57º período de sesiones (1996),
Observación general Nº 25
Artículo 25 - La participación en los asuntos públicos y el derecho de voto
1. El artículo 25 del Pacto reconoce y ampara el derecho de todo ciudadano a
participar en la dirección de los asuntos públicos, el derecho a votar y a ser
elegido, y el derecho a tener acceso a la función pública. Cualquiera que sea
la forma de constitución o gobierno que adopte un Estado, el Pacto impone a
los Estados la obligación de adoptar las medidas legislativas o de otro tipo
que puedan ser necesarias para garantizar que los ciudadanos tengan efectivamente
la posibilidad de gozar de los derechos que ampara. El artículo 25 apoya el
proceso del gobierno democrático basado en el consentimiento del pueblo y de
conformidad con los principios del Pacto.
2. Los derechos consagrados en el artículo 25 están relacionados con el derecho
de los pueblos a la libre determinación, aunque son distintos de él. De conformidad
con el párrafo 1 del artículo 1, los pueblos gozan del derecho a determinar
libremente su condición política, y del derecho a elegir la forma de su constitución
o gobierno. El artículo 25 trata del derecho de las personas a participar en
los procesos de dirección de los asuntos públicos. Como derechos individuales,
tales derechos pueden dar lugar a reclamaciones en virtud del primer Protocolo
Facultativo.
3. A diferencia de otros derechos y libertades reconocidos por el Pacto (que
se garantizan a todas las personas dentro del territorio y sujetos a la jurisdicción
del Estado), el artículo 25 protege los derechos de "cada uno de los ciudadanos".
En sus informes, los Estados deben describir las disposiciones jurídicas que
definen la ciudadanía en el contexto de los derechos amparados por ese artículo.
No se permite hacer distinción alguna entre los ciudadanos en lo concerniente
al goce de esos derechos por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social. Las distinciones entre
los que tienen derecho a la ciudadanía por motivo de nacimiento y los que la
adquieren por naturalización pueden plantear cuestiones de compatibilidad con
las disposiciones del artículo 25. En los informes de los Estados se deberá
indicar si cualesquiera grupos, como los residentes permanentes, gozan de tales
derechos en forma limitada, como por ejemplo, teniendo derecho a votar en las
elecciones locales o a desempeñar determinados cargos públicos.
4. Cualesquiera condiciones que se impongan al ejercicio de los derechos amparados
por el artículo 25 deberán basarse en criterios objetivos y razonables. Por
ejemplo, puede ser razonable exigir que, a fin de ser elegido o nombrado para
determinados cargos, se tenga más edad que para ejercer el derecho de voto,
que deben poder ejercerlo todos los ciudadanos adultos. El ejercicio de estos
derechos por los ciudadanos no puede suspenderse ni negarse, salvo por los motivos
previstos en la legislación y que sean razonables y objetivos. Por ejemplo,
la incapacidad mental verificada puede ser motivo para negar a una persona el
derecho a votar o a ocupar un cargo público.
5. La dirección de los asuntos públicos, mencionada en el párrafo a), es un
concepto amplio que se refiere al ejercicio del poder político. Incluye el ejercicio
de los poderes legislativo, ejecutivo y administrativo. Abarca todos los aspectos
de la administración pública y la formulación y aplicación de políticas internacionales,
nacionales, regionales y locales. La asignación de facultades y los medios por
los cuales cada ciudadano ejerce el derecho a participar en la gestión de los
asuntos públicos, protegido por el artículo 25, se determinarán por la constitución
o por otras leyes.
6. Los ciudadanos participan directamente en la dirección de los asuntos públicos
al ejercer sus facultades como miembros de órganos legislativos u ocupar cargos
ejecutivos. El apartado b) apoya ese derecho a la participación directa. Los
ciudadanos también participan directamente en la dirección de los asuntos públicos
cuando eligen o modifican la constitución o deciden cuestiones de interés público
mediante referendos u otros procesos electorales realizados de conformidad con
el apartado b). Los ciudadanos pueden participar directamente asistiendo a asambleas
populares facultadas para adoptar decisiones sobre cuestiones locales o sobre
los asuntos de una determinada comunidad por conducto de órganos creados para
representar a grupos de ciudadanos en las consultas con los poderes públicos.
En toda situación en que se haya establecido una modalidad de participación
directa de los ciudadanos, no deberá hacerse ninguna distinción entre los ciudadanos
en lo que se refiere a su participación por los motivos mencionados con el párrafo
1 del artículo 2, ni deberán imponerse restricciones excesivas.
