Comunicación No. 218/1986 : Netherlands. 02/05/89.
CCPR/C/35/D/218/1986. (Jurisprudence)

Convention Abbreviation: CCPR
Comité de Derechos Humanos
35° período de sesiones

Decisión del Comité de Derechos Humanos con arreglo al Protocolo
Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos - 35° período de sesiones
relativa a la

Comunicación N° 218/1986

Presentada por: Hendrika S. Vos (representada por M. E. Diepstraten)

Presunta víctima: La autora

Estado Parte interesado: Paises Bajos

Fecha de la comunicación: 23 de diciembre de 1986 (fecha de la carta inicial)
Fecha de la decisión relativa a la admisibilidad: 24 de marzo de 1988

El Comité de Derechos Humanos, establecido en cumplimiento del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
Reunido el 2 de marzo de 1989,

Habiendo concluido su examen de la comunicación No 218/1986, presentada al Comité por Hendrika S. Vos con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tomado en consideración toda la información escrita puesta a su disposición por la autora de la comunicación y por el Estado Parte interesado,

Aprueba las siguientes:

Observaciones con arreglo al párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo

1. La autora de la comunicación (carta inicial de fecha 23 de diciembre de 1986 y cartas subsiguientes de 5 y 26 de marzo de 1987 y 3 de enero de 1989)es Hendrika S. Vos, ciudadana de los Países Bajos, residente en ese país. Alega ser víctima de una violación del artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos por parte del Gobierno de los Países Bajos. Está representada por un asesor letrado.

2.1. La autora declara que desde el 1'de octubre de 1976 había recibido una pensión de la Nueva Asociación General de Comercio en virtud de la Ley General de Subsidios de Incapacidad (AAW) y que, en mayo de 1979, tras el fallecimiento de su marido (del que se había divorciado en 1957) se le retiró su pensión de incapacidad, de conformidad con el apartado b)del párrafo 1 del artículo 32 de dicha Ley, porque tenía entonces derecho a otra pensión en . . virtud de la Ley General de Viudas y Huérfanos (AWW). Esta última pensión representa unos 90 florines menos al mes que lo que recibía con la pensión anterior.
2.2. La autora declara que recusó, en primer lugar, la decisión de la Nueva Asociación General de Comercio ante el Tribunal de Apelación de Arnhem, pero su denuncia de ser víctima de discriminación fue rechazada el 10 de marzo de 1980. Inmediatamente después, presentó una objeción ante el mismo Tribunal de Apelación, que la rechazó en fallo de 23 de junio de 1981, por considerarla infundada. En una nueva apelación presentada ante el Tribunal Central de " Apelación la autora invocó la aplicación directa del artículo 26 del Pacto. El 1°de noviembre de 1983, el Tribunal falló en su contra. Por consiguiente, se afirma que se han agotado los recursos internos.

2.3. La autora había alegado ante los tribunales de los Países Bajos que, si bien un hombre incapacitado cuya (ex)esposa fallece conserva el derecho a una pensión de incapacidad, el artículo 32 de la Ley General de Viudas y Huérfanos hace una distinción improcedente basada en el sexo, en el sentido de que la mujer incapacitada cuyo (ex)marido fallece no conserva el derecho a la
pensión de incapacidad. El apartado b)del párrafo 1 de ese artículo dice:

"1. La pensión de incapacidad dejará de pagarse cuando

. . .
b) La mujer a quien se haya otorgado esta pensión pueda cobrar una pensión de viudez o una prestación temporaria de viudez con
arreglo a la Ley General de Viudas y Huérfanos."

Aduce también que en su caso concreto la aplicación de la ley fue especialmente injusta, porque se había divorciado de su marido hacía 22 aflos y atendía a su propio mantenimiento cuando quedó incapacitada. Por consiguiente, declara que debería ser tratada en primer lugar como persona incapacitada y no como viuda.

