Comunicación No. 205/1986 : Canada. 03/12/91.
CCPR/C/43/D/205/1986. (Jurisprudence)

Convention Abbreviation: CCPR
Comité de Derechos Humanos
43° período de sesiones

OBSERVACIONES DEL COMITE DE DERECHOS HUMANOS CON ARREGLO AL PARRAFO 4
DEL ARTICULO 5 DEL PROTOCOLO FACULTATIVO DEL PACTO INTERNACIONAL DE
DERECHOS CIVILES Y POLITICOS - 43° PERIODO DE SESIONES
relativas a la

Comunicación No. 205/1986

Presentada: El Gran Jefe Donald Marshall, el Gran Capitán Alexander Denny y el Asesor Simon Marshall, en su calidad de miembros del Gran Consejo de la sociedad tribal mikmaq (con asistencia letrada)
Presuntas víctimas: Los autores y la sociedad tribal mikmaq

Estado Parte: Canadá

Fecha de la comunicacíon: 30 de enero de 1986

Fecha de la decisión sobre la admisibilidad : 25 de julio de 1990

El Comité de Derechos Humanos, establecido con arreglo al articulo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 4 de noviembre de 1991,

Habiendo considerado la comunicación N° 205/1986, presentada al Comité por el difunto Gran Jefe Donald Marshall, e1 Gran Capitán Alexander Denny y el Asesor Simon Marshall, en su calidad de miembros del Gran Consejo de la sociedad tribal mikmaq (con asistencia letrada), con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le presentaron por escrito los autores de la comunicación y el Estado Parte,

Adopta las siguientes:

Observaciones con arreglo al párrafo 4 del articulo 5 del Protocolo Facultativo

Los autores

1. Los autores de la comunicación (carta inicial de fecha 30 de enero de 1986 y correspondencia subsiguiente) son el Gran Jefe Donald Marshall, el Gran Capitán Alexander Denny y el Asesor Simon Marshall, funcionarios del Gran Consejo de la sociedad tribal mikmaq en el Canadá. Presentan la comunicación como presuntas víctimas individualmente afectadas y como responsables del bienestar y los derechos del pueblo mikmaq en su conjunto. El Gran Jefe Donald Marshall falleció en agosto de 1991. Los otros autores mantienen la comunicación y siguen siendo responsables de la dirección de los asuntos del Gran Consejo Mikmaq. Están representados por un abogado.

Antecedentes

2.1. Los autores afirman que los mikmaq son un pueblo que ha vivido en Mikmakik, sus territorios tradicionales en América del Norte, desde tiempo inmemorial y que , como nación libre e independiente, los mikmaq firmaron tratados con las autoridades coloniales francesas y británicas que garantizaban su identidad nacional separada y sus derechos de caza, pesca, y comercio en toda Nueva Escocia. Se declara asimismo que durante más de 100 años los derechos territoriales y políticos de los mikmaq han sido objeto de litigio con el Gobierno del Canadá, que declaró su absoluta soberanía sobre el Mikmakik en 1867 en virtud de su independencia del Reino Unido. No obstante, se declara que Los mikmaq no habían renunciado nunca a su derecho a la libre determinación y que su tierra, el Mikmakik, debe considerarse como un territorio no autónomo en el sentido que le da la Carta de las Naciones Unidas.

