Quarante-sixième session

Présentées par : Lahcen B.M. Oulajin et Mohamed Kaiss

[représentés par un conseil]

Au nom de : Les auteurs

Etat partie intéressé : Pays-Bas

Dates des communications : 24 avril 1990 et 22 août 1990

Le Comité des droits de l'homme, créé en vertu de l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Réuni le 23 octobre 1992,

Ayant achevé l'examen des communications Nos 406/1990 et 426/1990, présentées au Comité des droits de l'homme respectivement par M. Lahcen B. M. Oulajin et M. Mohamed Kaiss, conformément au Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

Ayant pris en considération toutes les informations écrites qui lui ont été fournies par les auteurs des communications, leur conseil et l'Etat partie,

Adopte ses constatations au titre du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif Le texte d'une opinion individuelle formulée par MM. Kirt Herndl, Rein Müllerson, Birame N'Diaye et Waleed Sadi est joint aux présentes constatations..

1. Les auteurs des communications sont Lahcen Oulajin et Mohamed Kaiss, ressortissants marocains nés, le premier, le 1er juillet 1942, et le deuxième, le 7 juillet 1950, et résidant tous deux actuellement à Alkmaar, aux Pays-Bas. Ils se prétendent victimes d'une violation, par les Pays-Bas, des articles 17 et 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Ils sont représentés par un conseil.

Les faits présentés

2.1 L'épouse de M. Oulajin et leurs deux enfants vivent au Maroc. Le 19 octobre 1981, le frère de l'auteur est mort, laissant quatre enfants nés, respectivement, en 1970, 1973, 1976 et 1979. Par la suite, l'épouse de l'auteur a pris ses neveux à sa charge, au Maroc, avec le consentement de leur mère.

2.2 L'épouse de M. Kaiss et leur enfant vivent au Maroc. Le 13 juillet 1979, le père de l'auteur est mort, laissant deux jeunes enfants, nés respectivement en 1971 et 1974. Par la suite, l'auteur a pris la responsabilité de l'éducation de ces enfants, qui ont été recueillis par la famille de l'auteur au Maroc.

2.3 Les auteurs, qui affirment supporter seuls l'entretien desdits membres de leur famille, ont demandé à bénéficier de prestations au titre de la loi néerlandaise sur les allocations familiales (Algemene Kinderbijslagwet), affirmant que ces enfants étaient des enfants recueillis et pris en charge^a. Par lettres datées respectivement du 7 mai 1985 et du 2 mai 1984, le Conseil du travail (Raad van Arbeid) d'Alkmaar a fait savoir aux auteurs que, s'ils avaient droit à des prestations pour leurs propres enfants, ils ne pouvaient en recevoir pour leurs frère et soeur et leurs neveux. Le Conseil ajoutait que ces enfants ne pouvaient être considérés comme des enfants recueillis et pris en charge au sens de la loi sur les allocations familiales, du fait que les auteurs résidaient aux Pays-Bas et ne pouvaient intervenir dans leur éducation, comme l'exigeaient les dispositions du paragraphe 5 de l'article 7 de la loi.

2.4 L'un et l'autre auteurs ont fait appel de cette décision devant le Conseil d'appel (Raad van Beroep) de Haarlem. Ce dernier a rejeté ces recours, respectivement, le 19 février et le 6 mai 1986. Les auteurs ont alors fait appel devant le Conseil central d'appel (Centrale Raad van Beroep), en faisant notamment valoir que, faute d'argent, il leur était devenu impossible de subvenir aux besoins des enfants qu'ils avaient recueillis et pris en charge et que leur vie familiale en pâtissait; les auteurs affirmaient constituer avec lesdits enfants une cellule familiale au sens de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ils précisaient qu'exiger d'eux qu'ils interviennent activement dans l'éducation de ces enfants équivaudrait à de la discrimination, car il serait difficile, pour des travailleurs migrants, de satisfaire à cette exigence. Ils ajoutaient que cette condition n'était pas requise dans le cas de leurs propres enfants.

