Bibliothèque des Droits de la Personne de l'Université du Minnesota

Présentée par: Abel da Silva Queiroz et al. (représentés par un conseil Maîtres João Pedro Gonçalves Gomes et Rui Falcao de Campos )

Le Comité des droits de l'homme, institué en vertu de l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

1.1 Les auteurs sont des citoyens portugais ayant perdu leurs biens en Angola lors de sa décolonisation par le Portugal et n'ayant pas obtenu d'indemnités pour cette perte. Les auteurs se déclarent victimes d'une violation par le Portugal de l'article 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Les auteurs sont représentés par un conseil.

1.2 Le Portugal est partie au Pacte international relatif aux droits civils et politiques depuis le 15 septembre 1978 et au Protocole facultatif depuis le 3 août 1983.

2.1 Les auteurs, citoyens portugais regroupés dans "l'Association des Spoliés de l'Angola", ont perdu tous leurs biens au cours de la décolonisation de l'Angola, colonie portugaise jusqu'à son indépendance le 11 novembre 1975. Ils n'ont reçu aucune indemnité.

2.2 Le 26 octobre 1977, le Portugal a promulgué la loi N.80/77 portant reconnaissance du droit à indemnisation des citoyens portugais et des ressortissants étrangers dont les biens sur le territoire métropolitain portugais avaient fait l'objet d'expropriations ou de nationalisations durant les troubles des années 1975 et 1976.

2.3 L'article 40 de cette loi exclut de son champ d'application les biens qui se trouvaient dans les anciennes colonies portugaises et renvoie à cet égard à la législation de l'Etat où étaient localisés les biens spoliés. (1)

2.4 Les auteurs précisent que dans le cadre du processus de décolonisation initié dès 1974, a été signé le 15 janvier 1975 le dénommé Accord d'Alvor entre le Portugal, le FNLA (Front National de Libération de l'Angola), le MPLA (Mouvement Populaire de Libération de l'Angola) et l'UNITA (Union Nationale pour l'Indépendance Totale de l'Angola). Par cet accord, l'Etat partie a reconnu le droit du peuple angolais à l'indépendance et a régi les modalités d'exercice du pouvoir durant la période de transition, à savoir jusqu'au 11 novembre 1975, jour fixé pour la proclamation de l'indépendance. Les gouvernements dits de transition de l'Angola constitués de représentants des signataires de l'Accord avaient notamment comme prérogative la sécurité des biens et des personnes. Cependant, selon les auteurs, la plupart des biens des citoyens portugais en Angola ont dû être abandonnés en raison des conditions de sécurité précaires, et ont été appropriés en particulier par la population et les bandes armées d'insurgés. En raison de ces violations, le Portugal a mis fin à l'Accord d'Alvor par le Décret-loi N°458-A/75 du 22 août 1975. Les auteurs indiquent que les gouvernements de transition de l'Angola ont autorisé la confiscation de certains biens par le Décret-loi du 7 octobre 1975. La plupart des biens ont ensuite été confisqués et nationalisés par l'Etat angolais.

2.5 Alors que le Portugal a dédommagé ses ressortissants des pertes subies sur le territoire portugais en 1975 et 1976, les citoyens portugais, victimes de spoliations sur le territoire de l'Angola, n'ont pas été indemnisés.

3.1 Les auteurs estiment que la loi N°80/77 (2) est discriminatoire au sens de l'article 26 du Pacte, en ce que les ressortissants de nationalité portugaise n'ont pas été traités de la même manière quant à l'octroi ou non d'indemnités selon que leurs biens se trouvaient sur le territoire du Portugal ou sur celui des anciennes colonies portugaises, dont l'Angola.

