72º período de sesiones (2001)
Observación general Nº 29
Artículo 4 - Suspensión de obligaciones durante un estado de excepción*
1. El artículo 4 del Pacto reviste la mayor importancia para el sistema de protección
de los derechos humanos reconocidos en el Pacto. Por una parte, autoriza a los
Estados Partes a suspender unilateralmente y temporalmente algunas de las obligaciones
que les incumben en virtud del Pacto. Por otra, somete la adopción de esa medida
de suspensión, así como sus consecuencias materiales, a un régimen específico
de salvaguardias. El restablecimiento de un estado de normalidad en que se pueda
asegurar de nuevo el pleno respeto del Pacto debe ser el objetivo primordial
del Estado Parte que suspende disposiciones del Pacto. En la presente Observación
general, que reemplaza su Observación general Nº 5 aprobada en el 13º período
de sesiones, en 1981, el Comité se propone ayudar a los Estados Partes a cumplir
los requisitos enunciados en el artículo 4.
2. Las medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben
ser de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión
de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos condiciones fundamentales:
que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en peligro la vida
de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente el estado de
excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento de los principios
de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios. Al proclamar un
estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la suspensión de cualquier
disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro del marco constitucional
y demás disposiciones de ley que rigen esa proclamación y el ejercicio de las
facultades de excepción; incumbe al Comité vigilar que las leyes pertinentes
faciliten y garanticen el cumplimiento del artículo 4. Para que el Comité pueda
cumplir esta tarea, los Estados Partes en el Pacto deben proporcionar en sus
informes presentados con arreglo al artículo 40 información suficiente y exacta
sobre su legislación y práctica en materia de facultades de excepción.
3. No todo disturbio o catástrofe constituye una situación excepcional que ponga
en peligro la vida de la nación, como se exige en el párrafo 1 del artículo
4. Durante un conflicto armado, ya sea internacional o no internacional, son
aplicables las normas del derecho internacional humanitario, que contribuyen,
junto con las disposiciones del artículo 4 y del párrafo 1 del artículo 5 del
Pacto, a impedir el abuso de las facultades excepcionales del Estado. En virtud
del Pacto, aun en un conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación
del Pacto se permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un
peligro para la vida de la nación. Cuando los Estados Partes consideren la posibilidad
de invocar el artículo 4 en situaciones distintas de un conflicto armado, deberán
ponderar cuidadosamente el motivo por el cual esa medida es necesaria y legítima
en las circunstancias del caso. En varias ocasiones, el Comité ha expresado
su preocupación en relación con algunos Estados Partes que parecen haber suspendido
la vigencia de los derechos amparados por el Pacto, o cuyo derecho interno parece
permitir esa suspensión en situaciones no contempladas en el artículo 4 .
4. Un requisito fundamental de cualesquiera medidas que suspendan la aplicación
de disposiciones del Pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo
4, es que esas medidas se adopten en la medida estrictamente limitada a las
exigencias de la situación. Este requisito guarda relación con la duración,
el ámbito geográfico y el alcance material del estado de excepción y de cualesquiera
disposiciones excepcionales aplicadas en razón de la emergencia. La suspensión
de algunas de las obligaciones contraídas en virtud del Pacto en situaciones
de excepción es claramente distinta de las restricciones o limitaciones permitidas
aun en circunstancias normales conforme a diversas disposiciones del Pacto .
Sin embargo, la obligación de limitar cualesquiera suspensiones a las estrictamente
necesarias según las exigencias de la situación refleja un principio de proporcionalidad
común a las facultades de suspensión y de limitación. Es más, el solo hecho
de que una suspensión permisible de la aplicación de una determinada disposición
pueda de por sí justificarse por las exigencias de la situación no elimina el
requisito de que deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia
de esa suspensión son también necesarias en razón de las exigencias de la situación.
En la práctica, esto asegurará que ningún artículo del Pacto, por válida que
sea su suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento de un Estado
Parte. Al examinar los informes de los Estados Partes, el Comité ha expresado
su preocupación por el hecho de que no se presta suficiente atención al principio
de proporcionalidad .