2.5 Par décision du 4 mars 1987, le Conseil central d'appel a rejeté ces recours. Le Conseil appuyait notamment cette décision sur le fait qu'au sujet de l'éducation d'enfants recueillis et pris en charge, le demandeur devait prouver l'existence de liens étroits entre ces enfants et lui-même pour pouvoir bénéficier de prestations familiales. Le Conseil considérait qu'il ne s'agissait pas de situations similaires traitées inégalement, et qu'il n'y avait donc pas de discrimination. En soutenant qu'il devait exister une relation étroite et exclusive entre les enfants et la personne demandant des allocations familiales, le Conseil estimait que cette relation étroite était réputée exister quand il s'agissait des propres enfants du demandeur, alors qu'elle devait être rendue plausible dans le cas d'enfants recueillis et pris en charge.

2.6 Les auteurs en ont appelé à la Commission européenne des droits de l'homme en invoquant les articles 8 (cf. art. 17 du Pacte) et 14 (cf. art. 26 du Pacte) de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par décision du 6 mars 1989, la Commission a conclu que leurs communications étaient irrecevables ratione materiae, la Convention ne s'étendant pas au droit aux allocations familiales. En particulier, l'article 8 ne pouvait être interprété comme obligeant un Etat à verser pareilles prestations. Le droit aux allocations familiales était un droit de sécurité sociale, qui n'entrait pas dans le champ d'application de la Convention. Quant à la discrimination alléguée, la Commission réaffirmait que l'article 14 de la Convention européenne n'avait pas d'existence indépendante, mais portait seulement sur les droits et obligations reconnus dans la Convention.

La plainte

3.1 Les auteurs affirment que les autorités néerlandaises ont violé l'article 26 du Pacte. Ils se réfèrent à l'Observation générale du Comité des droits de l'homme relative à l'article 26, où il est dit notamment que la non-discrimination est un principe fondamental et général en matière de protection des droits de l'homme. Les auteurs soutiennent qu'une distinction inadmissible est faite dans leur cas entre "enfants propres" et "enfants recueillis et pris en charge", qui appartiennent tous à la même famille au Maroc.

3.2 Les auteurs font observer qu'en fait, les différents enfants vivent dans les mêmes conditions, et qu'en réalité, les uns et les autres ont les mêmes parents. Les autorités néerlandaises versent des allocations familiales pour les enfants par le sang séparés de leurs parents et résidant à l'étranger, que le parent résidant aux Pays-Bas intervienne ou non dans leur éducation. Les auteurs estiment donc injuste que des allocations soient refusées pour les enfants qu'ils ont recueillis et pris en charge pour la seule raison qu'eux-mêmes ne peuvent pas intervenir activement dans leur éducation. Selon eux, on a "établi une distinction" qui ne repose pas sur des critères "raisonnables et objectifs".

3.3 Les auteurs font observer que, dans la décision d'attribution de prestations, les "critères occidentaux" ne sont pas les seuls qui doivent être pris en compte. C'est conformément à la tradition marocaine qu'ils ont recueilli ces proches dans leur famille.

3.4 Les auteurs affirment en outre qu'il y a eu violation de l'article 17 du Pacte : actuellement ch_meurs aux Pays-Bas, ils sont tributaires d'une allocation qui leur est versée conformément à la loi sur le régime général de la sécurité sociale. Le montant de cette allocation correspond au minimum social. Les auteurs ont absolument besoin des allocations familiales pour subvenir aux besoins de leur famille au Maroc. Leur refuser des allocations familiales pour les enfants qu'ils ont recueillis et pris en charge revient en fait à "les empêcher de mener une vie de famille" et constitue une violation des droits que leur garantit l'article 17.

Considérations et décisions du Comité quant à la recevabilité

4.1 Le Comité a examiné la recevabilité de ces communications respectivement à ses quarante et unième et quarante-deuxième sessions. Il a noté que l'Etat partie n'avait pas élevé d'objection au sujet de la recevabilité, confirmant que les auteurs avaient épuisé tous les recours internes. Il a noté aussi que les faits soumis par les auteurs ne soulevaient pas de question relevant de l'article 17 du Pacte, et que cet aspect de la communication était donc irrecevable ratione materiae en vertu de l'article 3 du Protocole facultatif.