3.2 Les auteurs considèrent que les actes ayant eu lieu en territoire angolais avant l'indépendance entrainent la responsabilité civile du Portugal. D'après les auteurs, au cours de cette période, l'Angola était, au regard du droit, un territoire portugais sur lequel l'Etat partie avait pleine juridiction, y compris pour la mise en oeuvre de sa législation (en particulier les articles 6 et 8 de la Constitution de 1933 garantissant respectivement le devoir de l'Etat de faire respecter et d'assurer l'exercice des droits et libertés ainsi que le droit à la non-confiscation des biens). Les auteurs estiment, en outre, que le Portugal est co-responsable des dommages matériels subis par ses citoyens en Angola après l'indépendance, ceci en vertu du devoir de protection diplomatique. Ils précisent, à cet égard, que la présente Constitution portugaise dispose, en son article 14, que "les citoyens portugais qui se trouvent ou qui habitent à l'étranger bénéficient de la protection de l'Etat pour l'exercice de leurs droits…". Selon les auteurs, la responsabilité du Portugal se manifeste egalement, chaque année, par l'inscription au budget de l'Etat d'une dotation au titre des dédommagements résultant du processus de décolonisation. Finalement, les auteurs soutiennent que la responsabilité de l'Etat partie résulte autant des agissements ci-dessus décrits qu'il a permis avant l'indépendance de l'Angola, que d'une omission continue de son devoir de protection diplomatique depuis lors. Le droit à indemniser les auteurs n'est donc pas prescript, mais au contraire continu. Il s'agit d'un droit acquis.

3.3 Les auteurs demandent réparation pour la spoliation de leurs biens sous forme d'indemnités, soit directe de la part du Portugal, soit indirecte de la part de l'Angola par voie d'action diplomatique.

3.4 Les auteurs estiment avoir épuisé les voies de recours internes, précisant qu'aucun moyen contentieux n'est à leur disposition. La législation portugaise ne permettant pas aux particuliers de saisir directement la Cour constitutionnelle pour contester la loi N80/77, ils soutiennent avoir soumis leur requête au Médiateur (Provedor de Justiça), lequel a décidé, le 5 juillet 1993, de ne pas donner suite à leurs griefs. Les auteurs ajoutent, dans leur communication initiale, que la décision du Médiateur ne peut faire l'objet d'aucun recours en justice.

4.1 Dans ses observations du 18 juin 2001, l'Etat partie conteste la recevabilité de la communication.

4.2 En premier lieu, l'Etat partie considère, en se fondant sur la jurisprudence du Comité, (3) que la plainte est irrecevable ratione temporis, dans la mesure où les auteurs se plaignent, d'une part, de faits s'étant produit entre 1975 et 1976, et d'autre part, de la loi N80/77 entrée en vigueur le 26 octobre1977 alors que le Protocole facultatif a été ratifié par le Portugal le 3 mai 1983. (4)

4.3 En second lieu, l'Etat partie estime, sur la base de la jurisprudence du Comité, (5) que les voies de recours internes n'ont pas été épuisées. Il développe que, dans le cas d'espèce et sur la base de la jurisprudence de la Cour Suprême Administrative du Portugal, doit être considérée la question de la responsabilité civile de l'Etat découlant d'un acte législatif ou politique. (6) D'après l'Etat partie, la loi portugaise admet cette forme de responsabilité de l'Etat, mais les auteurs auraient dû introduire l'action en justice, dans ce cas, devant les tribunaux communs de l'ordre judiciaire. (7) Cette responsabilité pour des actes législatifs est admise, selon l'Etat partie, par la jurisprudence de la Cour Suprême de Justice. (8) En conséquence, selon l'Etat partie, il était ainsi loisible pour les auteurs d'intenter une action civile contre l'Etat, d'engager une procédure en indemnisation contre l'Etat devant les tribunaux judiciaires et d'y invoquer l'inconstitutionalité de la loi. Il y aurait eu alors recours obligatoire immédiat du Ministère Public à la Cour Constitutionnelle où la question aurait été appréciée, comme le souhaite la partie requérante. Celle-ci aurait pu continuer son recours judiciaire devant les tribunaux communs, en ce qui concerne la question de l'indemnité. Or, dans le cas d'espèce, les auteurs n'ont pas épuisé ces recours.

4.4 En troisième lieu, l'Etat partie déclare que la communication est irrecevable dans la mesure où l'affaire a été présentée au Comité des droits de l'homme le 16 avril 1998, à savoir 5 ans après que le médiateur a rendu son délibéré (cf. le 5 juillet 1993).

4.5 Dans sa note verbale du 21 septembre 2001, l'Etat partie fait part de ses observations sur le fond ayant trait, selon lui, à la question d'une éventuelle discrimination entre citoyens nationaux selon que leurs biens se trouvaient en territoire national ou en territoire sous administration portugaise.