2.4. Al rechazar la denuncia de la autora de ser víctima de discriminación según el artículo 26 del Pacto, el Tribunal Central de Apelación, en su fa1lo de 1° de noviembre de 1983, declaró:

"Sobre la base del texto de esos dos artículos (artículos 26 y 2 1) del Pacto), tomados conjuntamente, se ve claramente que el artículo 26 no se aplica únicamente a los derechos civiles y políticos reconocidos en el Pacto. Para contestar a la pregunta de si ese artículo es también aplicable en relación con un derecho a la seguridad social, que está aquí en litigio, el Tribunal expresa las consideraciones siguientes: Además del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al mismo tiempo y en el mismo lugar se concertó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El Tribunal opina que, el texto y el significado de ambos Pactos que aquí se examinan y las intenciones de los Estados que participaron en ellos deben tomarse conjuntamente, porque partiendo de los antecedentes históricos de la concertación de esos Pactos, se ve claramente que el plan inicial de concertar un solo Pacto fue abandonado dado que los derechos económicos, sociales y culturales, a diferencia de los derechos civiles y políticos sólo pueden en términos generales alcanzarse gradualmente mediante disposiciones legislativas y otras medidas de carácter ejecutivo. También se ve claramente que los Estados que participaron en la elaboración de esos Pactos se basaron en esa diferencia, ya que el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales prevé simplemente el establecimiento de un sistema llamado de presentación de informes en relación con el cumplimiento de los derechos que se reconocen en él, mientras que en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se incluye también un sistema de presentación de demandas entre los Estados (reglamentado en el artículo 41 y ss. del Pacto) y un sistema de presentación de demandas individuales (reglamentado en el Protocolo Facultativo del Pacto). Los criterios de diferenciación relacionados con las estructuras sociales existentes, que aparecen también en los reglamentos de la seguridad social y que pueden considerarse discriminatorios, tales como la diferenciación hombre/mujer y casado/soltero, sólo pueden eliminarse paulatinamente mediante disposiciones legislativas... Sobre la base de lo anterior, no procede hacer valer el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en relación con un derecho a la seguridad social, como el que está aquí en litigio."

2.5. La autora alega que el Tribunal Central de Apelación interpretó incorrectamente el alcance del artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y pide al Comité que determine que la cesación del pago de la pensión que se le abonaba en virtud de la Ley General de Subsidios de Incapacidad fue una forma de discriminación por motivos de sexo y estado civil, en contravención del artículo 26 del Pacto.

3. Por decisión de 18 de marzo de 1987, el Grupo de Trabajo del Comité de Derechos Humanos transmitió la comunicación al Estado Parte interesado, con arreglo al artículo 91 del reglamento provisional, y solicitó de ese Estado Parte informaciones y observaciones relacionadas con la cuestión de la admisibilidad de la comunicación.

4. En la exposición de fecha 25 de junio de 1987, el Estado Parte se reservó el derecho de presentar observaciones acerca del fundamento de la comunicación, que pueden tener influencia en cuanto a la admisibilidad. Por ese motivo, el Estado Parte propuso que el Comité examinara el asunto de la admisibilidad conjuntamente con el fondo de la comunicación de referencia.

5. El plazo establecido para que la autora presentara sus observaciones a la exposición del Estado Parte venció el 4 de septiembre de 1987. No se ha recibido ninguna observación de la autora.

6.1. Antes de examinar cualquiera de las reclamaciones contenidas en una comunicación, el Comité de Derechos Humanos debe decidir, de conformidad con el artículo 87 de su reglamento provisional, si esa comunicación es o no es admisible con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto.

6.2. El inciso a)del párrafo 2 del artículo 5 del Protocolo Facultativo impide al Comité examinar una comunicación a menos que el mismo asunto no haya sido sometido a otro procedimiento de examen o arreglo internacionales. A este respecto, el Comité se cercioró de que el mismo asunto no había sido sometido ya a otro procedimiento de examen o arreglo internacionales.

6.3. El inciso b)del párrafo 2 del artículo 5 del Protocolo Facultativo impide al Comité examinar una comunicación a menos que se hayan agotado todos los recursos de la jurisdicción interna. A este respecto, el Comité observó que no se había refutado la declaración de la autora en el sentido de que se' habían agotado los recursos de la jurisdicción interna.