7. Cuando los ciudadanos participan en la dirección de los asuntos públicos
por conducto de representantes libremente elegidos, se infiere del artículo
25 que esos representantes ejercen un auténtico poder de gobierno y que, en
virtud del proceso electoral, son responsables ante los ciudadanos del ejercicio
de tal poder. También se infiere que los representantes ejercen solamente las
facultades que se les atribuyen de conformidad con las disposiciones de la constitución.
La participación por conducto de representantes libremente elegidos tiene lugar
por medio de procesos de votación que deben establecerse en virtud de leyes
acordes con las disposiciones del apartado b).
8. Los ciudadanos también participan en la dirección de los asuntos públicos
ejerciendo influencia mediante el debate y el diálogo públicos con sus representantes
y gracias a su capacidad para organizarse. Esta participación se respalda garantizando
la libertad de expresión, reunión y asociación.
9. El apartado b) del artículo 25 establece disposiciones concretas acerca del
derecho de los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos públicos
en calidad de votantes o de candidatos a elecciones. Unas elecciones periódicas
auténticas y que se ajusten a las disposiciones del apartado b) es un requisito
indispensable para asegurar la responsabilidad de los representantes en cuanto
al ejercicio de las facultades legislativas o ejecutivas que se les haya otorgado.
Esas elecciones deben celebrarse a intervalos que no sean demasiado largos y
que garanticen que la autoridad del gobierno sigue basándose en la libre expresión
de la voluntad del pueblo. Los derechos y obligaciones previstos en el apartado
b) deben quedar garantizados en la legislación.
10. El derecho a votar en elecciones y referendos debe estar establecido por
la ley y sólo podrá ser objeto de restricciones razonables, como la fijación
de un límite mínimo de edad para poder ejercer tal derecho. No es razonable
restringir el derecho de voto por motivos de discapacidad física ni imponer
requisitos o restricciones relacionados con la capacidad para leer y escribir,
el nivel de instrucción o la situación económica. La afiliación a un partido
no debe ser condición ni impedimento para votar.
11. Los Estados deben adoptar medidas eficaces para asegurar que todas las personas
que tengan derecho a votar puedan ejercerlo. Cuando se exige que los votantes
se inscriban, su inscripción debe facilitarse, y no deberán ponerse obstáculos
para efectuarla. Si, para hacer la inscripción, existen requisitos relativos
al lugar de residencia, éstos serán razonables y no deberán imponerse de forma
que impidan a las personas que carezcan de vivienda ejercer su derecho de voto.
Deberá prohibirse mediante disposiciones penales todo acto que interfiera en
exceso con la inscripción o el voto, y esas disposiciones deberán aplicarse
estrictamente. Para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos consagrados
en el artículo 25 por una comunidad bien informada es preciso hacer campañas
de educación e inscripción de los votantes.
12. La libertad de expresión, la de reunión y la de asociación son condiciones
esenciales para el ejercicio efectivo del derecho de voto y deben protegerse
plenamente. Deberán adoptarse medidas positivas para superar toda dificultad
concreta, como el analfabetismo, las barreras lingüísticas, la pobreza o los
obstáculos a la libertad de circulación, que impidan a las personas con derecho
de voto ejercer sus derechos en forma efectiva. Se deberá disponer de información
y material acerca de la votación de los idiomas de las distintas minorías. Deben
adoptarse métodos concretos, como fotografías y símbolos, para que los electores
analfabetos puedan votar contando con suficiente información. Los Estados Partes
deberán indicar en sus informes la forma en que se hace frente a las dificultades
mencionadas en el presente párrafo.
13. Los Estados deben describir en sus informes las normas que rigen el derecho
de voto, y la aplicación de esas normas en el período abarcado por los informes.
Deben describirse asimismo los factores que impiden a los ciudadanos ejercer
su derecho de voto y las medidas positivas que se han adoptado para superar
tales factores.
14. En sus informes, los Estados deben indicar y explicar las disposiciones
legislativas, en virtud de las que se puede privar del derecho de voto a los
ciudadanos. Los motivos para privarles de ese derecho deben ser objetivos y
razonables. Si el motivo para suspender el derecho a votar es la condena por
un delito, el período de tal suspensión debe guardar la debida proporción con
el delito y la condena. A las personas a quienes se prive de libertad pero que
no hayan sido condenadas no se les debe impedir que ejerzan su derecho a votar.
15. La realización efectiva del derecho y la posibilidad de presentarse a cargos
electivos garantiza que todas las personas con derecho de voto puedan elegir
entre distintos candidatos. Toda restricción del derecho a presentarse a elecciones,
como la fijación de una edad mínima, deberá basarse en criterios objetivos y
razonables. Las personas que de otro modo reúnan las condiciones exigidas para
presentarse a elecciones no deberán ser excluidas mediante la imposición de
requisitos irrazonables o de carácter discriminatorio, como el nivel de instrucción,
el lugar de residencia o la descendencia, o a causa de su afiliación política.