5. La cuestión de cuándo pueden suspenderse los derechos, y en qué medida, no
puede separarse del texto del párrafo 1 del artículo 4 del Pacto, según el cual
las disposiciones que suspendan obligaciones contraídas por los Estados Partes
en virtud del Pacto deben adoptarse únicamente "en la medida estrictamente
limitada a las exigencias de la situación". Esta condición significa que
los Estados Partes deben justificar escrupulosamente no sólo su decisión de
proclamar el estado de excepción sino también las medidas concretas que adopten
sobre la base de esa declaración. Si los Estados se proponen invocar el derecho
a suspender obligaciones contraídas en virtud del Pacto durante, por ejemplo,
una catástrofe natural, una manifestación en gran escala con incidentes de violencia,
o un accidente industrial de grandes proporciones, deben poder justificar no
solamente que la situación constituye un peligro para la vida de la nación,
sino también que todas las medidas que suspenden la aplicación de disposiciones
del Pacto son estrictamente necesarias según las exigencias de la situación.
En opinión del Comité, la posibilidad de limitar algunos de los derechos enunciados
en el Pacto, por ejemplo, en relación con la libertad de circulación (art. 12)
o la libertad de reunión (art. 21) generalmente basta en esas situaciones, y
las exigencias de la situación no justificarían ninguna suspensión de las disposiciones
de que se trata.
6. El hecho de que algunas de las disposiciones del Pacto se hayan enumerado
en el párrafo 2 del artículo 4 como disposiciones que no pueden ser objeto de
suspensión no significa que otros artículos del Pacto puedan ser suspendidos
discrecionalmente, aun cuando exista una amenaza a la vida de la nación. La
obligación en derecho de restringir todas las medidas de suspensión a las estrictamente
limitadas a las exigencias de la situación impone tanto a los Estados Partes
como al Comité el deber de proceder a un análisis minucioso en relación con
cada artículo del Pacto, sobre la base de una evaluación objetiva de la situación
de hecho.
7. El párrafo 2 del artículo 4 del Pacto establece expresamente que no pueden
ser suspendidos en ningún caso los artículos siguientes: artículo 6 (derecho
a la vida), artículo 7 (prohibición de las torturas y las penas o tratos crueles,
inhumanos o degradantes, o de los experimentos médicos o científicos de no mediar
libre consentimiento), párrafos 1 y 2 del artículo 8 (prohibición de la esclavitud,
la trata de esclavos y la servidumbre), artículo 11 (prohibición de ser encarcelado
por el solo hecho de no poder cumplir una obligación contractual), artículo
15 (principio de legalidad en materia penal, esto es, el requisito de que la
responsabilidad penal y la pena vengan determinadas exclusivamente por disposiciones
claras y concretas de la ley en vigor y aplicables en el momento de cometerse
el acto o la omisión, salvo que por ley posterior se imponga una pena más leve),
artículo 16 (reconocimiento de la personalidad jurídica de todo ser humano)
y artículo 18 (libertad de pensamiento, de conciencia y de religión). Los derechos
reconocidos en estos artículos no pueden ser suspendidos, por el hecho mismo
de que están enumerados en el párrafo 2 del artículo 4. Lo mismo se aplica en
relación con los Estados que son Partes en el Segundo Protocolo Facultativo
del Pacto, destinado a abolir la pena de muerte, según lo prescrito en el artículo
6 de ese Protocolo. Teóricamente, calificar cualquier disposición del Pacto
de disposición que no puede ser suspendida no significa que en caso alguno se
justifiquen limitaciones o restricciones. La referencia hecha en el párrafo
2 del artículo 4 al artículo 18, que contiene en su párrafo 3 una cláusula específica
sobre limitaciones, demuestra que la permisibilidad de las restricciones es
independiente de la cuestión de la suspensión. Aun en las situaciones excepcionales
más graves, los Estados que ponen trabas a la libertad de profesar la propia
religión o expresar las propias creencias deben justificar sus medidas por remisión
a los requisitos enumerados en el párrafo 3 del artículo 18. En varias ocasiones,
el Comité ha expresado su preocupación porque algunos derechos que no pueden
ser suspendidos conforme al párrafo 2 del artículo 4 están siendo suspendidos
o están expuestos a suspensión debido a las insuficiencias del ordenamiento
jurídico de un determinado Estado Parte .