2.2. Por la Ley constitucional de 1982, el Gobierno del Canadá "reconoció y afirmó" los "derechos aborígenes y los derivados de tratados existentes de los pueblos aborígenes del Canadá (art. 35, párr. l), que comprenden a los indios, los inuit y los métis del Canadá (art. 35, párr. 2). Con miras a determinar y aclarar en mayor grado esos derechos, la Ley constitucional preveía un proceso por el que el Primer Ministro del Canadá convocaría una conferencia constitucional con la participación de los primeros ministros de las provincias e invitaría 8 los "representantes de los pueblos aborígenes del Canadá". El Gobierno del Canadá y los gobiernos provinciales se adhirieron al principio de que en dicha conferencia se celebrarían deliberaciones antes de hacer e introducir en la Constitución del Canadá enmienda alguna con respecto a los asuntos que afectan directamente a los pueblos aborígenes, incluidas la determinación y la definición de los derechos de esos pueblos (art. 35, párr. 1, y art. 37, párrs. 1 y 2). En efecto, en los años siguientes el Primer Ministro del Canadá convocó varias conferencias constitucionales a las que invitó a representantes de las cuatro asociaciones nacionales para que representaran los intereses de aproximadamente 600 grupos aborígenes. Tales asociaciones nacionales eran: la Asamblea de Primeras Naciones (invitada para representar los intereses de los indios registrados), el Consejo Nativo del Canadá (invitado para representar principalmente a los indios no registrados), el Consejo Nacional Métis (invitado para representar a los métis)y el Comité Inuit sobre cuestiones nacionales (invitado para representar a los inuít). Por regla general, en las conferencias constitucionales del Canadá participan sólo los dirigentes elegidos del Gobierno Federal y de los gobiernos provinciales. Las conferencias sobre cuestiones de los aborígenes fueron una excepción a esta regla. Centraron su atención en la cuestión del autogobierno de los aborígenes y en determinar si, y en qué forma, el derecho general de los aborígenes al gobierno propio debería quedar incorporado en la Constitución del Canadá. Las conferencias no dieron un resultado definitivo. No hubo consenso sobre ninguna propuesta, por lo cual no se ha sometido ninguna enmienda constitucional al debate y la votación de las legislaturas federales y provinciales.

2.3. Mientras que el Estado Parte indica (el 20 de febrero de 1991) que no están previstas nuevas conferencias constitucionales sobre cuestiones de los aborígenes, los autores señalan (en las observaciones de fecha 1" de junio de 1991) que el Ministro de Asuntos Constitucionales del Estado Parte anunció, en la última semana de mayo de 1991, que en el curso del año (1991) tendría lugar otra ronda de deliberaciones constitucionales a la que se invitaría a un ))grupo especial" formado hasta por diez dirigentes aborígenes.

3.1. Los autores trataron, sin éxito, de ser invitados a participar en las conferencias constitucionales como representantes del pueblo mikmaq. La negativa del Estado Parte a autorizar una representación propia de los mikmaq en las conferencias constitucionales es la base de la comunicación.

3.2. En un comienzo los autores sostenían que la denegación de un asiento en las conferencias constitucionales para los representantes de la sociedad tribal mikmaq constituía una denegación del derecho de ésta a la libre determinación, en violación del artículo 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Más adelante revisaron esa queja y sostuvieron que la denegación infringía también su derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, en violación del apartado a)del artículo 25 del Pacto.

Observaciones del Estado Parte y comentarios de los autores

4.1. El Estado Parte aduce que las restricciones a la participación en las conferencias constitucionales no eran irrazonables y que esas conferencias no se celebraron en contravención del derecho a participar "en la dirección de los asuntos públicos". En particular, el Estado Parte aduce que "el derecho de los ciudadanos a participar en "la dirección de los asuntos públicos" no obliga... a una aportación directa en las funciones y responsabilidades de un Gobierno debidamente elegido. Más bien, este derecho se satisface... cuando "representantes libremente elegidos" dirigen los asuntos y toman decisiones al respecto al haber recibido esa encomienda en virtud de la Constitución". El Estado Parte alega que las circunstancias del presente caso "no quedan comprendidas" en el ámbito de las actividades que los individuos tienen derecho a emprender en virtud del artículo 25 del Pacto. Este artículo no puede obligar a que todos los ciudadanos de un país sean invitados a una conferencia constitucional".

4.2. Los autores alegan, entre otras cosas, que las restricciones eran irrazonables y que no estuvieron debidamente representados sus intereses en las conferencias constitucionales. En primer lugar, subrayan que no pudieron decidir cuál de las "asociaciones nacionales" había de representarles y, además, que no confirieron a la Asamblea de Primeras Naciones derecho alguno para representarles. En segundo lugar, cuando no se permitió a los mikmaq una representación directa, intentaron sin éxito influir en dicha Asamblea. En particular, hacen referencia a una audiencia celebrada conjuntamente en 1987 por la Asamblea y varios departamentos gubernamentales canadienses, en la que los dirigentes mikmaq presentaron un conjunto de propuestas constitucionales y protestaron "en los términos más enérgicos por la celebración de todo posible debate acerca de los tratados mikmaq en las conferencias constitucionales en ausencia de la representación directa del pueblo mikmaq". Sin embargo, la Asamblea no presentó a las conferencias constitucionales ninguno de los documentos en los que se hacía constar la posición mikmaq, ni los incluyó en sus propias tomas de posición.