Nadie debe ser objeto de discriminación ni sufrir desventajas de ningún tipo
a causa de su candidatura. Los Estados Partes deben indicar y explicar las disposiciones
legislativas en virtud de las cuales se puede privar a un grupo o categoría
de personas de la posibilidad de desempeñar cargos electivos.
16. Las condiciones relacionadas con la fecha, el pago de derechos o la realización
de un depósito para la presentación de candidaturas deberán ser razonables y
no tener carácter discriminatorio. Si hay motivos razonables para considerar
que ciertos cargos electivos son incompatibles con determinados puestos [por
ejemplo, los de la judicatura, los militares de alta graduación y los funcionarios
públicos], las medidas que se adopten para evitar todo conflicto de interés
no deberán limitar indebidamente los derechos amparados por el apartado b).
Las razones para la destitución de los titulares de cargos electivos deberán
preverse en disposiciones legales basadas en criterios objetivos y razonables
y que comporten procedimientos justos y equitativos.
17. El derecho de las personas a presentarse a elecciones no deberá limitarse
de forma excesiva mediante el requisito de que los candidatos sean miembros
de partidos o pertenezcan a determinados partidos. Toda exigencia de que los
candidatos cuenten con un mínimo de partidarios [para presentar su candidatura]
deberá ser razonable y no constituir un obstáculo a esa candidatura. Sin perjuicio
de lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 del Pacto, las opiniones políticas
no deberán usarse como motivo para privar a una persona del derecho a presentarse
a elecciones.
18. En sus informes, los Estados deben describir las disposiciones jurídicas
que establecen las condiciones para el ejercicio de cargos públicos electivos,
y cualesquiera limitaciones o condiciones aplicables a determinados cargos.
También deben describir las condiciones para la designación de los candidatos,
por ejemplo, los límites de edad y cualesquiera otras condiciones o restricciones.
En los informes, los Estados deben indicar si hay restricciones que impiden
que personas que ocupan puestos en la administración pública (inclusive en la
policía o las fuerzas armadas) puedan ser elegidas para determinados cargos
públicos. Deben describirse los motivos y los procedimientos legales para destituir
a personas que ocupan cargos electivos.
19. De conformidad con el apartado b), las elecciones deben ser libres y equitativas,
y celebrarse periódicamente en el marco de disposiciones jurídicas que garanticen
el ejercicio efectivo del derecho de voto. Las personas con derecho de voto
deben ser libres de votar a favor de cualquier candidato y a favor o en contra
de cualquier propuesta que se someta a referéndum o plebiscito, y de apoyar
al gobierno u oponerse a él, sin influencia ni coacción indebida de ningún tipo
que pueda desvirtuar o inhibir la libre expresión de la voluntad de los electores.
Estos deberán poder formarse una opinión de manera independiente, libres de
toda violencia, amenaza de violencia, presión o manipulación de cualquier tipo.
La limitación de los gastos en campañas electorales puede estar justificada
cuando sea necesaria para asegurar que la libre elección de los votantes no
se vea afectada o que el proceso democrático quede perturbado por gastos desproporcionados
en favor de cualquier candidato o partido. Los resultados de las elecciones
auténticas deberán respetarse y ponerse en práctica.
20. Debe establecerse una junta electoral independiente para que supervise el
proceso electoral y garantice que se desarrolla en forma justa e imparcial y
de conformidad con disposiciones jurídicas compatibles con el Pacto. Los Estados
deben tomar medidas para garantizar el carácter secreto del voto durante las
elecciones, incluida la votación cuando se está ausente de la residencia habitual,
si existe este sistema. Ello comporta la necesidad de que los votantes estén
protegidos contra toda forma de coacción para revelar cómo van a votar o cómo
han votado, y contra toda injerencia ilícita en el proceso electoral. La renuncia
de estos derechos es incompatible con las disposiciones del artículo 25 del
Pacto. Deberá garantizarse la seguridad de las urnas y los votos deben escrutarse
en presencia de los candidatos o de sus agentes. Debe haber un escrutinio de
los votos y un proceso de recuento independientes y con posibilidad de revisión
judicial o de otro proceso equivalente a fin de que los electores tengan confianza
en la seguridad de la votación y del recuento de los votos. La asistencia que
se preste a los discapacitados, los ciegos o los analfabetos deberá tener carácter
independiente. Deberá informarse plenamente a los electores acerca de estas
garantías.