8. Según el párrafo 1 del artículo 4, una de las condiciones para la justificación
de cualquier suspensión de las disposiciones del Pacto es que las medidas adoptadas
no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color,
sexo, idioma, religión u origen social. Aun cuando el artículo 26 y las demás
disposiciones del Pacto relativas a la no discriminación (artículos 2 y 3, párrafo
1 del artículo 14, párrafo 4 del artículo 23, párrafo 1 del artículo 24 y artículo
25) no figuran entre las disposiciones que según el párrafo 2 del artículo 4
no pueden ser suspendidas, existen elementos o dimensiones del derecho a la
no discriminación que no admiten excepción en circunstancia alguna. En particular,
se debe dar cumplimiento a esta disposición del párrafo 1 del artículo 4 cuando
se hagan cualesquiera distinciones entre las personas al recurrir a medidas
que suspenden la aplicación de determinados artículos del Pacto.
9. Por otra parte, el párrafo 1 del artículo 4 establece que ninguna disposición
que suspenda obligaciones contraídas en virtud del Pacto puede ser incompatible
con las demás obligaciones que impone a los Estados Partes el derecho internacional,
especialmente las normas del derecho internacional humanitario. El artículo
4 del Pacto no puede interpretarse como justificación para suspender la aplicación
de disposiciones del Pacto si tal suspensión entraña el incumplimiento de otras
obligaciones internacionales del Estado, contraídas ya sea en virtud de un tratado
o del derecho internacional general. Esto también se recoge en el párrafo 2
del artículo 5 del Pacto, según el cual no podrá admitirse restricción o menoscabo
de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos en otros instrumentos
so pretexto de que el Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.
10. Si bien no es función del Comité de Derechos Humanos examinar la actuación
de un Estado Parte en el marco de otros tratados, en el ejercicio de sus funciones
en virtud del Pacto el Comité tiene competencia para tener en cuenta otras obligaciones
internacionales de un Estado Parte al examinar si el Pacto autoriza a ese Estado
para suspender la aplicación de determinados artículos del Pacto. Por consiguiente,
al invocar el párrafo 1 del artículo 4, o al informar sobre el marco jurídico
que rige las situaciones de excepción en los informes previstos en el artículo
40, los Estados Partes deben presentar información acerca de otras obligaciones
internacionales que les incumban y que guarden relación con la protección de
los derechos de que se trate, en particular las obligaciones vigentes en períodos
de excepción . A este respecto, los Estados Partes deben tener debidamente en
cuenta la evolución del derecho internacional en cuanto a las normas de derechos
humanos aplicables en situaciones de excepción .
11. La enumeración contenida en el artículo 4 de las disposiciones cuya aplicación
no puede suspenderse guarda relación, aunque no sea lo mismo, con la cuestión
de si ciertas obligaciones en materia de derechos humanos tienen el carácter
de normas imperativas de derecho internacional. El hecho de que en el párrafo
2 del artículo 4 se declare que la aplicación de ciertas disposiciones del Pacto
no puede suspenderse debe considerarse en parte como el reconocimiento del carácter
de norma imperativa de ciertos derechos fundamentales garantizados por el Pacto
en la forma de un tratado (por ejemplo, los artículos 6 y 7). Sin embargo, es
evidente que en la lista de disposiciones cuya aplicación no puede suspenderse
se incluyeron algunas otras disposiciones del Pacto porque nunca será necesario
suspender la vigencia de esos derechos durante un estado de excepción (por ejemplo,
los artículos 11 y 18). Además, la categoría de normas imperativas va más allá
de la lista de disposiciones cuya aplicación no puede suspenderse, que figura
en el párrafo 2 del artículo 4. Los Estados Partes no pueden en ningún caso
invocar el artículo 4 del Pacto como justificación de actos que violan el derecho
humanitario o normas imperativas de derecho internacional, por ejemplo, la toma
de rehenes, la imposición de castigos colectivos, la privación arbitraria de
la libertad o la inobservancia de los principios fundamentales de juicio imparcial,
en particular la presunción de inocencia.
