80º período de sesiones (2004)
Observación general Nº 31
La índole de la obligación jurídica general impuesta
a los Estados Partes en el Pacto*
1. La presente Observación general sustituye a la Observación general Nº 3,
que refleja y explica sus principios. Las disposiciones generales de no discriminación
del párrafo 1 del artículo 2 han sido examinadas en la Observación general Nº
18 y en la Observación general Nº 28, y la presente Observación general debe
leerse conjuntamente con ellas.
2. Aunque el artículo 2 está redactado en función de las obligaciones de los
Estados Partes con respecto a personas individuales en su calidad de titulares
de derechos de conformidad con el Pacto, todo Estado Parte tiene un interés
jurídico en el cumplimiento por todos los demás Estados Partes de sus obligaciones.
Esto se deduce del principio de que "las normas relativas a los derechos
básicos de la persona humana" son obligaciones erga omnes y que, como se
indica en el párrafo cuarto del preámbulo del Pacto, existe una obligación estipulada
en la Carta de las Naciones Unidas de promover el respeto universal y la observancia
de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Además, la dimensión
contractual del tratado obliga a cualquier Estado Parte en un tratado a cumplir
con respecto a cualquier otro Estado Parte sus compromisos dimanantes del tratado.
A este respecto, el Comité recuerda a los Estados Partes la conveniencia de
que hagan la declaración prevista en el artículo 41. Recuerda también a los
Estados Partes que ya han hecho la declaración el valor potencial de que se
acojan al procedimiento prescrito en ese artículo. Sin embargo, el simple hecho
de que exista un mecanismo interestatal oficial para presentar quejas al Comité
de Derechos Humanos con respecto a los Estados Partes que han hecho la declaración
especificada en el artículo 41 no significa que este procedimiento sea el único
método por el que los Estados Partes pueden hacer valer su interés en el cumplimiento
de los demás Estados Partes. De lo contrario, el procedimiento del artículo
41 debe considerarse que complementa y no que menoscaba el interés de los Estados
Partes por el cumplimiento de las obligaciones de los demás Estados Partes.
En consecuencia, el Comité recomienda a los Estados Partes que consideren que
toda violación de los derechos del Pacto por cualquier Estado Parte merece ser
objeto de su atención. Señalar las posibles violaciones de las obligaciones
del Pacto por parte de los Estados Partes y pedirles que cumplan sus obligaciones
de conformidad con el Pacto debe ser considerado, lejos de como un acto poco
amistoso, como un reflejo del interés legítimo de la comunidad.
3. El artículo 2 define el alcance de las obligaciones jurídicas asumidas por
los Estados Partes en el Pacto. A los Estados Partes se les impone una obligación
general de respetar los derechos del Pacto y de asegurar su aplicación a todos
los individuos de su territorio y sometidos a su jurisdicción (véanse los párrafos
9 y 10). En cumplimiento del principio claramente especificado en el artículo
26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, los Estados Partes
están obligados a dar efecto a las obligaciones prescritas en el Pacto de buena
fe.
4. Las obligaciones del Pacto en general y del artículo 2 en particular son
vinculantes para todos los Estados Partes en conjunto. Todos los poderes del
Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) y otras autoridades públicas o estatales,
a cualquier nivel que sea, nacional, regional o local, están en condiciones
de asumir la responsabilidad del Estado Parte. El poder ejecutivo, que suele
representar al Estado Parte internacionalmente, incluso ante el Comité, puede
no señalar que un acto incompatible con las disposiciones del Pacto fue llevado
a cabo por otra rama del Estado como medio de tratar de atenuar la responsabilidad
del Estado Parte por el acto y la incompatibilidad consiguiente. Esta interpretación
se deriva directamente del principio contenido en el artículo 27 de la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados, con arreglo al cual un Estado Parte
"puede no invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación
de su falta de aplicación de un tratado". Aunque el párrafo 2 del artículo
2 permite a los Estados Partes que hagan efectivos los derechos del Pacto de
conformidad con los procedimientos constitucionales internos, el mismo principio
se aplica con el fin de evitar que los Estados Partes invoquen disposiciones
del derecho constitucional u otros aspectos del derecho interno para justificar
una falta de cumplimiento o de aplicación de las obligaciones dimanantes del
tratado. A este respecto, el Comité recuerda a los Estados Partes que tienen
una estructura federal lo estipulado en el artículo 50, según el cual las disposiciones
del Pacto "se extenderán a todas las partes de los Estados federales sin
ninguna limitación ni excepción".
5. El párrafo 1 del artículo 2, relativo al respeto y a la garantía de los derechos
reconocidos por el Pacto, produce un efecto inmediato en todos los Estados Partes.