7. Por lo tanto, el 24 de marzo de 1988 el Comité de Derechos Humanos decidió que la comunicación era admisible. De conformidad con el párrafo 2 del artículo 4 del Protocolo Facultativo, se pidió al Estado Parte que presentase al Comité, en un plazo de seis meses de la fecha en que se le transmitiera la decisión sobre admisibilidad, explicaciones o declaraciones por escrito en las que se aclarase el asunto y las medidas que hubiera adoptado al respecto.

8.1. En la exposición de fecha 28 de octubre de 1988, presentada de conformidad con el párrafo 2 del artículo 4 del Protocolo Facultativo, el Estado Parte, antes de examinar el fondo del caso, señala que ha tomado nota de las opiniones expresadas por el Comité respecto de las comunicaciones CCPR/C/29/D/172/1984, CCPR/C/29/D/180/1984 y CCPR/C/29/D/182/1984 en cuanto a la aplicabilidad del artículo 26 del Pacto en la esfera de los derechos a la seguridad social y que reserva su posición, no obstante que en su exposición no se trata de este aspecto.

8.2. Al examinar el fondo del caso, el Estado Parte aclara en primer lugar la legislación pertinente de los Países Bajos en la forma siguiente:

8.3. "La legislación de los Países Bajos en materia de seguridad social abarca los sistemas de seguro para los empleados y los sistemas de seguros nacionales, y, dado que los sistemas de seguros para los empleados no tienen pertinencia en el presente caso, no serán tenidos en cuenta. El objetivo de los sistemas de seguros nacionales consiste en asegurar a todos los residentes de los Países Bajos contra las consecuencias financieras de determinadas situaciones. Los sistemas de seguros nacionales referentes a los familiares supérstites, los ancianos y la invalidez a largo plazo garantizan el pago de prestaciones basadas en el salario mínimo obligatorio. Los derechos de que se trata son subsidios brutos. Se fijan a un nivel tal que, una vez que se han deducido los impuestos y las primas de seguridad social, las prestaciones netas son suficientes para que el beneficiario pueda subsistir."

8.4. "La AAW de 11 de diciembre de 1975 estableció un sistema de seguros nacionales para la incapacidad a largo plazo; según lo dispuesto en la Ley, toda persona que haya estado incapacitada durante más de un año tiene derecho a un subsidio básico. En caso de que el beneficiario hubiera estado empleado a jornada completa antes de quedar incapacitado para el trabajo, se paga el subsidio completo (equivalente al mínimo necesario para la subsistencia). En caso de que el beneficiario solamente esté incapacitado parcialmente, el subsidio se reduce de manera proporcional; la suma del subsidio que ha de pagarse se basa también en el número de horas trabajadas por semana antes de que el beneficiario quedara incapacitado. En caso de que la suma de subsidio AAW pagable sea inferior al mínimo necesario para la subsistencia, tal como sucede con frecuencia en caso de que el solicitante esté incapacitado de manera parcial solamente o hubiera trabajado a tiempo parcial antes de quedar incapacitado, podrá pagarse un subsidio suplementario en virtud de la Ley de Asistencia Nacional (ABW)o de la Ley de Suplementos (Tw)."

8.5. "La AWW de 9 de abril de 1956 estableció un sistema de seguros nacionales que da derecho a las viudas y a los huérfanos a recibir subsidios basados en el salario mínimo obligatorio en caso de que fallezca su marido o padre. El fundamento de esta Ley es que, después de la muerte de un hombre casado, es muy posible que la viuda no tenga suficientes medios de subsistencia. En el momento en que se aprobó la Ley se estimaba que cuando hubiera motivos justificados para creer que la viuda no pudiera ganarse su propia subsistencia (por ejemplo, debido a que aún tuviera hijos que cuidar o porque fuera demasiado mayor) era conveniente pagarle su subsidio. En algunos casos, las mujeres tienen derecho a subsidios AWW aun cuando hayan estado divorciadas del difunto."