12. A fin de evaluar el alcance de una suspensión legítima de algunas disposiciones
del Pacto, uno de los criterios puede ser el de definir ciertas violaciones
de los derechos humanos como crímenes de lesa humanidad. Si un acto cometido
dentro de la jurisdicción de un Estado es la base para establecer la responsabilidad
penal individual por crimen de lesa humanidad de quienes hayan participado en
él, el artículo 4 del Pacto no puede invocarse como justificación para alegar
que el estado de excepción eximía al Estado de que se trate de su responsabilidad
en relación con el mismo comportamiento. Por consiguiente, la reciente codificación
de los crímenes de lesa humanidad a efectos jurisdiccionales en el Estatuto
de Roma de la Corte Penal Internacional es pertinente para la interpretación
del artículo 4 del Pacto .
13. En las disposiciones del Pacto que no figuran en el párrafo 2 del artículo
4, hay elementos que, a juicio del Comité, no pueden ser objeto de suspensión
legítima con arreglo al artículo 4. A continuación figuran algunos casos ilustrativos:
a) Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto
debido a la dignidad inherente al ser humano. Aunque este derecho, reconocido
en el artículo 10 del Pacto, no se mencione separadamente en la lista de derechos
que no pueden ser suspendidos en virtud del párrafo 2 del artículo 4, el Comité
estima que el Pacto expresa una norma de derecho internacional general cuya
aplicación no puede ser objeto de suspensión. Esto se sustenta en la referencia
que se hace en el preámbulo del Pacto a la dignidad inherente a los seres humanos
y en la estrecha relación existente entre los artículos 7 y 10.
b) Las prohibiciones de la toma de rehenes, los secuestros o la detención no
reconocida son disposiciones que no pueden ser objeto de suspensión. El carácter
absoluto de estas prohibiciones, aun en situaciones excepcionales, se justifica
por su condición de normas de derecho internacional general.
c) A juicio del Comité, la protección internacional de los derechos de las personas
pertenecientes a minorías comprende elementos que deben respetarse en toda circunstancia.
Esto se refleja en la prohibición del genocidio en el derecho internacional,
en la inclusión de una cláusula de no discriminación en el propio artículo 4
(párr. 1), así como en el carácter de disposición cuya aplicación no puede suspenderse
del artículo 18.
d) Como confirma el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, la deportación
o el traslado forzoso de población sin motivos autorizados por el derecho internacional,
en forma de desplazamiento forzado de las personas afectadas, por expulsión
u otros actos coactivos, de la zona en que estén legítimamente presentes, constituye
un crimen de lesa humanidad . El derecho legítimo a suspender la aplicación
del artículo 12 del Pacto durante un estado de excepción no puede aceptarse
jamás como justificación de esas medidas.
e) La proclamación de un estado de excepción de conformidad con el párrafo 1
del artículo 4 no podrá invocarse en caso alguno como justificación por un Estado
Parte para incurrir, en violación del artículo 20, en propaganda en favor de
la guerra o apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación
a la discriminación, la hostilidad o la violencia.
14. El párrafo 3 del artículo 2 del Pacto exige a los Estados Partes en el Pacto
que proporcionen recursos para cualquier violación de las disposiciones del
Pacto. Aunque esta cláusula no se mencione entre las disposiciones que no pueden
ser objeto de suspensión enumeradas en el párrafo 2 del artículo 4, constituye
una obligación inherente al Pacto en su conjunto. Incluso si los Estados Partes
pueden, durante un estado de excepción y en la estricta medida que la situación
exige, introducir ajustes en el funcionamiento práctico de los procedimientos
relativos a los recursos judiciales o de otra índole, deben conformarse a la
obligación fundamental de garantizar un recurso efectivo, en virtud del párrafo
3 del artículo 2 del Pacto.
15. Es inherente a la protección de los derechos expresamente reconocidos como
no susceptibles de suspensión en el párrafo 2 del artículo 4, que han de ser
garantizados mediante garantías procesales, generalmente de carácter judicial.