4.2 En ce qui concerne les allégations des auteurs selon lesquelles ceux-ci étaient victimes de discrimination, le Comité a pris note de ce que les intéressés affirmaient que la distinction qui était faite, dans la loi sur les allocations familiales, entre les enfants par le sang et les enfants recueillis et pris en charge n'était pas fondée sur des critères raisonnables et objectifs, et il a décidé d'examiner cette question à la lumière des observations de l'Etat partie quant à son bien-fondé.

4.3 Par décision du 23 mars 1991, le Comité des droits de l'homme a déclaré que la communication de M. Oulajin était recevable comme pouvant soulever des questions relevant de l'article 26 du Pacte. Par décision du 4 juillet 1991, il a déclaré de même recevable la communication de M. Kaiss. Le 4 juillet 1991, le Comité a décidé de joindre l'examen des deux communications.

Précisions apportées par l'Etat partie et observations de l'auteur à leur sujet

5.1 Le 30 mars 1992, l'Etat partie a expliqué que, conformément à la loi néerlandaise sur les allocations familiales, les personnes qui résident aux Pays-Bas bénéficient, quelle que soit leur nationalité, de versements destinés à les aider à subvenir aux besoins de leurs enfants mineurs. Sous réserve de certaines conditions, ces personnes peuvent recevoir des allocations non seulement pour leurs propres enfants mais aussi pour les enfants qu'ils ont recueillis et pris en charge. Il faut pour cela que les parents a) subviennent aux besoins de l'enfant recueilli et pris en charge, et b) l'élèvent comme s'il s'agissait de leur propre enfant.

5.2 L'Etat partie affirme que les allégations de discrimination formulées par les auteurs soulèvent deux questions :

1) Savoir si la distinction entre les enfants propres et les enfants recueillis et pris en charge constitue une violation des dispositions de l'article 26 du Pacte;

2) Savoir si les règles concernant le droit aux allocations familiales pour les enfants recueillis et pris en charge qui sont appliquées aux Pays-Bas ont pour conséquence de défavoriser injustement les ressortissants étrangers résidant aux Pays-Bas.

5.3 Sur le premier point, l'Etat partie répond que, pour avoir droit à des allocations familiales au titre d'un enfant recueilli et pris en charge, l'intéressé doit élever ledit enfant d'une manière qui soit comparable à la façon dont les parents élèvent normalement leurs propres enfants. Cette condition n'est pas requise en ce qui concerne les propres enfants de l'intéressé. L'Etat partie affirme que cette distinction n'est pas contraire à l'article 26 du Pacte; il soutient que les règles en question doivent permettre de déterminer, d'après des critères objectifs, si le lien entre le parent nourricier et l'enfant qu'il a recueilli et pris en charge est suffisamment étroit pour qu'il convienne de verser une allocation au titre de cet enfant au même titre que s'il s'agissait de l'enfant propre du parent nourricier.

5.4 Sur le deuxième point, l'Etat partie affirme que rien n'indique que cette réglementation affecte les travailleurs migrants plus que les ressortissants néerlandais. Il soutient que les conditions auxquelles la loi subordonne le versement d'allocations pour des enfants recueillis et pris en charge sont appliquées strictement, quels que soient la nationalité du demandeur ou le lieu de résidence des enfants recueillis et pris en charge. Il affirme que la jurisprudence montre que les ressortissants néerlandais qui résident aux Pays-Bas sont eux aussi considérés comme n'ayant pas droit à des allocations au titre des enfants qu'ils ont recueillis et pris en charge si ces derniers résident à l'étranger. De plus, si l'un des deux parents ou les deux parents sont en vie, on considère en principe que le parent biologique conserve des liens avec l'enfant, de sorte que dans ce cas, en règle générale, le parent nourricier ne satisfait pas aux conditions de la loi relative aux allocations familiales.

5.5 L'Etat partie affirme en outre que, même si les travailleurs migrants sont proportionnellement moins nombreux que les ressortissants néerlandais à remplir les conditions auxquelles est subordonné le versement des allocations familiales pour enfants recueillis et pris en charge, il n'en découle pas nécessairement une discrimination au sens de l'article 26 du Pacte. Il rappelle à cet égard, la décision rendue par le Comité au sujet de la communication No 212/1986 P.P.C. c. Pays-Bas^b, dans laquelle le Comité concluait que le champ d'application de l'article 26 ne s'étendait pas aux différences de résultat que pouvait donner l'application de règles communes sur l'attribution d'allocations.