El párrafo 2 del artículo 2 prescribe el marco general dentro del cual los derechos
especificados en el Pacto se tienen que promover y proteger. [Como consecuencia
de ello, el Comité ha indicado anteriormente en su Observación general Nº 24
que las reservas al artículo 2 serían incompatibles con el Pacto considerado
a la luz de sus objetivos y propósitos.
6. La obligación jurídica prescrita en el párrafo 1 del artículo 2 es tanto
de carácter negativo como positivo. Los Estados Partes deben abstenerse de violar
los derechos reconocidos por el Pacto y cualesquiera restricciones a cualquiera
de esos derechos debe ser permisible de conformidad con las disposiciones pertinentes
del Pacto. Cuando se introducen restricciones, los Estados deben demostrar su
necesidad y adoptar únicamente las medidas que resulten proporcionales a la
consecución de los legítimos objetivos para lograr una protección constante
y eficaz de los derechos del Pacto. En ningún caso se deben aplicar las restricciones
o invocarse de una manera que menoscabe la esencia de un derecho del Pacto.
7. El artículo 2 impone a los Estados Partes la obligación de adoptar medidas
legislativas, judiciales, administrativas, educativas y de otra índole adecuadas
para cumplir sus obligaciones jurídicas. El Comité cree que es importante elevar
los niveles de conocimiento acerca del Pacto no sólo entre los funcionarios
públicos y los agentes del Estado sino también entre la población en general.
8. El párrafo 1 del artículo 2 estipula que las obligaciones son vinculantes
para los Estados Partes y que no producen, como tales, un efecto horizontal
directo como cuestión de derecho internacional. El Pacto no puede considerarse
como un sustitutivo del derecho interno penal o civil. Sin embargo, las obligaciones
positivas de los Estados Partes de velar por los derechos del Pacto sólo se
cumplirán plenamente si los individuos están protegidos por el Estado, no sólo
contra las violaciones de los derechos del Pacto por sus agentes, sino también
contra los actos cometidos por personas o entidades privadas que obstaculizarían
el disfrute de los derechos del Pacto en la medida en que son susceptibles de
aplicación entre personas o entidades privadas. Puede haber circunstancias en
que la falta de garantía de los derechos del Pacto, tal como se exige en el
artículo 2, produciría violaciones de esos derechos por los Estados Partes,
como resultado de que los Estados Partes permitan o no que se adopten las medidas
adecuadas o se ejerza la debida diligencia para evitar, castigar, investigar
o reparar el daño causado por actos de personas o entidades privadas. Se recuerda
a los Estados la relación recíproca entre las obligaciones positivas impuestas
en el artículo 2 y la necesidad de prever remedios eficaces en caso de que se
produzca una violación del párrafo 3 del artículo 2. El propio Pacto prevé en
algunos artículos determinadas esferas en las que existen obligaciones positivas
impuestas a los Estados Partes para abordar las actividades de las personas
o entidades privadas. Por ejemplo, las garantías relacionadas con la intimidad
del artículo 17 deben estar protegidas por la ley. Del artículo 7 se deduce
también implícitamente que los Estados Partes tienen que adoptar medidas positivas
para garantizar que las personas o entidades privadas no infligen torturas o
un trato o un castigo cruel, inhumano o degradante a otras personas sometidas
a su poder. En esferas que afectan a aspectos básicos de la vida ordinaria como
el trabajo o la vivienda, los individuos están también protegidos contra la
discriminación en el sentido del artículo 26.]
9. Los beneficiarios de los derechos reconocidos por el Pacto son personas físicas.
Aunque, con excepción del artículo 1, el Pacto no menciona los derechos de las
personas jurídicas o entidades o colectividades similares, muchos de los derechos
reconocidos por el Pacto, como la libertad de manifestar su religión o sus creencias
(art. 18), la libertad de asociación (art. 22) o los derechos de los miembros
de minorías (art. 27), pueden disfrutarse en comunidad con otros. El hecho de
que la competencia del Comité para recibir y examinar comunicaciones está limitada
a las que presentan personas físicas o se presentan en su nombre (artículo 1
del (primer) Protocolo Facultativo) no impide que esos individuos pretendan
que acciones u omisiones que conciernen a las personas jurídicas y entidades
similares equivalen a una violación de sus propios derechos.
