Au nom de : Les auteurs

Etat partie concerné : Pays-Bas

Date de la communication : 14 janvier 1988 (date de la lettre initiale)

Le Comité des droits de l'homme, créé en vertu de l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Réuni le 30 mars 1989,

Adopte la décision suivante :

2.1 Les auteurs de la communication sont conjointement propriétaires du cabinet de physiothérapie Teldersweg, à Rotterdam. Ils auraient été, disent-ils, l'objet d'une discrimination de la part de la Caisse d'assurance professionnelle pour les activités intéressant la santé et le bien-être mental et social (ci-après dénommée BVG)et de la Commission centrale de recours (Centrale Raad van Beroep), en raison de la réglementation applicable aux cotisations auxquelles ils sont assujettis par la législation néerlandaise concernant la sécurité sociale.

2.2 Les auteurs affirmerit que la BVG, en tant qu'organe exécutif chargé de l'application des lois sur la sécurité sociale, a pour tâche d'évaluer les remboursements au titre de l'assurance sociale'et de fixer le montant des cotisations à verser par les employeurs pour financer le régime d'assurance des salariés. Jusqu'en 1984, la BVG a estimé que les physiothérapeutes, travaillant à temps partiel sous contrat avec un cabinet de physiothérapie, n'étaient pas des salariés et que, par conséquent, il n'était pas question d'assurance obligatoire pour ces collaborateurs plus ou moins indépendants dans le cadre dudit régime d'assurance.

2.3 La situation a changé le 19 avril 1983, quand la Commission centrale de recours a décidé que, contrairement à ce que la BVG avait admis précédemment, les physiothérapeutes travaillant à temps partiel et rémunérés à l'acte étaient en fait si dépendants des médecins sur le plan socio-économique que leur statut professionnel était socialement, comparable à celui des salariés et qu'ils devaient donc être considérés comme tels dans le cadre de la législation sur la sécurité sociale. Sur cette base, la BVG a fait savoir aux organisations professionnelles nationales de physiothérapeutes que les physiothérapeutes travaillant à temps partiel et rémunérés à l'acte devaient être obligatoirement assurés et que les cotisations dues au titre de l'assurance seraient versées par le propriétaire du cabinet de physiothérapie comme s'il s'agissait d'un employeur. Dans sa circulaire, la BVG a annoncé que les cotisations seraient exigibles à partir du ler janvier 1984, étant entendu que les médecins visés communiqueraient leurs noms à la BVG avant le ler janvier 1985 et qu'ils seraient exemptés du paiement des cotisations pour les années antérieures à 1984.

2.4 Bien que la BVG ait décidé qu'après 1984 il ne serait plus fait d'exception à l'obligation de cotiser faite aux propriétaires de cabinets de physiothérapie, les auteurs affirment qu'en pratique il y a encore des différences de traitement entre les physiothérapeutes quant à la date à laquelle l'obligation de cotiser devait prendre effet. Ainsi, les cabinets de physiothérapie auxquels la BVG avait fait savoir expressément par écrit qu'ils n'étaient pas tenus de contribuer au régime d'assurance étaient tenus de verser leurs premières cotisations en 1986, alors que ceux qui n'étaient pas en mesure de produire une lettre d'information de la BVG ont dû cotiser rétroactivement à partir de janvier 1984.

2.5 Dès que les plaignants ont appris que pour certains confrères l'obligation de cotiser pouvaient prendre effet en 1986 et n'était pas rétroactive à compter du ler janvier 1984, ils ont invoqué le principe de l'égalité devant la loi en saisissant la Commission centrale de recours selon la procédure d'appel alors en vigueur. Ils ont fait valoir que leur situation n'était pas fondamentalement différente de celle des autres cabinets, auxquels la BVG avait écrit que l'assurance n'était pas obligatoire pour les physiothérapeutes travaillant à temps partiel. Leur collaboratrice à temps partiel était rémunérée à l'acte, comme d'autres physiothérapeutes travaillant avec des cabinets qui avaient été informés directement par la BVG avant 1983 qu'il ne serait pas question d'assurance obligatoire.

2.6 Bien que le principe de l'égalité devant la loi ait été invoqué, la Commission centrale de recours a estimé, aux termes de l'arrêt sans appel qu'elle a rendu le 19 août 1987, que la décision prise par la BVG d'exiger le versement par les plaignants de cotisations avec effet rétroactif à partir de 1984 était fondée sur des dispositions légales de caractère impératif dont la validité ne pouvait ni ne devait être examinée au regard des principes généraux de droit.

