tous les recours internes utiles et que le motif du rejet montre de plus que le recours en cassation n'aurait aucune chance d'aboutir.

Teneur de la plainte

3.1 Les auteurs font valoir que le Gouvernement français a commis une violation de l'article 25 a) du Pacte en les privant de l'exercice du droit et de la possibilité de prendre part à la direction des affaires publiques en ce qui concerne la Cour pénale internationale. Ils affirment que, malgré de nombreux appels lancés par des groupes parlementaires, des sénateurs et des organisations non gouvernementales à l'époque où l'Assemblée nationale débattait de la ratification du Statut de Rome, en février 2000, demandant que la France n'invoque pas l'article 124, la France n'a pas tenu compte des objections des auteurs ni de l'opposition générale exprimée directement et par la voie des représentants élus et a malgré tout fait une déclaration au titre de l'article 124 du Statut de Rome.

3.2 Les auteurs se déclarent en outre victimes d'une violation par la France de leurs droits consacrés au paragraphe 3 b) de l'article 2 qui fait aux États parties obligation de garantir l'accès à une autorité judiciaire compétente et développer les possibilités de recours juridictionnel. Les auteurs font valoir que le but même de la création d'un tribunal pénal international était de développer les possibilités de recours juridictionnel de façon à poursuivre les auteurs de crimes de guerre dans les États signataires du Statut de Rome et qu'en invoquant l'article 124 du Statut la France a privé ses citoyens d'un «recours judiciaire international utile».

3.3 Les auteurs font valoir également qu'il y a eu violation du paragraphe 3 c) de l'article 2 du Pacte, lu conjointement avec le paragraphe 1 de l'article 14 (accès aux tribunaux), parce que les juridictions internes ont à tort retenu la notion d'«acte de gouvernement» dans les relations internationales, invoquée par le Ministère des affaires étrangères, pour se déclarer incompétentes pour examiner l'affaire portée devant elles par l'association et estiment, compte tenu de la jurisprudence interne, que la déclaration de la France en application de l'article 124 du Statut aurait dû être considérée comme un «acte détachable», c'est-à-dire un acte qui pouvait être séparé de la conduite plus générale des relations extérieures. Les auteurs font valoir que l'État partie ne peut pas invoquer la théorie de l'acte de gouvernement parce que ce sont des considérations d'ordre interne et non pas d'ordre international qui ont déterminé la position de la France dans les négociations sur l'article 124. Ils affirment également que le paragraphe 3 c) de l'article 2, lu conjointement avec le paragraphe 1 de l'article 14 du Pacte, a été violé parce que le Bureau de l'aide juridictionnelle du Conseil d'État a rejeté leur demande d'aide juridictionnelle alors que le représentant de l'État − le Commissaire du Gouvernement − devant la cour d'appel avait dit que ce n'était pas «sans hésitation» qu'il concluait à l'incompétence des tribunaux administratifs pour examiner cette affaire.

3.4 Les auteurs invoquent en outre le principe de la protection de la confiance légitime formulé par la Cour de justice des Communautés européennes, qui s'applique à tous les individus se trouvant dans une situation où un acte de l'administration peut les avoir conduits à nourrir des espoirs légitimes, principe qui oblige l'administration à honorer ses promesses. Les auteurs relèvent que la loi française reconnaît également la notion de promesses non tenues et que le Conseil d'État a appliqué dans le passé la notion de «responsabilité sans faute de l'État» dans des cas où le Gouvernement avait abandonné un processus qu'il avait engagé ou annoncé. Étant donné que la France était parmi les pays qui avaient soutenu les toutes premières propositions tendant à créer un tribunal pénal international, en revenant «radicalement» sur sa position en août 1996 le Gouvernement français aurait rompu ses promesses initiales et aurait agi de mauvaise foi quand il a invoqué les dispositions de l'article 124, ce qui représenterait des violations du paragraphe 3 b) et c) de l'article 2, lu conjointement avec l'article 25 a) du Pacte.

Délibérations du Comité

4.1 Avant d'examiner une plainte soumise dans une communication, le Comité des droits de l'homme doit, conformément à l'article 93 de son règlement intérieur, déterminer si la communication est recevable en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte.

4.2 Le Comité s'est assuré, comme il est tenu de le faire conformément au paragraphe 2 a) de l'article 5 du Protocole facultatif, que la même question n'était pas en cours d'examen dans le cadre d'une autre procédure internationale d'enquête ou de règlement.