4.6 L'Etat partie estime que la question de l'éventuelle discrimination se rattache au statut respectif du territoire de l'Angola et du Portugal aux termes du droit international.

4.7 Selon l'Etat partie, sans vouloir décliner a priori une responsabilité qui pourrait revenir au Portugal face à ses ressortissants que le pays de la nationalité doit protéger, la question se pose de savoir si la situation juridique de l'Angola est la même que celle du Portugal, par rapport aux citoyens portugais et si, de ce fait, le Portugal est en mesure d'accorder le même traitement aux ressortissants sur le territoire national et à ceux qui se trouvent en territoire de l'Angola, encore que sous responsabilité portugaise à l'époque des faits. Seulement si la situation est la même, pourrait-on se trouver face à une discrimination.

4.8 Se référant à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, l'Etat partie explique que la notion de discrimination implique que soient traitées pareillement les situations qui sont les mêmes, et différemment celles qui ne le sont pas.

4.9 Il soutient que la distinction effectuée par la loi N80/77 ne dépend pas d'une finalité - celle d'indemniser - mais d'une situation de fait: l'exercice matériel, véridique et possible de la juridiction de l'Etat portugais sur le territoire de l'Angola à l'époque des faits. D'après l'Etat partie, la notion de juridiction en droit international est clairement établie:

"L'expression relevant de leur juridiction semble limiter le nombre des bénéficiaires de la Convention, mais ne fait qu'établir le lien nécessaire entre la victime d'une violation de la Convention et l'Etat partie à qui cette violation est imputable. Autrement dit, pour que la Convention soit applicable, il doit être possible à l'Etat de reconnaitre les droits garantis par la Convention; cependant, il n'est pas nécessaire qu'existe un lien juridique stable comme la nationalité, la résidence ou le domicile, car il suffit que l'Etat puisse exercer un certain pouvoir sur l'interessé".

4.10 Selon l'Etat partie, se posent alors les questions suivantes: pourquoi alors limiter l'action relative aux spoliés de l'Angola aux seuls citoyens portugais qui y possédaient des biens et non pas également aux non-portugais? D'autre part, est-ce que l'Etat portugais était en mesure d'exercer un certain pouvoir sur les biens des interessés?

4.11 L'Etat partie explique que l'origine d'un nouvel Etat sur le plan international dépend de facteurs liés à la vie, plus qu'au droit. Il conclue que, dans le cas d'espèce, il n'y a pas discrimination car la situation n'est pas la même au Portugal et en Angola. D'après l'Etat partie, l'Angola, même avant la décolonisation, était un territoire différent du Portugal et juridiquement prêt, selon le droit international, à la séparation. Il s'agissait d'un Etat en devenir potentiel. Le Portugal, en contrepartie, n'est unitaire qu'en ce qui concerne le rectangle Ibérique et les Régions Autonomes – qui n'ont pas, internationalement, de statut colonial. L'Etat partie considère, dès lors, que le Portugal n'est astreint à la protection de la propriété que sur ce territoire.

4.12 De même, selon l'Etat partie, il n'est pas possible d'affirmer que la qualification de territoire métropolitain ou de colonie est donnée par l'Etat. Elle est donnée, depuis cinquante ans, par la communauté internationale, ce qui affaiblit la juridiction de l'Etat portugais sur le territoire de l'Angola à partir du moment où la décolonisation est en phase de transition. Du reste, selon l'Etat partie, à partir du moment où la définition des territoires a été donnée par la communauté internationale, ceux-ci ne dépendaient plus du Portugal et c'est pourquoi celui-ci a procédé à la décolonisation lors des années soixante-dix.