2.7 Pour les auteurs, la Commission centrale de recours a donc implicitement conclu que la différence de traitement constatée en matière de cotisations était conforme à la loi. Les auteurs font ressortir ce qu'ils jugent être une incohérence dans l'arrêt de la Commission. D'une part, celle-ci semble penser que la validité d'une disposition légale impérative ne peut ni ne doit être examinée au regard des principes généraux de droit; d'autre part, la jurisprudence montre que les dispositions légales impératives ne sont pas applicables si elles sont contraires au principe de la confiance dans le droit, c'est-à-dire de la certitude du droit. Les auteurs se demandent pourquoi les propriétaires de cabinets de physiothérapie que la BVG n'avait pas informés directement que des cotisations de sécurité sociale n'étaient pas exigibles pour leurs collaborateurs à temps partiel devraient, après 1984, faire l'objet d'un traitement différent et moins favorable que ceux qui avaient été directement avisés.

2.8 Puisque le principe de la confiance dans le droit peut, dans certains cas, empêcher une stricte application des dispositions légales, les auteurs trouvent d'autant plus surprenant que le principe de l'égalité devant la loi, énoncé à l'article premier de la Constitution néerlandaise et à l'article 26 du Pacte, n'ait pas le même effet. Ils se réfèrent à la décision adoptée par le Comité des droits de l'homme le 9 avril 1987 au sujet de la communication No 172/1984. Cette décision établit notamment que l'application de
l'article 26 du Pacte n'est pas limitée aux droits civils et politiques garantis par le Pacte, mais s'étend aussi aux droits en matiére de sécurité sociale. Etant donné les différences, notées ci-dessus, dans le traitement des propriétaires de cabinets de physiothérapie, les auteurs estiment qu'on peut parler d'une violation de l'article 26 ainsi que de l'article 14 1)du Pacte. Ils soutiennent que la distinction établie dans les faits par la BVG est arbitraire.

3. S'autorisant de l'article 91 du règlement intérieur provisoire du Comité des droits de l'homme, le Groupe de travail du Comité, par une décision en date du 15 mars 1988, a transmis cette communication à 1'Etat partie en priant celui-ci de lui faire parvenir les éléments d'information pertinents et ses observations concernant la recevabilité de la communication. L'Etat partie, par une note datée du 6 juillet 1988, a demandé un délai de trois mois pour présenter ses observations.

4.1 Dans les observations qu'il a présentées, comme l'y autorise l'article 91, dans une communication datée du 28 octobre 1988, 1'Etat partie conteste la recevabilité de la communication pour plusieurs motifs. Récapitulant les faits, il rappelle que les auteurs possèdent conjointement un cabinet de physiothérapie où une physiothérapeute sous contrat de collaboration exerçait à temps partiel depuis 1982; cette personne était payée à l'acte, travaillant dans une relative indépendance et n'était pas assurée en tant qu'employée au titre de la législation régissant la sécurité sociale. L'Etat partie indique ensuite qu'il existe trois régimes de sécurité sociale dans le pays: les régimes financés à l'aide de fonds publics, les régimes nationaux d'assurance et les régimes d'assurance des employés. A la différence des deux autres catégories, les régimes d'assurance des employés ne s'appliquent que dans les cas où existe une relation d'employeur/employé. L'employeur et l'employé versent chacun une part de cotisation'selon une formule déterminée. Cette cotisation représente un certain pourcentage de la rémunération de l'employé et doit être versée à la caisse d'assurance professionnelle appropriée.

4.2 L'Etat partie explique que pour déterminer qui doit verser des cotisations salariales en tant qu'employé, la notion d'emploi est interprétée dans un sens large. Loin d'être limite aux personnes possédant un contrat de travail ordinaire au regard du droit civil, le statut d'employé recouvre les relations de collaboration répondant à certains critères définis par la loi ou par ses décrets d'application; selon ces critères, les relations d'emploi qui ne sont pas régies par un contrat peuvent être assimilées aux autres relations d'emploi, qui impliquent, en même temps que le droit à bénéficier de prestations, une obligation de cotiser.