4.3 Le Comité note que les auteurs de la communication affirment que, dans le contexte de la procédure interne, ils sont victimes d'une violation par l'État partie de leurs droits garantis au paragraphe 3 c) de l'article 2 du Pacte, lu conjointement avec le paragraphe 1 de l'article 14. Le Comité rappelle (3) que, pour qu'une personne puisse affirmer qu'elle est victime d'une violation d'un droit protégé par le Pacte, elle doit montrer qu'un acte ou une omission de l'État partie a déjà eu un effet néfaste sur l'exercice d'un tel droit ou qu'un tel effet est imminent, par exemple en se fondant sur un texte législatif en vigueur et/ou sur une décision ou une pratique judiciaire ou administrative. Il note que ce ne sont pas les auteurs mais leur association (DIH), dotée de la personnalité juridique en droit français, qui était partie à la procédure interne. Le Comité conclut donc que les auteurs n'avaient pas, au sens de l'article premier du Protocole facultatif, la qualité de victimes de la violation présumée du paragraphe 3 c) de l'article 2 du Pacte, lu conjointement avec le paragraphe 1 de l'article 14.

4.4 Pour ce qui est de l'allégation des auteurs selon laquelle le droit qui leur est reconnu au paragraphe 3 b) de l'article 2 a été violé, dans la mesure où ils ont été privés d'un recours judiciaire utile en ce qui concerne les crimes de guerre, le Comité note que les auteurs n'ont pas montré que la position de la France au sujet de l'article 124 du Statut de la Cour pénale internationale a déjà eu sur eux un effet néfaste ou qu'un tel effet est imminent. En conséquence, les auteurs ne sont pas des victimes au sens de l'article premier du Protocole facultatif.

4.5 Le Comité note aussi la plainte des auteurs au titre de l'article 25 a) du Pacte, selon laquelle l'État partie les a privés du droit et de la possibilité de participer à la direction des affaires publiques, s'agissant des négociations relatives au Statut de la Cour pénale internationale, et de l'adhésion consécutive de la France au Statut assortie d'une déclaration au titre de l'article 124 limitant la responsabilité de l'État. Le Comité rappelle (4) que les citoyens prennent aussi part à la direction des affaires publiques en exerçant leur influence à travers le débat et le dialogue publics avec leurs représentants élus et par le biais de leur aptitude à s'organiser. En l'espèce, les auteurs ont participé au débat public en France sur la question de l'adhésion au Statut et au sujet de la déclaration au titre de l'article 124; ils l'ont fait par l'intermédiaire de leurs représentants élus et à travers l'action de leur association. Dans ces circonstances, le Comité estime que les auteurs n'ont pas étayé, aux fins de la recevabilité, l'allégation selon laquelle leur droit de prendre part à la conduite des affaires publiques a été violée. Cette partie de la communication est donc irrecevable en vertu de l'article 2 du Protocole facultatif.

4.6 En conséquence, le Comité des droits de l'homme décide:

a) Que la communication est irrecevable en vertu des articles 1er et 2 du Protocole facultatif;

b) Que la présente décision sera communiquée à l'État partie et aux auteurs, pour information.

__________________________

[Adopté en anglais (version originale), en espagnol et en français. Paraîtra ultérieurement aussi en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel du Comité à l'Assemblée générale.]

* Les membres du Comité dont le nom suit ont participé à l'examen de la présente communication: M. Nisuke Ando, M. Prafullachandra Natwarlal Bhagwati, M. Alfredo Castillero Hoyos, M. Maurice Glèlè Ahanhanzo, M. Edwin Johnson, M. Walter Kälin, M. Ahmed Tawfik Khalil, M. Rajsoomer Lallah, M. Michael O'Flaherty, Mme Elisabeth Palm, M. Rafael Rivas Posada, Sir Nigel Rodley, M. Ivan Shearer, M. Hipólito Solari-Yrigoyen, Mme Ruth Wedgwood et M. Roman Wieruszewski.

Conformément à l'article 90 du Règlement intérieur du Comité, Mme Christine Chanet n'a pas pris part à l'adoption de la présente décision.

Notes

1. Le Protocole facultatif est entré en vigueur pour l'État partie le 17 mai 1984.

2. Déclaration de la France en application de l'article 124: «En application de l'article 124 du Statut de la Cour pénale internationale, la République française déclare qu'elle n'accepte pas la compétence de la Cour en ce qui concerne la catégorie de crimes visée à l'article 8 lorsqu'il est allégué qu'un crime a été commis sur son territoire ou par ses ressortissants.».

3. Voir E. W. et consorts c. Pays-Bas, communication no 429/1990, décision concernant la recevabilité prise le 8 avril 1993.

4. Voir Observation générale no 25 (1996).