5.6 En conclusion, l'Etat partie fait observer que les règlements considérés constituent un moyen nécessaire et approprié d'atteindre les objectifs de la loi sur les allocations familiales, qui sont de contribuer financièrement à l'entretien des enfants avec lesquels l'intéressé a des relations de parenté étroites et exclusives, et qu'ils n'entraînent pas de discrimination au sens de l'article 26 du Pacte.

6.1 Commentant les observations de l'Etat partie, le conseil réaffirme que la distinction entre les enfants propres et les enfants recueillis et pris en charge qui est prévue dans la loi relative aux allocations familiales est discriminatoire. Il affirme que les enfants que les auteurs ont recueillis et pris en charge vivent exactement dans les mêmes conditions que les propres enfants des auteurs. Il se fonde à ce sujet, sur l'article 24 du Pacte, qui dispose que tout enfant, sans discrimination aucune, notamment quant à la naissance, a droit, de la part de sa famille, de la société et de l'Etat, aux mesures de protection qu'exige sa condition de mineur. Selon le conseil, aucune distinction ne peut être faite entre les enfants propres des auteurs et les enfants que les auteurs ont recueillis et pris en charge en ce qui concerne le caractère intense et exclusif des relations existant entre eux.

6.2 Le conseil affirme en outre qu'il est évident que cette distinction a plus de conséquences pour les salariés étrangers travaillant aux Pays-Bas que pour les résidents néerlandais, les premiers préférant souvent laisser leur famille dans leur pays d'origine alors que la question ne se pose pas pour les seconds. Il affirme à ce sujet, que l'Etat partie ne tient pas compte du fait que les Pays-Bas doivent être considérés comme un pays d'immigration.

Examen du bien-fondé de la demande

7.1 Le Comité des droits de l'homme a examiné les présentes communications à la lumière de tous les renseignements qui lui avaient été communiqués par les parties, conformément aux dispositions du paragraphe 1 de l'article 5 du Protocole facultatif.

7.2 Le Comité doit dire si les auteurs sont victimes d'une violation des dispositions de l'article 26 du Pacte en raison du fait que les autorités néerlandaises refusent de verser des allocations familiales au titre de certains membres de la famille des auteurs qui seraient à la charge de ces derniers.

7.3 Selon la jurisprudence constante du Comité, bien que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques n'oblige pas les Etats parties à adopter une législation en matière de sécurité sociale, ils doivent, s'ils le font, veiller à ce que cette législation et son application soient conformes aux dispositions de l'article 26 du Pacte. Le principe de non-discrimination et d'égalité devant la loi exige que toute distinction en matière de droit aux prestations repose sur des critères raisonnables et objectifs^c.

7.4 En ce qui concerne la loi sur les allocations familiales, l'Etat partie affirme qu'il existe des différences objectives entre les propres enfants d'une personne et les enfants recueillis et pris en charge par une personne, et que ces différences justifient un traitement différent aux fins de l'application de cette loi. Le Comité considère que la distinction est objective et qu'il reste à savoir si elle est raisonnable. Considérant qu'il est peut-être inévitable que l'octroi de prestations soit assorti de certaines limitations, le Comité s'est demandé si la distinction établie entre les enfants propres et les enfants recueillis et pris en charge établie dans la loi sur les allocations familiales était déraisonnable, en particulier s'il était déraisonnable d'exiger qu'un parent nourricier intervienne dans l'éducation des enfants qu'il avait recueillis et pris en charge pour lui octroyer des allocations. A la lumière des explications données par l'Etat partie, le Comité estime que la distinction établie dans la loi sur les allocations familiales n'est pas incompatible avec l'article 26 du Pacte.

