Quarante-neuvième session

Présentée par : Mme C. H. J. Cavalcanti Araujo-Jongen (représentée par un conseil)

Au nom de : L'auteur

État partie : Pays-Bas

Date de la communication : 16 août 1990 (date de la lettre initiale)

Le Comité des droits de l'homme, institué en vertu de l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Réuni le 22 octobre 1993,

Ayant achevé l'examen de la communication No 418/1990, présentée au Comité des droits de l'homme par Mme C. H. J. Cavalcanti Araujo-Jongen en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Ayant tenu compte de toutes les informations écrites qui lui ont été communiquées par l'auteur de la communication, son conseil et l'État partie,

Adopte ses constatations au titre du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif.

Rappel des faits présentés par l'auteur

1. L'auteur de la communication est Mme C. H. J. Cavalcanti Araujo-Jongen, citoyenne néerlandaise, résidant à Diemen (Pays-Bas). Elle affirme être victime d'une violation, par les Pays-Bas, de l'article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Elle est représentée par un conseil.

2.1 L'auteur, née en 1939, est mariée à M. Cavalcanti Araujo. De septembre 1979 à janvier 1983, elle a travaillé comme secrétaire à temps partiel (20 heures par semaine). Le 1er février 1983, elle s'est retrouvée sans emploi. En vertu de la loi sur le chômage, il lui a été accordé une allocation de chômage. Conformément aux dispositions de la loi susmentionnée, cette allocation lui a été servie pour la période maximum, soit six mois (jusqu'au 1er août 1983). L'auteur a trouvé un nouvel emploi par la suite et a recommencé à travailler le 24 avril 1984.

2.2 Ayant bénéficié d'une allocation au titre de la loi sur le chômage pour la période maximum, l'auteur, en sa qualité de chômeuse en 1983-1984, affirme qu'elle avait droit à des allocations au titre de la loi alors en vigueur sur les allocations de chômage pour une période maximum de deux ans. Ces allocations s'élevaient à 75 % du dernier salaire reçu, tandis que les allocations accordées au titre de la loi sur le chômage représentaient 80 % de ce dernier salaire.

2.3 L'auteur a fait le 11 décembre 1986 une demande d'allocation au titre de la loi sur les allocations de chômage auprès de la municipalité de Leusden, localité où elle avait alors son domicile. Sa demande a été rejetée le 8 avril 1987 au motif que, en tant que femme mariée n'ayant pas qualité de soutien de famille, elle ne remplissait pas les conditions requises par la loi en question. Ce refus se fondait sur l'article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la loi sur les allocations de chômage, qui ne s'appliquait pas aux hommes mariés.

2.4 Le 2 juillet 1987, la municipalité a confirmé sa décision. L'auteur s'est pourvue devant la Chambre des requêtes d'Utrecht, qui, par une décision du 22 février 1988, a déclaré que sa demande était fondée; la décision du 8 avril 1987 a donc été annulée.

2.5 La municipalité a formé à son tour un recours devant la Chambre centrale des requêtes, qui, le 10 mai 1989, a confirmé les décisions antérieures de la municipalité et annulé la décision de la Chambre des requêtes d'Utrecht. L'auteur affirme avoir épuisé tous les recours internes disponibles.

Teneur de la plainte

3.1 De l'avis de l'auteur, le refus de lui accorder une allocation au titre de la loi sur les allocations de chômage constitue une mesure de discrimination au regard de l'article 26 du Pacte. Elle fait référence aux constatations du Comité des droits de l'homme concernant les communications No 172/1984 (Broeks c. Pays-Bas) et No 182/1984 (Zwaan-de Vries c. Pays-Bas).

3.2 Dans sa décision du 10 mai 1989, la Chambre centrale des requêtes admet, comme dans des décisions antérieures, que l'article 26 pris conjointement avec l'article 2 du Pacte s'applique aussi à l'attribution d'allocations de sécurité sociale et à d'autres prestations analogues. Elle a noté d'autre part que l'exclusion explicite des femmes mariées ne remplissant pas certaines conditions spécifiques non exigées des hommes mariés impliquait une discrimination directe fondée sur le sexe en matière de statut (matrimonial). Elle a estimé toutefois "que, pour ce qui est de l'élimination de la discrimination dans le domaine de la législation nationale relative à la sécurité sociale, certaines situations appellent une mise en oeuvre progressive en ce qui concerne le moment où le traitement inégal ... ne peut plus être considéré comme acceptable et le moment où il n'est plus possible de dénier à l'article 26 une applicabilité directe du point de vue de la législation nationale". La Chambre centrale concluait, à l'égard de la disposition en question de la loi sur les allocations de chômage, que le moment à partir duquel il n'était pas possible de dénier à l'article 26 du Pacte une applicabilité directe était le 23 décembre 1984, date limite fixée par la troisième directive de la Communauté économique européenne sur l'élimination de la discrimination entre hommes et femmes à l'intérieur de la Communauté.