10. Los Estados Partes están obligados por el párrafo 1 del artículo 2 a respetar
y garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y a todas
las personas sometidas a su jurisdicción. Esto significa que un Estado Parte
debe respetar y garantizar los derechos establecidos en el Pacto a cualquier
persona sometida al poder o al control efectivo de ese Estado Parte, incluso
si no se encuentra en el territorio del Estado Parte. Como se indica en la Observación
general Nº 15 aprobada en el 27º período de sesiones (1986), el disfrute de
los derechos del Pacto no se restringe a los ciudadanos de los Estados Partes,
sino que debe también extenderse a todos los individuos, independientemente
de su nacionalidad o de su situación apátrida, como las personas en búsqueda
de asilo, los refugiados, los trabajadores migrantes y otras personas, que pueden
encontrarse en el territorio o estar sometidos a la jurisdicción del Estado
Parte. Este principio se aplica asimismo a los sometidos al poder o al control
eficaz de las fuerzas de un Estado Parte que actúan fuera de su territorio,
independientemente de las circunstancias en las que ese poder o control eficaz
se obtuvo, como las fuerzas que constituyen un contingente nacional de un Estado
Parte asignado a una operación internacional encargada de imponer la paz o de
mantenerla.
11. Tal como está implícito en la Observación general Nº 29, el Pacto se aplica
también en situaciones de conflicto armado a las que son aplicables las normas
del derecho humanitario internacional. Si bien, con respecto a determinados
derechos del Pacto, normas más específicas del derecho humanitario internacional
pueden ser directamente pertinentes a los efectos de la interpretación de los
derechos del Pacto, ambas esferas del derecho son complementarias y no mutuamente
excluyentes.
12. Además, la obligación del artículo 2 que exige que los Estados Partes respeten
y garanticen los derechos del Pacto a todos los individuos que se encuentren
en su territorio y a todas las personas sujetas a su jurisdicción entraña la
obligación de no extraditar, deportar, expulsar o retirar de otro modo a una
persona de su territorio, cuando hay razones de peso para creer que existe un
riesgo real de provocar un daño irreparable, como el contemplado por los artículos
6 y 7 del Pacto, sea en el país al que se va a trasladar a la persona o en cualquier
otro país al que la persona sea posteriormente trasladada. Las autoridades judiciales
y administrativas competentes deben ser conscientes de la necesidad de garantizar
el cumplimiento de las obligaciones del Pacto en esos asuntos.
13. El párrafo 2 del artículo 2 impone a los Estados Partes la obligación de
adoptar las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos del Pacto en
la esfera interna. De ello se deduce que, a menos que los derechos del Pacto
ya estén protegidos por sus leyes o prácticas internas, los Estados Partes están
obligados a introducir en el momento de la ratificación, los cambios de los
derechos y prácticas internas que sean necesarios para garantizar su conformidad
con el Pacto. Cuando existan incompatibilidades entre el derecho interno y el
Pacto, el artículo 2 exige que el derecho o la práctica interna se modifique
para cumplir las normas impuestas por las garantías sustanciales del Pacto.
El artículo 2 autoriza a un Estado Parte a proceder de conformidad con su propia
estructura constitucional interna y, en consecuencia, no exige que el Pacto
sea directamente aplicable en los tribunales, mediante la incorporación del
Pacto al derecho nacional. El Comité opina, sin embargo, que las garantías del
Pacto pueden recibir una mayor protección en los Estados en los que automáticamente
o por medio de una incorporación concreta pasa a formar parte del ordenamiento
jurídico interno. El Comité invita a los Estados Partes en los que el Pacto
no forma parte del orden jurídico interno, que considere la conveniencia de
que el Pacto pase a formar parte del derecho interno para facilitar la plena
realización de los derechos del Pacto tal como se exige en el artículo 2.
14. El requisito establecido en el párrafo 2 del artículo 2 de que se adopten
medidas para hacer efectivos los derechos del Pacto no está sometido a condiciones
y es de efecto inmediato. La falta de cumplimiento de esta obligación no puede
estar justificada alegando consideraciones políticas, sociales, culturales o
económicas dentro de ese Estado.
15. El párrafo 3 del artículo 2 exige que, además de dar una protección efectiva
a los derechos del Pacto, los Estados Partes garanticen que toda persona disponga
también de recursos accesibles y eficaces para justificar esos derechos. Esos
recursos deben adaptarse de manera adecuada para que tengan en cuenta la particular
vulnerabilidad de determinadas categorías de personas, con inclusión en particular
de los niños. El Comité atribuye importancia al establecimiento por los Estados
Partes de mecanismos judiciales y administrativos adecuados para atender las
reclamaciones de violaciones de los derechos con arreglo al derecho interno.
El Comité advierte que el disfrute de los derechos reconocidos por el Pacto
puede ser garantizado con eficacia por el poder judicial de muchas formas distintas,
entre ellas la aplicabilidad directa del Pacto, la aplicación de disposiciones
constitucionales o legales de otra índole comparables, o el efecto interpretativo
del Pacto en la aplicación del derecho nacional. Se requieren en particular
mecanismos administrativos para dar efecto a la obligación general de investigar
las alegaciones de violaciones con rapidez, a fondo y de manera efectiva mediante
órganos independientes e imparciales. Las instituciones nacionales de derechos
humanos, dotadas de facultades adecuadas, pueden contribuir a este fin. La falta
de realización por un Estado Parte de una investigación sobre las alegaciones
de violaciones podría en sí constituir una violación separada del Pacto. El
cese de una violación continua es un elemento esencial del derecho a un recurso
eficaz.