Las disposiciones del Pacto que se refieran a las garantías procesales nunca
podrán ser el objeto de medidas que de alguna forma socaven la protección de
los derechos que no son susceptibles de suspensión; la invocación o utilización
del artículo 4 nunca podrá realizarse de forma que produzca la suspensión de
alguno de los derechos cuya suspensión no esta autorizada. Así, por ejemplo,
al ser imposible la suspensión de la totalidad de las disposiciones del artículo
6 del Pacto, cualquier juicio que conduzca a la imposición de la pena de muerte
durante un estado de excepción debe ser conforme a las disposiciones del Pacto,
incluidos todos los requisitos de los artículos 14 y 15.
16. Las garantías relacionadas con la institución de la suspensión, según se
definen en el artículo 4 del Pacto, se basan en los principios de legalidad
y del Estado de derecho inherentes al Pacto en su conjunto. Como ciertos elementos
del derecho a un juicio imparcial están explícitamente garantizados por el derecho
internacional humanitario en tiempo de conflicto armado, el Comité no encuentra
ninguna justificación para suspender dichas garantías durante cualquier otra
situación de excepción. A juicio del Comité, los principios de legalidad y del
Estado de derecho exigen que los requisitos fundamentales del derecho a un juicio
imparcial se respeten durante un estado de excepción. Sólo un tribunal de derecho
puede enjuiciar y condenar a una persona por un delito, y se debe respetar la
presunción de inocencia. Con el objeto de proteger los derechos que no pueden
ser objeto de suspensión, se sigue de este mismo principio que el derecho de
acceso a los tribunales, para que éstos decidan sin demora sobre la legalidad
de cualquier clase de detención, no debe ser afectado por una decisión del Estado
Parte de suspender ciertas garantías del Pacto .
17. En virtud del párrafo 3 del artículo 4, los Estados Partes se han comprometido
a observar un régimen de notificación internacional cuando hagan uso de su derecho
de suspensión con arreglo al artículo 4. Un Estado Parte que haga uso del derecho
de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes, por
conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones
cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión.
Dicha notificación es esencial no solamente para que el Comité pueda desempeñar
sus funciones, especialmente la de evaluar si las medidas tomadas por el Estado
Parte eran las estrictamente requeridas por las exigencias de la situación,
sino también para permitir a otros Estados Partes vigilar el cumplimiento de
las disposiciones del Pacto. Habida cuenta del carácter sumario de muchas de
las notificaciones recibidas hasta ahora, el Comité desea subrayar que la notificación
de los Estados Partes debe incluir información detallada sobre las medidas adoptadas,
una clara explicación de los motivos por los que se hayan adoptado y documentación
completa sobre las disposiciones jurídicas pertinentes. Se necesitarán notificaciones
adicionales si un Estado Parte posteriormente adopta medidas adicionales en
virtud del artículo 4, por ejemplo prolongando la duración de un estado de excepción.
El requisito de la notificación inmediata también se aplica a la terminación
de la suspensión. No siempre se han respetado estas obligaciones: algunos Estados
Partes no han cumplido con informar inmediatamente a los otros Estados Partes,
por intermedio del Secretario General, acerca de la proclamación de un estado
de excepción y de las consiguientes medidas de suspensión de una o más de las
disposiciones del Pacto, o no han cumplido con informar al Secretario General
acerca de modificaciones territoriales o de otra índole en el ejercicio de sus
facultades excepcionales . En algunas ocasiones, la existencia de un estado
de excepción y la cuestión de si un Estado Parte ha suspendido la aplicación
de alguna de las disposiciones del Pacto sólo se han planteado al Comité incidentalmente,
durante el examen del informe de ese Estado Parte. El Comité hace hincapié en
la obligación de la notificación internacional inmediata toda vez que un Estado
adopte medidas que suspenden las obligaciones que le impone el Pacto. El deber
del Comité de vigilar la legislación y la práctica de los Estados Partes en
lo que respecta a su observancia del artículo 4 no depende de que el Estado
Parte haya presentado la notificación.