3.3 L'auteur note que le Pacte est entré en vigueur pour les Pays-Bas le 11 mars 1979 et que, de ce fait, l'article 26 était directement applicable à partir de cette date. Elle fait valoir que la date du 23 décembre 1984 résulte d'un choix arbitraire, puisqu'il n'existe aucun lien formel entre le Pacte et la troisième directive de la Communauté économique européenne. Dans des décisions antérieures, la Chambre centrale des requêtes n'avait d'ailleurs pas toujours été du même avis quant à l'applicabilité directe de l'article 26. Par exemple, dans une affaire se rapportant à la loi générale sur l'incapacité (AAW), elle a décidé que le moment à partir duquel il n'était plus possible de dénier à l'article 26 une applicabilité directe était le 1er janvier 1980.

3.4 L'auteur déclare qu'en ratifiant le Pacte, les Pays-Bas ont accepté que ses dispositions soient directement applicables, conformément aux articles 93 et 94 de la Constitution. De plus, même si on suppose que l'élimination seulement progressive de la discrimination était autorisée par le Pacte, la période transitoire de près de 13 ans qui s'était écoulée entre l'adoption du Pacte en 1966 et son entrée en vigueur pour les Pays-Bas en 1979 était suffisante pour permettre aux Pays-Bas d'adapter leur législation en conséquence.

3.5 L'auteur affirme avoir subi un préjudice du fait de l'application des dispositions discriminatoires figurant dans la loi sur les allocations de chômage, en ce sens que des prestations au titre de cette loi lui ont été refusées pour la période du 1er août 1983 au 24 avril 1984. Elle prétend que ces prestations auraient dû être accordées aux femmes tout comme aux hommes à compter du 11 mars 1979 (date à laquelle le Pacte est entré en vigueur pour les Pays-Bas) — dans son cas à compter du 1er août 1983 — nonobstant les mesures ultérieurement adoptées par le gouvernement pour accorder aux femmes mariées des prestations au titre de la loi sur les allocations de chômage dans des conditions d'égalité après le 23 décembre 1984.

Décision du Comité concernant la recevabilité

4.1 À sa quarante-quatrième session, le Comité a examiné la question de la recevabilité de la communication. Le Comité a noté que dans ses observations du 11 décembre 1990, l'État partie n'avait pas élevé d'objection quant à la recevabilité de la communication et qu'il avait concédé que l'auteur avait épuisé les recours internes disponibles.

4.2 Le 20 mars 1992, le Comité a déclaré la communication recevable dans la mesure où elle pouvait poser des problèmes relevant de l'article 26 du Pacte.

Observations de l'État partie sur le fond et commentaires de l'auteur

5.1 Dans ses observations datées du 8 décembre 1992, l'État partie affirme que la communication de l'auteur est dépourvue de fondement, dans la mesure où les faits de l'affaire ne révèlent pas de violation de l'article 26 du Pacte.

5.2 L'État partie déclare que les dispositions de l'article 13, paragraphe 1, premier alinéa, de la loi sur les allocations de chômage, sur lesquelles se fondait le refus de l'allocation de chômage demandée par l'auteur de la communication, ont été abrogées par la loi du 24 avril 1985. Il était toutefois précisé dans cette loi que la loi jusque-là en vigueur — y compris l'article 13, paragraphe 1, premier alinéa, sur lequel portait la controverse — demeurait applicable aux femmes mariées ayant perdu leur emploi avant le 23 décembre 1984. Comme ces dispositions de caractère transitoire avaient été abondamment critiquées, elles ont été abrogées par la loi du 6 juin 1991. Il s'ensuit que les femmes, qui dans le passé ne pouvaient pas prétendre à des prestations au titre de la loi sur les allocations de chômage en raison de l'application du critère de soutien de famille, peuvent les réclamer avec effet rétroactif, sous réserve qu'elles remplissent les autres conditions prévues par la loi. Une de ces conditions est celle d'être en chômage à la date de la demande.