4.3 Précédemment, on considérait généralement qu'un physiothérapeute travaillant pour un cabinet de physiothérapie et rémunéré à l'acte ne devait pas normalement être considéré comme un employé du cabinet. Or, dans son arrêt du 19 avril 1983, la Commission centrale de recours a adopté une position différente : la BVG était un organe chargé de la mise en oeuvre de la législation sur la sécurité sociale pour les employés du secteur de la santé, il lui appartenait de fixer la part des salaires et la part patronale des cotisations aux caisses d'assurance des employés, qu'il s'agisse des cotisations d'assurance maladie'd'assurance invalidité ou d'assurance chômage. La BVG a exigé des requérants qu'ils commencent à cotiser à partir du ler janvier 1984 pour la physiothérapeute en question. Les requérants, en désaccord sur cette date, ont contesté la décision au motif'notamment, que le principe de l'égalité avait été violé puisque d'autres physiothérapeutes n'avaient pas été tenus de cotiser avant le début de 1986. Deux juridictions, celle de première instance (la Commission de recours>et celle de deuxième et dernière instances (la Commission centrale de recours) ont débouté les requérants au motif principal que des dispositions légales de caractère impératif avaient été correctement appliquées, que de telles dispositions légales étaient en tout état de cause applicables à moins de circonstances particulières et qu'il n'existait en l'espèce aucune circonstance de cette nature.

4.4 En ce qui concerne la question de savoir si les recours internes ont été épuisés, 1'Etat partie reconnaît que les auteurs sont allés jusqu'à la juridiction de dernière instance. Mais il souligne qu'ils n'ont invoqué ni l'article 26 ni le paragraphe 1 de l'article 14 devant la Commission de recours, non plus que lorsqu'ils ont fait appel devant la Commission centrale de recours. C'est seulement dans la requête complémentaire, datée du 29 avril 1987, qu'ils ont déposée devant la Commission centrale de recours, qu'ils ont mentionné le principe de l'égalité, et ce, en termes généraux'sans aucune référence à des dispositions du droit interne ou international. D'autre part, aucune des décisions rendues dans cette affaire ne mentionne les articles du Pacte invoqués par les auteurs dans leur communication. Par conséquent, dit 1'Etat partie, "il n'est pas entièrement sûr que les requérants aient épuisé les recours internes puisqu'ils n'ont pas explicitement invoqué les dispositions du Pacte . . . au cours de la procédure interne". Il prie le Comité de dire dans quelle mesure les auteurs d'une communication doivent, au cours d'une procédure interne, invoquer les dispositions du Pacte qui, selon eux, n'auraient pas été respectées.

4.5 S'agissant des violations présumées du paragraphe 1 de l'article 14, et de l'article 26, 1'Etat partie conteste que ces dispositions puissent être invoquées à l'égard des mesures dont se plaignent les auteurs et il considère par conséquent que la communication est irrecevable aux termes des articles 2 et 3 du Protocole facultatif. A propos de la première phrase du paragraphe 1 de l'article 14, il souligne que cet article concerne les procédures judiciaires et non le fond des jugements rendus par les tribunaux. Aux Pays-Bas, quiconque estime que la loi n'a pas été justement appliquée à son égard peut demander réparation en justice. Les règles applicables lorsqu'il est fait appel de décisions prises en vertu de la législation régissant la sécurité sociale sont définies dans la loi de 1955 relative aux appels. L'Etat partie souligne que la bonne observation de ces règles -qui sont conformes à l'article 14 -par la Commission de recours ou la Commission centrale de recours n'a pas été mise en cause et que rien ne permet de conclure qu'il y ait eu infraction.