4.13 L'Etat partie soutient que même si l'on doit pouvoir affirmer que les situations privées doivent se maintenir en cas de constitution d'un nouvel Etat, l'Etat colonisateur ne peut les assurer lorsque celles-ci passent sous la juridiction (même si ce moment est un moment de transition), de fait, du nouvel Etat, même s'il est encore en formation. C'est à celui-ci que devrait revenir cette défense, sans atteinte naturellement aux dispositions, en particulier, des résolutions des Nations Unies 1314 (XIII) du 12 décembre 1958, et 1803 (XVII) du 12 décembre 1962 relative à la "Souveraineté permanente sur les resources naturelles". Ceci est confirmé, selon Etat partie, à la fois par la Déclaration des Nations Unies du 24 octobre 1970 relative aux principes de droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies et la résolution 1514(XV) de l'Assemblée générale des Nations Unies du 14 décembre 1960 sur l'octroi de l'indépendance aux pays et peuples coloniaux.

4.14 L'Etat partie conclut qu'il n'y a pas discrimination entre les citoyens portugais dont les biens se trouvaient en territoire national et les citoyens portugais dont les biens se trouvaient en territoire de l'Angola, lors de l'entrée en vigueur de la loi 80/77 et donc qu'il n'y a pas eu violation par l'Etat partie de l'article 26 du Pacte. Il ajoute que, nonobstant les aspects juridiques ci-dessus exposés qui font apparaître que la plainte des auteurs n'est pas fondée, le Portugal n'a pas abandonné les citoyens portugais qui se trouvaient sur le territoire de l'Angola et dans la mesure de ses possibilités, a cherché à assurer leur protection ainsi que celle de leurs biens et leur réintégration dans le pays. (9)

4.15 Il est, dès lors, établi que l'Etat partie n'a pas enfreint l'article 26 du Pacte et n'a pas non plus abandonné les citoyens portugais se trouvant en Angola au moment de la décolonisation.

4.16 Dans ses observations du 29 décembre 2004 sur les commentaires des auteurs du 6 décembre 2004, l'Etat partie réitère son argumentation sur l'irrecevabilité de la communication. Il souligne qu'à ce jour, seule la procédure auprès du tribunal civil de Cascais a abouti à une décision de la Cour suprême. Or, selon l'Etat partie, il s'agit de savoir si une question de constitutionnalité a été soulevée devant la Cour constitutionnelle, ou le cas échéant si celle-ci ne peut avoir lieu. Sur le fond, l'Etat partie insiste sur la constatation selon laquelle il n'est pas possible d'exiger une réparation pour des faits qui ont été perpétrés en dehors de sa juridiction.

5.1 Dans leur correspondence du 28 novembre 2001, les auteurs contestent les observations de l'Etat partie et font valoir que les voies de recours internes ont été épuisées. Ils font état des recours introduits le 25 septembre 1997 auprès du tribunal administratif de Lisbonne, (10) le 20 novembre 1998 et le 20 avril 2000 auprès du tribunal civil de Lisbonne, le 2 mai 2000 auprès du tribunal civil de Viseu et de Cascais, et le 3 mai 2000 auprès du tribunal civil de Tomar. Ils précisent qu'aucune décision de justice n'a été rendue à la date de soumission de leur correspondance au Comité.

5. 2 Dans leur correspondence du 6 décembre 2004, les auteurs expliquent qu'à ce jour, seul le recours auprès du tribunal civil de Cascais a abouti, à savoir la décision par les tribunaux que les droits à compensation des auteurs étaient prescrits (arrêt du 18 juin 2002 du tribunal civil de Cascais, confirmé par la cour d'appel le 5 mai 2003, et la Cour suprême le 14 mai 2004).

6.1 Avant d'examiner une plainte soumise dans une communication, le Comité des droits de l'homme doit, conformément à l'article 87 de son réglement intérieur, determiner si cette communication est recevable en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte.

6.2 Le Comité s'est assuré, comme l'exige le paragraphe 2 a) de l'article 5 du Protocole facultatif, que la même question n'est pas déjà en cours d'examen devant une autre instance internationale d'enquête ou de réglement.

6.3 Le Comité a pris note des arguments de l'Etat partie sur l'irrecevabilité ratione temporis de la plainte et des commentaires des auteurs à ce sujet.