5.3 L'État partie fait valoir en conséquence que si l'auteur avait été en chômage à la date de la demande de prestations au titre de la loi sur les allocations de chômage, elle aurait eu droit aux prestations avec effet rétroactif en sa qualité de chômeuse à compter du 1er février 1983. Or, comme l'auteur a trouvé un autre emploi en avril 1984, elle ne saurait prétendre aux prestations au titre de la loi sur les allocations de chômage avec effet rétroactif. L'État partie souligne que depuis que la loi a été modifiée le 6 juin 1991, l'obstacle qui fait que l'auteur ne peut prétendre à des prestations ne tient pas au critère de soutien de famille, mais bien au fait qu'elle ne remplit pas les autres conditions requises par la loi et qui s'appliquent à tous, aux hommes comme aux femmes.

5.4 L'État partie affirme qu'en modifiant la loi sur ce point, il a satisfait au principe d'égalité devant la loi tel qu'il est énoncé à l'article 26 du Pacte.

5.5 De plus, l'État partie réitère les observations qu'il a faites à propos des communications Nos 172/1984^a et 182/1984^b. Il souligne que le critère de soutien de famille dans la loi sur les allocations de chômage visait non pas à introduire un élément de discrimination entre les hommes mariés et les femmes mariées, mais plutôt à refléter un fait de société, à savoir que les hommes étaient en général les soutiens de famille alors que les femmes ne l'étaient pas. L'État partie fait donc valoir que la loi ne violait pas l'article 26 du Pacte, dans la mesure où des motifs objectifs et raisonnables existaient à l'époque pour justifier la différence de traitement entre les hommes mariés et les femmes mariées.

5.6 L'État partie affirme en outre que l'incorporation de l'égalité en droits dans la législation nationale dépend de la nature de l'objet auquel le principe d'égalité doit s'appliquer. L'État affirme qu'en matière de sécurité sociale, la différenciation s'impose pour des motifs de justice sociale. L'inclusion de la notion de soutien de famille dans la loi sur les allocations de chômage devrait être appréhendée sous cet angle, car son objet était de réserver l'admission au bénéfice des prestations aux soutiens de famille. Dans ce contexte, l'État partie renvoie à l'opinion individuelle^c jointe aux constatations du Comité sur la communication No 395/1990^d, dans laquelle il est dit ce qui suit : "il ne convient pas d'interpréter l'article 26 comme exigeant l'égalité ou la non-discrimination absolue, à tout moment, dans ce domaine [celui de la sécurité sociale]; il convient au contraire d'y voir un engagement général pris par les États parties au Pacte de revoir régulièrement leur législation de manière à assurer qu'elle corresponde aux besoins en constante évolution de la société".

5.7 À cet égard, l'État partie affirme qu'il adapte régulièrement sa législation sur la sécurité sociale en fonction de l'évolution du climat social et/ou de la structure de la société, comme il l'a fait dans le cas de la loi sur les allocations de chômage. Il conclut qu'en modifiant ladite loi en 1991, il s'est acquitté des obligations qui lui incombent en vertu de l'article 26 et des paragraphes 1 et 2 de l'article 2 du Pacte.

6.1 Dans ses observations du 8 mars 1993, le conseil de l'auteur souligne que la question au coeur de la communication est celle de savoir si l'article 26 du Pacte avait acquis un effet direct avant le 23 décembre 1984, plus précisément le 1er août 1983. Elle soutient que l'exclusion expresse des femmes mariées du bénéfice de la loi sur les allocations de chômage valait discrimination fondée sur le sexe en matière de statut matrimonial. Elle affirme que, quand bien même il existait des motifs objectifs et raisonnables qui justifiaient une différence de traitement entre les hommes mariés et les femmes mariées au moment de la promulgation de la disposition en question, la situation de la société ne le justifiait plus en août 1983.

6.2 Le conseil affirme que la loi telle que modifiée ne permet toujours pas à l'auteur, qui a trouvé un nouvel emploi, de prétendre aux prestations qui lui ont été refusées dans le passé. À ce sujet, elle souligne que, si l'auteur n'a pas réclamé de prestations alors qu'elle était en chômage, c'est parce que la loi à l'époque ne lui reconnaissait aucun droit aux prestations prévues par la loi sur les allocations de chômage. L'auteur a demandé à être admise au bénéfice de la loi après que la condition de soutien de famille applicable aux femmes eut été supprimée à compter du 23 décembre 1984, mais elle avait alors déjà trouvé un nouvel emploi. Elle soutient que l'effet discriminatoire de la disposition en question de la loi sur les allocations de chômage n'a pas été aboli en ce qui la concerne, mais qu'il subsiste.