4.6 S'agissant de la violation présumée de l'article 26, 1'Etat partie conteste l'argumentation des auteurs -qui semblent considérer que
l'article 26 s'étend à la question des cotisations que les employeurs et les salariés sont tenus de verser -et il prie le Comité de faire connaître son opinion à ce sujet. Il fait également observer que les auteurs ne paraissent pas avoir mis en cause le contenu des dispositions légales sur l'assurance sociale obligatoire, mais seulement le fait que la BVG ait fixé au ler janvier 1984 la date à partir de laquelle leurs cotisations sont dues. La question qui se pose est donc de savoir si l'application d'une règle de droit qui n'est pas en soi discriminatoire et que la Commission centrale de recours considère comme correcte pourrait être contraire à l'article 26. Les communications antérieurement adressées au Comité au sujet de la législation néerlandaise sur la sécurité sociale portaient sur des dispositions légales jugées discriminatoires par les auteurs. Mais la présente communication ne vise pas le fond de la clause légale, celle-ci étant neutre en elle-même, mais l'application de la législation par une caisse d'assurance professionnelle. L'Etat partie prie le Comité de faire connaître son opinion sur ce point, en rappelant que dans sa décision sur la communication No 212/1986, ce dernier avait notamment conclu que lorsque des règles uniformes sont appliquées pour l'admission au bénéfice de prestations, l'article 26 du Pacte ne peut être invoqué en cas de différence dans les résultats. Selon 1'Etat partie, cette conclusion s'impose d'autant plus lorsqu'il s'agit des cotisations exigees par une caisse d'assurance professionnelle.

4.7 L'Etat partie doute qu'une mesure prise par une caisse d'assurance professionnelle puisse être attribuée à ses organismes officiels et qu'il puisse être tenu pour responsable au regard du Pacte ou du Protocole facultatif. Il fait valoir que des caisses comme la BVG ne sont pas des organismes d'Etat, mais de simples associations d'employeurs et employés constituées expressément pour appliquer la législation sur la sécurité sociale et gérées exclusivement par des représentants des organisations patronales et de salariés. Ces caisses ont une gestion autonome et les pouvoirs publics ne peuvent en aucune manière influer sur des décisions telles que celle que contestent les auteurs de la communication.

5.1 Commentant les observations de 1'Etat partie, les auteurs dans une communication datée du 29 décembre 1988, être disent tenus ne pas d'invoquer car, en droit administratif néerlandais, le principe de l'égalité est depuis longtemps une norme juridique à laquelle les tribunaux se réfèrent d'eux-mêmes lorsqu'ils examinent un acte administratif des pouvoirs publics. Ils jugent inutile d'invoquer au cours d'une procédure administrative les sources de droit consacrant ce principe, puisque le juge est tenu de le reconnaître et
doit juger l'affaire à la lumière de ce principe. Par conséquent, le fait que les jugements contestés ne renvoient pas aux dispositions du Pacte est sans objet.

5.2 Au sujet de la violation présumée de la première phrase de l'article 14 du Pacte, les auteurs reconnaissent que l'article 14 contient également d'autres dispositions visant à assurer un procès équitable, ajoutant qu'ils n'ont aucune raison de se plaindre de la manière dont s'est déroulée la procédure judiciaire elle-même. Mais ils répètent que, dans leur affaire, la Commission centrale de recours a introduit une contradiction lorsqu'elle a considéré des principes généraux du droit et qu'il y a eu différence, et par conséquent inégalité de traitement à leur égard.

5.3 Les auteurs rejettent également l'affirmation de 1'Etat partie selon laquelle la plainte devrait être déclarée irrecevable au motif qu'elle concerne l'application discriminatoire d'une loi et non cette loi elle-même, qui est neutre en soi. Ils renvoient à la décision prise par le Comité au sujet de la communication 17211984 c/, dans laquelle il est dit notamment que "ce sont . . . les obligations imposées aux Etats à l'égard de leur législation et de sa mise en oeuvre que vise l'article 26". A l'argument de 1'Etat partie selon lequel il a laissé aux caisses d'assurance professionnelle le soin d'appliquer certains aspects de la législation concernant la sécurité sociale et ne peut, par conséquent, influer sur les décisions prises par ces organismes dans les cas concrets, les auteurs de la communication répondent que ce n'est pas parce que 1'Etat partie n'est pas à même de surveiller l'application de cette législation par les caisses d'assurance professionnelles qu'il est pour autant libéré de la responsabilité de veiller à ce que les organismes chargés de l'exécution de la loi remplissent leurs obligations conformément aux règles de droit. S'il existe des lacunes, il appartient au législateur de les combler. Les auteurs estiment par conséquent que 1'Etat partie ne devrait pas pouvoir s'abriter derrière le fait qu'il n'a aucun pouvoir sur les décisions d'organismes comme la BVG. Si l'on admettait cet argument, il serait facile aux Etats parties d'affaiblir les "droits fondamentaux" des citoyens. Les auteurs concluent que, dans leur affaire, 1'Etat partie invoque une situation qu'il a lui-même créée pour nier sa responsabilité dans les applications concrètes de la législation concernant l'assurance sociale.