6.4 Conformément à sa jurisprudence, (11) le Comité estime qu'il ne peut connaître de violations qui se seraient produites avant l'entrée en vigueur du Pacte pour l'Etat partie à moins que lesdites violations ne persistent après l'entrée en vigueur du Protocole. Le Comité constate que la discrimination qui résulterait de la loi N°80/77 du 26 octobre 1977 s'est produite avant la ratification par l'Etat partie du Pacte le 15 septembre 1978 et du Protocole facultatif le 3 août 1983. Le Comité ne considère pas que les effets persistants de ladite discrimination liée à la loi précitée puissent constituer en soi des violations du Pacte. Par conséquent, la communication des auteurs est irrecevable ratione temporis. (12) Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire pour le Comité de se prononcer sur la question de l'épuisement des voies de recours internes.

(a) Que la communication est irrecevable en vertu de l'article 1 du Protocole facultatif.

(b) Que la présente décision sera communiquée à l'Etat partie et aux auteurs.

[Adopté en anglais, en espagnol et en français (version originale). Paraîtra aussi ultérieurement en arabe, en chinois et en russe dans le rapport annuel du Comité à l'Assemblée générale.]

* Les membres suivants du Comité ont participé à l'examen de la présente communication: M. Abdelfattah Amor, M. Nisuke Ando, M. Prafullachandra Natwarlal Bhagwati, M. Alfredo Castillero Hoyos, Mme. Christine Chanet, M. Maurice Glèlè Ahanhanzo, M. Edwin Johnson, M. Walter Kälin, M. Ahmed Tawfik Khalil, M. Rajsoomer Lallah, M. Michael O'Flaherty, Mme. Elisabeth Palm, M. Nigel Rodley, M. Ivan Shearer, M. Hipólito Solari-Yrigoyen, Mme. Ruth Wedgwood et M. Roman Wieruszewski.

Le texte d'une opinion individuelle signée par Mme Ruth Wedgwood est joint au présent document.

Les auteurs se plaignent de ce que leurs biens en Angola ont été confisqués, sans indemnisation, pendant la période de transition vers l'indépendance de 1974 à 1975, et de ce que le Portugal n'a pas accordé d'indemnités pour ces actes des autorités angolaises. Cela constitue selon eux une violation du droit à l'égalité de traitement reconnu par l'article 26 du Pacte relatif aux droits civils et politiques, le Portugal ayant décidé de verser des indemnités pour les expropriations qui avaient eu lieu sur son territoire européen pendant la même période. Ils formulent ce grief de discrimination illégale bien que l'influence du Portugal et le contrôle qu'il exerçait en Angola aient été très réduits, sinon inexistants pendant cette période.

Le Comité a conclu que cette plainte, fondée sur une discrimination illégale, était irrecevable ratione temporis. Le Comité note que la loi du Portugal sur l'indemnisation a été promulguée en octobre 1977, près de six ans avant l'adhésion du Portugal au Protocole facultatif se rapportant au Pacte, en août 1983.

Cependant, dans les cas où une violation a «un effet continu», le Comité a parfois tenu compte de faits antérieurs à l'adhésion de l'État partie en cause au Protocole facultatif. Il y a donc lieu de relever que la plainte des auteurs serait irrecevable pour une autre raison, indépendante de la première, à savoir le non-épuisement des voies de recours internes. Des instances sont encore en cours devant les tribunaux portugais, et les auteurs n'ont pas démontré que ces recours seraient vains.

La plainte des auteurs mélange plusieurs arguments. L'un concerne la portée de la «protection diplomatique»: Un gouvernement a-t-il le devoir, et pas seulement le droit, de faire valoir les demandes de ses citoyens à l'encontre d'États étrangers, et est-il libre de décider s'il doit le faire, et comment? Le deuxième argument est qu'un État partie aurait le devoir d'accorder une indemnité lorsque ces demandes n'aboutissent pas. Le troisième est que le Portugal est resté, en droit, responsable des confiscations de biens effectuées avant la date officielle de l'indépendance de l'Angola, le 11 novembre 1975, quand bien même Lisbonne aurait perdu le contrôle effectif des évènements dans la colonie et essayé de protéger les biens portugais par l'Accord d'Alvor. Chacune de ces questions peut intéresser des spécialistes du droit international. Toutefois, le bien-fondé de ces arguments, et leur rapport prétendu avec l'article 26 du Pacte, ne peuvent pas être examinés puisque la communication ne répond pas à la première condition de recevabilité fixée par le Protocole facultatif, qui est que les recours internes aient été manifestement épuisés.