8.6. "Cuando se promulgó la Ley General de Subsidios de Viudas y Huérfanos era habitual que los maridos fueran quienes mantuvieran a sus familias, y por consiguiente, era conveniente prever una prestación financiera para los dependientes en caso de muerte prematura del cabeza de familia. En los últimos años ha aumentado el número de mujeres casadas que salen a trabajar y se ha ido reconociendo cada vez más una condición igual a los hogares formados por personas no casadas que a las familias Habida tradicionales. cuenta de todo ello, el Gobierno ha venido estudiando desde principios del decenio de 1980 formas de enmendar la AWW y una de las cuestiones que se está examinando es si aún se justifica en la actualidad la posición privilegiada de que disfrutan las mujeres en virtud de esa Ley."

8.7. "Aún es demasiado pronto para saber qué disposiciones va a contener la futura Ley de familiares a cargo supérstites. Dado que los Países Bajos forman parte de la Comunidad Europea, respetarán en todo caso las obligaciones que dimanan de las directrices que se están preparando actualmente en la Comunidad Europea respecto de la igualdad entre los sexos en las disposiciones sobre los familiares supérstites. Probablemente aún pasarán muchos aRos antes de que estas directrices entren en vigor. Sin embargo, es posible que el Gobierno de los Países Bajos proponga nueva legislación sobre familiares supérstites antes de que estén concluidas las directrices de la CE."

8.8. "En un sistema de seguridad social es necesario asegurar que una persona no tenga derecho simultáneamente a más de una prestación en virtud de distintas leyes de seguridad social, cuando cada una de esas prestaciones facilite ingresos que aseguren plenamente la subsistencia. Así pues, las distintas leyes pertinentes contienen disposiciones que rigen la concesión de derechos -en el caso de posibles superposiciones. La cláusula motivo de la demanda de la Sra. Vos (apartado b)del párrafo 1 del artículo 32 de la AWW) corresponde a esta categoría. La legislatura tuvo que decidir si los solicitantes que tenían derecho a las prestaciones en virtud de la AAW Y la AWW al mismo tiempo deberían recibir las prestaciones de una u otra ley, y se decidió que en esos casos se pagaran las prestaciones AWW. La decisión de optar por una norma en casos de superposición tal como se establece en el apartado b) del párrafo 1 del artículo 32 de la AAW se basa, entre otras cosas, en consideraciones de carácter práctico con miras a la aplicación de la legislación. Por ejemplo, hay que evitar la duplicación de incluir a la persona interesada en los registros de dos órganos distintos encargados de pagar prestaciones y la necesidad de cobrar impuestos retroactivos sobre ingresos de dos fuentes separadas."

8.9. "En general, para las viudas es más ventajoso recibir la AWW que la AAW, si la legislatura hubiera decidido dar precedencia a la prestación de la AAW respecto de la AWW , muchas viudas se habrían encontrado en peor situación ya que, en la mayoría de los casos, la prestación de la AWW es ' superior a la prestación que la AAW paga a las mujeres casadas. Ello se debe a que la mayoría de las mujeres casadas han trabajado a tiempo parcial YI Por consiguiente, solamente reciben una prestación parcial AAW en caso de una incapacitación a largo plazo. Ello no quiere decir que la norma sobre coincidencia que da precedencia a la AWW sea siempre ventajosa para todas las viudas: simplemente beneficia a la mayoría de ellas. Es posible que haya casos en que la concesión de una prestación AWW en vez de la prestación AAW resulte en un ligero descenso de los ingresos y, evidentemente, éste es el caso de la Sra. Vos."

8.10. "Sin embargo, el hecho de que en casos particulares la aplicación del apartado b)del párrafo 1 del artículo 32 de la AAW haya llevado a un resultado desventajoso para una persona determinada no es pertinente a los fines de decidir si se ha producido algún tipo de discriminación que esté prohibida por el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En este sentido cabe remitirse a la decisión adoptada por el Comité en el caso No. 212/1986 (P. P. C vs. Países Bajos), en que, entre otras cosas, se consideró que el ámbito de aplicación del artículo 26 no incluía diferencias de resultados en la aplicación de normas comunes para la
asignación de prestaciones."