6.3 Le conseil se réfère aux constatations du Comité relatives aux communications Nos 172/1984^a et 182/1984^b et prétend que, même si une période transitoire est acceptable pour permettre d'aligner la loi sur le Pacte, sa durée, de la date d'entrée en vigueur du Pacte (11 mars 1979) à la date de la modification apportée à la loi (6 juin 1991), est déraisonnable. Elle maintient donc que l'État partie a violé l'article 26 du Pacte en ce qui concerne l'auteur, en lui refusant une prestation au titre de la loi sur les allocations de chômage pour la période de chômage allant du 1er août 1983 au 24 avril 1984.

Examen de la communication quant au fond

7.1 Le Comité des droits de l'homme a examiné la présente communication en tenant compte de toutes les informations que les parties lui avaient communiquées conformément au paragraphe 1 de l'article 5 du Protocole facultatif.

7.2 Le Comité était appelé à s'interroger sur la question de savoir si l'auteur est victime d'une violation de l'article 26 du Pacte : a) parce que, du fait de l'état et de l'application de la loi en août 1983, elle n'était pas fondée à percevoir les prestations prévues dans la loi sur les allocations de chômage; et b) parce que, en vertu de l'application actuelle de la loi telle que modifiée, elle n'est toujours pas fondée à percevoir des prestations pour la période de chômage allant du 1er août 1983 au 24 avril 1984. À cet égard, l'auteur a également prié le Comité de conclure que le Pacte a acquis un effet direct aux Pays-Bas à compter du 11 mars 1979, ou en tout cas à compter du 1er août 1983.

7.3 Le Comité rappelle sa jurisprudence antérieure et fait observer qu'un État n'est pas tenu aux termes du Pacte d'adopter une législation en matière de sécurité sociale, mais que s'il le fait, cette législation doit être conforme à l'article 26 du Pacte.

7.4 Le Comité fait observer que, même si la loi en vigueur en 1983 n'était pas compatible avec l'article 26 du Pacte, la situation a été rectifiée par l'amendement, avec effet rétroactif, de cette loi le 6 juin 1991. Le Comité note que l'auteur affirme que la loi modifiée constitue encore à son endroit une mesure discriminatoire indirecte en posant comme condition que le demandeur soit en chômage au moment où il fait la demande, ce qui empêche en réalité l'auteur d'avoir accès aux prestations avec effet rétroactif. Le Comité estime que le critère de la qualité de chômeur au moment de la demande de prestations est en soi raisonnable et objectif eu égard aux buts de la législation en question, qui sont en particulier de venir en aide aux personnes en chômage. Le Comité conclut par conséquent que les faits dont il est saisi ne font pas apparaître de violation de l'article 26 du Pacte.

7.5 Quant à la demande faite par l'auteur, à savoir que le Comité conclue que l'article 26 du Pacte a acquis un effet direct aux Pays-Bas à compter du 11 mars 1979, date à laquelle le Pacte est entré en vigueur pour l'État partie, ou en tout cas à compter du 1er août 1983, le Comité note que la méthode d'intégration du Pacte dans la législation et la pratique nationales varie en fonction des systèmes juridiques. La question de savoir si l'article 26 a acquis un effet direct aux Pays-Bas et à quelle date relève donc du droit interne et n'est pas du ressort du Comité.

8. Le Comité des droits de l'homme, agissant en vertu du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, constate que les faits à lui soumis ne font pas apparaître de violation d'une disposition quelconque du Pacte.

[Texte établi en anglais (version originale) et traduit en espagnol et en français.]

^b Ibid., annexe VIII.D, Zwaan-de Vries c. Pays-Bas, constatations adoptées le 9 avril 1987.

^c Opinion individuelle de MM. Nisuke Ando, Kurt Herndl et Briame Ndiaye.

^d Documents officiels de l'Assemblée générale, quarante-septième session, Supplément No 40 (A/47/40), annexe IX.P, Sprenger c. Pays-Bas, constatations adoptées le 31 mars 1992.