7.5 La distinction établie dans la loi sur les allocations familiales entre les propres enfants d'une personne et les enfants recueillis et pris en charge par une personne exclut l'octroi d'allocations au titre des enfants recueillis et pris en charge qui ne vivent pas avec le parent nourricier. A cet égard, les auteurs affirment que l'application de cette loi est, en pratique, un cas de discrimination à l'égard des travailleurs migrants puisqu'elle pèse plus lourdement sur les travailleurs migrants que sur les ressortissants néerlandais. Le Comité note que les auteurs n'ont présenté aucun élément concret à l'appui de leurs dires et remarque, en outre, que la loi sur les allocations familiales ne fait aucune distinction entre ressortissants néerlandais et non-ressortissants tels que travailleurs migrants. Le Comité considère que la portée de l'article 26 du Pacte ne s'étend pas aux différences résultant de l'égale application, pour l'octroi de prestations, de règles communes.

8. Le Comité des droits de l'homme, agissant en vertu du paragraphe 4 de l'article 5 du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, constate que les faits à lui soumis ne font pas apparaître qu'il y ait eu violation d'une disposition quelconque du Pacte.

^a Aux fins de la présente décision, l'enfant recueilli et pris en charge s'entend de l'enfant qui est élevé par des personnes autres que ses parents biologiques ou adoptifs.

^b Déclarée irrecevable le 24 mars 1988 (par. 6.2).

^c Voir Broeks c. Pays-Bas, communication No 172/1984, et Zwaan-de Vries c. Pays-Bas, communication No 182/1984, constatations adoptées le 9 avril 1987, par. 12.4; Vos c. Pays-Bas, communication No 218/1986, constatations adoptées le 29 mars 1989, par. 11.3; Pauger c. Autriche, communication No 415/190, constatations adoptées le 26 mars 1992, par. 7.2; Sprenger c. Pays-Bas, communication No 395/1990, constatations adoptées le 31 mars 1992, par. 7.2.

Nous nous rangeons au point de vue du Comité lorsqu'il constate que les faits à lui soumis ne font pas apparaître qu'il y ait eu violation de l'article 26 du Pacte. Tout en renvoyant à l'opinion individuelle jointe à la décision concernant Sprenger c. Pays-Bas^a (communication No 395/1990), nous estimons approprié de développer quelque peu le raisonnement du Comité tel qu'il apparaît dans ces constatations et dans les constatations du Comité concernant les communications Nos 172/1984, Broeks c. Pays-Bas et 182/1984, Zwaan-de Vries c. Pays-Bas^b.

Il est évident que si l'article 26 du Pacte postule un droit autonome à la non-discrimination, la mise en oeuvre de ce droit peut prendre des formes différentes, selon la nature du droit auquel le principe de non-discrimination est appliqué.

En ce qui concerne l'application de l'article 26 du Pacte dans le domaine des droits économiques et sociaux, il est évident que la législation relative à la sécurité sociale, qui vise à atteindre des objectifs de justice sociale, doit nécessairement faire des distinctions. Il appartient au corps législatif de chaque pays, qui est le mieux à même de connaître les besoins socio-économiques de la société intéressée, de s'efforcer de réaliser la justice sociale dans le contexte concret. A moins que les distinctions faites ne soient manifestement discriminatoires ou arbitraires, il n'appartient pas au Comité de réévaluer des données socio-économiques complexes et de substituer son jugement à celui du corps législatif des Etats parties.

De plus, il nous semble essentiel de garder le sens des proportions. Dans les affaires présentes, nous notons que les auteurs demandent des allocations familiales non seulement pour leurs propres enfants — auquel cas ils y ont droit en vertu de la législation des Pays-Bas — mais aussi pour des frères et soeurs, neveux et nièces, dont ils affirment avoir accepté la responsabilité et qu'ils considèrent par conséquent comme personnes à charge. Sur la base des informations soumises au Comité, pareilles exigences semblent aller à l'encontre d'un juste sens des proportions, et le fait que le gouvernement refuse de les satisfaire ne peut être considéré comme déraisonnable, compte tenu des limitations budgétaires qui existent dans tout système de sécurité sociale. Les Etats parties au Pacte peuvent, certes, vouloir étendre le bénéfice de prestations sociales à d'aussi vastes catégories de personnes à charge, mais l'article 26 du Pacte ne leur en fait pas obligation.

^a Constatations adoptées le 31 mars 1992 (quarante-quatrième session).

^b Constatations adoptées le 9 avril 1987 (vingt-neuvième session).

[Texte établi en anglais (version originale) et traduit en espagnol, en français et en russe.]