6.1 Avant d'examiner une plainte qui lui est présentée dans une communication, le Comité des droits de l'homme doit, conformément à l'article 87 de son règlement intérieur provisoire, la décider si au Pacte.

6.2 Le Comité s'est: assuré, comme le lui commande le paragraphe 2 a)de l'article 5 du Protocole facultatif, que la même affaire n'est pas déjà en cours d'examen devant une autre instance internationale d'enquête ou de règlement.

6.3 S'agissant de déterminer si les recours internes ont bien été épuisés, le Comité a relevé que 1'Etat partie doute que les auteurs aient satisfait aux exigences du paragraphe 2 b)de l'article 5 du Protocole facultatif, étant donné qu'ils n'ont invoqué aucune des dispositions du Pacte durant la procédure interne. Le Comité fait observer que si les auteurs d'une communication doivent invoquer les droits fondamentaux énoncés dans le Pacte, ils ne sont pas, nécessairement, tenus, aux fins du Protocole facultatif, de se référer à des articles déterminés du Pacte.

6.4 Pour ce qui est de la violation présumée du paragraphe 1 de l'article 14 du Pacte, le Comité note que, si les auteurs se sont plaints du résultat du procès, ils reconnaissent que les garanties relatives à la procédure y ont été respectées. Or l'article 14 du Pacte garantit l'égalité en matière de procédure mais ne saurait être interprété comme garantissant l'égalité dans les résultats de cette procédure ou l'absence d'erreur de la part du tribunal compétent. De ce fait, l'article 14 n'est pas applicable à cet aspect de la communication, qui est'en conséquence, irrecevable en vertu de l'article 3 du Protocole facultatif.

6.5 S'agissant de la violation présumée de l'article 26, le Comité rappelle que la première phrase dudit article stipule que "toutes les personnes . . . ont droit sans discrimination à une égale protection de la loi". Cette disposition devrait être interprétée comme s'appliquant non seulement aux droits des particuliers vis-à-vis de l'Etat, mais aussi aux obligations qu'ils assument en vertu de-la loi. Pour ce qui est de l'argument de 1'Etat partie selon lequel la BVG n'est pas un organisme de 1'Etat et le gouvernement ne peut influer sur des décisions prises par des caisses d'assurance professionnelles, le Comité fait observer que 1'Etat partie n'est pas dégagé de ses obligations en vertu du Pacte lorsque certaines de ses fonctions sont déléguées à d'autres organes autonomes.

6.6 Les auteurs se plaignent de ce qu'on leur ait appliqué une disposi. tion légale impérative qui, pour des raisons inexpliquées, n'aurait pas été appliquée à d'autres cabinets de physiothérapie. Que, dans ces autres cas, la non-application alléguée de cette disposition légale impérative en matière de cotisations à la sécurité sociale ait ou non constitué une erreur, il n'a pas été dit que la disposition en question a été incorrectement appliquée aux auteurs à la suite de la décision du 19 avril 1983 de la Caisse centrale de recours, selon laquelle les physiothérapeutes travaillant à temps partiel devaient être considérés comme des salariés et les cotisations au titre de l'assurance devaient être versées par leur employeur. De plus, le Comité n'est pas compétent pour examiner des erreurs qui auraient été commises dans l'application des lois à l'endroit d'autres personnes la que les auteurs de communication.

6.7 Le Comité rappelle en outre que la deuxième phrase de l'article 26 du Pacte stipule que les lois des Etats parties doivent "garantir à toutes les personnes une protection égale et efficace contre toute discrimination de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique et de toute autre opinion, d'origine nationale fortune, ou sociale, de naissance de ou de toute autre situation". Les auteurs n'ont pas fait valoir que le traitement différent qui leur a été réservé était leur attribuable à leur appartenance à une quelconque catégorie visiblement distincte, appartenance qui aurait pu les exposer à une discrimination fondée sur les éléments énumérés à l'article 26 du pacte ou "toute autre situation". Le Comité considère donc que cet aspect de la communication des auteurs est irrecevable en vertu de l'article 3 du Protocole facultatif.

7. Le Comité des droits de l'homme décide donc que :

a) La communication est irrecevable.

b) La présente décision sera communiquée à 1'Etat partie et aux auteurs.