21. Aunque el Pacto no impone ningún sistema electoral concreto, todo sistema
electoral vigente en un Estado Parte debe ser compatible con los derechos amparados
por el artículo 25 y garantizar y dar efecto a la libre expresión de la voluntad
de los electores. Debe aplicarse el principio de un voto por persona y, en el
marco del sistema electoral de cada uno de los Estados, el voto de un elector
debe tener igual valor que el de otro. La delimitación de los distritos electorales
y el método de asignación de votos no deben desvirtuar la distribución de los
votantes ni comportar discriminación alguna contra ningún grupo, ni tampoco
excluir o restringir en forma irrazonable el derecho de los ciudadanos a elegir
libremente a sus representantes.
22. En sus informes, los Estados deben indicar las medidas que han adoptado
para garantizar elecciones auténticas, libres y periódicas, y la forma en que
su sistema o sistemas electorales garantizan y dan efecto a la libre expresión
de la voluntad de los electores. En los informes se debe describir el sistema
electoral y explicar cómo las distintas opiniones políticas de la comunidad
están representadas en los órganos elegidos. En los informes deberán describirse
asimismo las leyes y procedimientos que garantizan que los ciudadanos puedan
ejercer de hecho libremente el derecho de voto e indicarse de qué forma la legislación
garantiza el secreto, la seguridad y la validez del proceso electoral. Deberá
explicarse la aplicación práctica de estas garantías en el período abarcado
por el informe de que se trate.
23. El apartado c) del artículo 25 se refiere al derecho y a la posibilidad
de los ciudadanos de acceder, en condiciones generales de igualdad, a cargos
públicos. Para garantizar el acceso en condiciones generales de igualdad, los
criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución
deben ser razonables y objetivos. Podrán adoptarse medidas positivas para promover
la igualdad de oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los
ciudadanos tengan igual acceso. Si el acceso a la administración pública se
basa en los méritos y en la igualdad de oportunidades, y si se asegura la estabilidad
en el cargo, se garantizará su libertad de toda injerencia o presión política.
Reviste especial importancia garantizar que las personas no sean objeto de discriminación
en el ejercicio de los derechos que les corresponden conforme al apartado c)
del artículo 25 por cualquiera de los motivos especificados en el párrafo 1
del artículo 2.
24. En sus informes, los Estados deberán describir las condiciones para acceder
a la administración pública, y los procesos de nombramiento, ascenso, suspensión
y destitución o separación del cargo, así como los mecanismos judiciales u otros
mecanismos de revisión aplicables a esos procesos. En los informes también debe
indicarse cómo se cumple el requisito de acceso en igualdad de condiciones,
y si se han adoptado medidas positivas para promover la igualdad de oportunidades
y, en tal caso, en qué medida.
25. La libre comunicación de información e ideas acerca de las cuestiones públicas
y políticas entre los ciudadanos, los candidatos y los representantes elegidos
es indispensable para garantizar el pleno ejercicio de los derechos amparados
por el artículo 25. Ello comporta la existencia de una prensa y otros medios
de comunicación libres capaces de comentar cuestiones públicas sin censura ni
limitaciones, así como de informar a la opinión pública. Requiere el pleno disfrute
y respeto de los derechos garantizados en los artículos 19, 21 y 22 del Pacto,
incluida la libertad de participar en actividades políticas individualmente
o a través de partidos políticos y otras organizaciones, la libertad de debatir
los asuntos públicos, de realizar manifestaciones y reuniones pacíficas, de
criticar o de oponerse al gobierno, de publicar material político, de hacer
campaña electoral y de hacer propaganda política.
26. El derecho a la libertad de asociación, en particular el derecho a fundar
organizaciones y asociaciones interesadas en cuestiones políticas y públicas
y a adherirse a ellas es un complemento esencial de los derechos amparados por
el artículo 25. Los partidos políticos y sus afiliados desempeñan una función
primordial en la dirección de los asuntos públicos y en los procesos electorales.
Los Estados deben velar por que, en su organización interna, los partidos políticos
respeten las disposiciones aplicables del artículo 25 a fin de que los ciudadanos
puedan ejercer los derechos que se les garantizan en ese artículo.
27. Teniendo presentes las disposiciones del párrafo 1 del artículo 5 del Pacto,
los derechos reconocidos y amparados por el artículo 25 no podrán interpretarse
en el sentido de que autorizan o refrendan acto alguno que tenga por objeto
la supresión o limitación de los derechos y libertades amparados por el Pacto,
en mayor medida de lo previsto en el presente Pacto.