Cuestiones y procedimientos ante el Comité

5.1. La comunicación fue declarada admisible el 25 de julio de 1990 en la medida en que plantea cuestiones con arreglo al apartado a)del artículo 25 del Pacto. El Comité había declarado anteriormente, respecto de otra comunicación, que no podía formularse con arreglo al Protocolo Facultativo una queja por presunta violación del artículo 1 del Pacto.

5.2. El artículo 25 del Pacto estípula que:
"Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:

a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas,...;

c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas..."

En el presente caso se trata de determinar si las conferencias constitucionales constituyeron una "dirección de los asuntos públicos" y, en caso afirmativo, si los autores, o cualesquiera otros representantes elegidos con ese fin por la sociedad tribal mikmaq tenían derecho, en virtud del apartado a)del artículo 25, a participar en las conferencias.

5.3. El Estado Parte ha informado al Comité que, por regla general, en las conferencias constitucionales en el Canadá participan sólo los dirigentes elegidos del Gobierno Federal y de los diez gobiernos provinciales. Habida cuenta de la composición, naturaleza y ámbito de actividades de esas conferencias en el Canadá, según lo indicado por el Estado Parte, el Comité no puede sino concluir que en el Canadá constituyen efectivamente una dirección de los asuntos públicos. El hecho de que se hiciera una excepción, al invitar a los representantes de los pueblos aborígenes , además de los representantes elegidos, a que participaran en las deliberaciones de las conferencias constitucionales sobre cuestiones de los aborígenes, no puede cambiar esta conclusión.

5.4. Queda por determinar cuál es el alcance del derecho de todos los ciudadanos, sin restricciones indebidas, a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. Sin duda, el significado del apartado a)del artículo 25 del Pacto no puede ser que todos los ciudadanos pueden decidir si participar directamente en la dirección de los asuntos públicos o hacerse representar por representantes libremente elegidos. Corresponde al sistema legal y constitucional del Estado Parte prever las modalidades de tal participación.

5.5. Debe quedar fuera de duda que la dirección de los asuntos públicos en un Estado democrático incumbe a los representantes del pueblo elegidos con ese fin o a los funcionarios públicos designados conforme a la ley. En todos los casos, la dirección de los asuntos públicos afecta a los intereses de amplios sectores de la población o incluso a la totalidad de la población, mientras que en algunos casos afecta más directamente a los intereses de determinados grupos de la sociedad. Aunque, con frecuencia, la celebración de consultas previas, tales como audiencias o consultas públicas con los grupos más interesados, puede hallarse prevista por la ley o haberse desarrollado como política general en la dirección de los asuntos públicos, no se puede interpretar que el apartado a)del artículo 25 del Pacto significa que cualquier grupo directamente afectado, grande o pequeño, tiene derecho incondicional a elegir las modalidades de su participación en la dirección de los asuntos públicos. De hecho, ello equivaldría a extrapolar el derecho a la participación directa de los ciudadanos mucho más allá del alcance del apartado a)del artículo 25.

6. Pese al derecho de todo ciudadano de participar en la dirección de los asuntos públicos sin discriminación ni restricciones innecesarias, el Comité llega a la conclusión de que, en las circunstancias concretas del presente caso, el hecho de que el Estado Parte no invitara a representantes de la sociedad tribal mikmaq a las conferencias constitucionales sobre asuntos aborígenes, lo que suponía una dirección de los asuntos públicos, no fue una violación de los derechos de los autores ni de los demás miembros de la sociedad tribal mikmaq. Además, en opinión del Comité, la participación y representación en esas conferencias no fue objeto de restricciones indebidas. En consecuencia, el Comité estima que la comunicación no pone de manifiesto violación alguna del artículo 25 ni de ninguna otra disposición del Pacto.