16. El párrafo 3 del artículo 2 requiere que los Estados Partes otorguen una
reparación a las personas cuyos derechos del Pacto han sido violados. Si no
se otorga una reparación a los individuos cuyos derechos del Pacto han sido
violados, la obligación de proporcionar un recurso efectivo, que es fundamental
para la eficacia del párrafo 3 del artículo 2, no se cumple. Además de la reparación
explícita exigida por el párrafo 5 del artículo 9 y el párrafo 6 del artículo
14 el Comité considera que el Pacto entraña por lo general una indemnización
adecuada. El Comité señala que, cuando procede, la reparación puede entrañar
la restitución, la rehabilitación y medidas de satisfacción, como apologías
públicas, memoriales públicos, garantías de no repetición y cambios en las leyes
y las prácticas pertinentes, así como al sometimiento a la justicia de los autores
de violaciones de derechos humanos.
17. En general, los objetivos del Pacto no se alcanzarían sin una obligación
integrada en el artículo 2 de adoptar medidas para evitar que vuelva a producirse
una violación del Pacto. En consecuencia, en casos relativos al Protocolo Facultativo
el Comité ha adoptado frecuentemente la práctica de incluir en sus opiniones
la necesidad de adoptar medidas, además del recurso de una víctima concreta,
para evitar que se repita ese tipo de violación. Esas medidas pueden requerir
cambios en las leyes o prácticas del Estado Parte.
18. Cuando las investigaciones a que se ha hecho referencia en el párrafo 15
revelan violaciones de determinados derechos del Pacto, los Estados Partes deben
velar por que los responsables sean sometidos a la justicia. Al igual que sucede
con la insuficiencia a la investigación, la falta de sometimiento a la justicia
de los autores de esas violaciones podía de por sí constituir una violación
separada del Pacto. Esas obligaciones surgen, en particular, con respecto a
las violaciones reconocidas como delictivas con arreglo al derecho interno o
al derecho internacional, como la tortura o los tratos crueles, inhumanos o
degradantes similares (art. 7), la ejecución sumaria y arbitraria (art. 6) y
la desaparición forzosa (artículos 7 y 9 y, frecuentemente, 6). En realidad,
el problema de la impunidad con relación a esas violaciones, asunto que causa
una constante preocupación al Comité, puede constituir un elemento importante
que contribuye a la repetición de las violaciones. Cuando se cometen como parte
de un ataque generalizado sistemático contra la población civil, esas violaciones
del Pacto son crímenes de lesa humanidad (véase el Estatuto de Roma de la Corte
Penal Internacional, art. 7).
En consecuencia, cuando funcionarios públicos o agentes del Estado han cometido
violaciones de los derechos del Pacto a que se hace referencia en el presente
párrafo, los Estados Partes no pueden eximir a los autores de su responsabilidad
personal, como ha ocurrido con determinadas amnistías (véase la Observación
general Nº 20 (44)) y las inmunidades e indemnizaciones jurídicas anteriores.
Además, ninguna posición oficial justifica que personas que pueden ser acusadas
de responsabilidad por esas violaciones queden inmunes de responsabilidad jurídica.
Otros impedimentos para el establecimiento de la responsabilidad jurídica deben
igualmente eliminarse, como la defensa de la obediencia a órdenes superiores
o los períodos excesivamente breves de prescripción en los casos en que esas
limitaciones son aplicables. Los Estados Partes deben también prestarse asistencia
mutuamente para someter a la justicia a las personas de las que sospechan que
han cometido actos de violación del Pacto que son punibles con arreglo al derecho
interno o el derecho internacional.
19. El Comité sostiene además la opinión de que el derecho a un recurso efectivo
puede en algunas circunstancias hacer necesario que los Estados Partes adopten
y apliquen medidas provisionales para evitar violaciones constantes y para reparar
lo más pronto posible cualquier daño que se pueda haber causado de resultas
de esas violaciones.
20. Incluso cuando los sistemas jurídicos de los Estados Partes están dotados
oficialmente de algún recurso adecuado, se siguen produciendo violaciones de
los derechos del Pacto. Esto es atribuible probablemente a que los recursos
no funcionan con eficacia en la práctica. En consecuencia, se pide a los Estados
Partes que aporten información sobre los obstáculos a la eficacia de los recursos
existentes en sus informes periódicos.