8. 11. Finalmente, el Gobierno de los Países Bajos quisiera señalar que, durante la revisión de la AWW mencionada en los párrafos 8.6 y 8.7, se ha tenido expresamente en cuenta el problema de la superposición de los derechos derivados de la AAW y la AWW.

9.1. En cuanto a la denuncia concreta de la autora con respecto al artículo 26 del Pacto, el Estado Parte objeta el argumento de la Sra. Vos "a efectos de que el apartado b)del párrafo 1 del artículo 32 de la AAW discrimina injustificadamente entre los sexos debido a que un marido impedido cuya esposa (divorciada o no)muera mantiene su derecho al subsidio de incapacidad, mientras que la mujer incapacitada cuyo marido (divorciado o no) muere pierde su derecho. La diferencia de posición entre una viuda incapacitada y un viudo incapacitado se puede explicar así: la disposición adoptada para el cónyuge supérstite, tal como se describe en el anterior párrafo 5 no se aplica a los hombres y, por lo tanto, no se plantea el problema de la superposición de prestaciones, tal como se describe en el anterior párrafo 6. Debido precisamente a que un hombre incapacitado no puede solicitar una prestación AWW y a que, por consiguiente, la muerte de su esposa no repercute sobre su prestación en virtud de la AAW, es imposible comparar las normas sobre superposición."

9.2. "A modo de ejemplo de la relativa discriminación en favor de las mujeres que implican las normas de la AWW, el Gobierno de los Países Bajos quisiera señalar que el trato favorable que reciben las mujeres en los Países Bajos en virtud de la AWW ha inducido a algunas personas a sugerir que la ley discrimina en contra de los hombres. Es ésta una de las razones por las que se está considerando la revisión de la AWw. Sea como fuere, no es éste el motivo de la demanda de la Sra. Vos. De todas formas, se debería llegar a la conclusión de que los casos a que se refiere la autora no son casos que requieran igualdad de trato sobre la base de lo dispuesto en el artículo 26 del Pacto."

10.1. En sus observaciones, de fecha 3 de enero de 1989, la autora reitera su opinión de que la aplicación del inciso b) del párrafo 1 del artículo 32 de la Ley General de Subsidios de Incapacidad (AAw)viola el artículo 26 del Pacto. Afirma también que, si se considera pertinente el artículo 26, debe aceptarse que tiene efecto directo desde el momento en que entró en vigor el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Si bien reconoce que no toda desigualdad constituye discriminación ilegal, alega también que desde 1979 toda desigualdad existente en la esfera de la seguridad social puede examinarse sobre la base del artículo 26 del Pacto.

10.2. Objetando la interpretación del artículo 26 del Pacto hecha por el Tribunal Central de Apelaciones, la autora alega que sería incompatible con el artículo 26 conceder al Gobierno un plazo adicional para eliminar la discriminación ilegal, y que de lo que se trata en la comunicación que se examina es si dicha distinción es aceptable o inaceptable, siendo improcedente si el Gobierno, después de 1979 , necesitaba cierto tiempo para eliminar la presunta distinción.

11.1. El Comité de Derechos Humanos ha examinado la presente comunicación tomando en cuenta toda la información que le proporcionaron las partes de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

11.2. El Comité observa que el Estado Parte, en la exposición presentada de conformidad con el párrafo 2 del artículo 4 del Protocolo Facultativo reserva su posición con respecto a la aplicabilidad del artículo 26 del Pacto en la esfera de los derechos a la seguridad social (véase el párrafo 8.1 supra). A este respecto, el Comité ya ha expresado en casos anteriores la opinión de que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos seguiría aplicándose aunque una cuestión determinada estuviera mencionada o tratada en otros instrumentos internacionales, por ejemplo, en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer o, como en el caso actual, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. No obstante la interrelación de ambos Pactos en el proceso de elaboración, sigue siendo necesario que el Comité aplique plenamente las disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El Comité observa a este respecto que las disposiciones del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales no eximen de la plena aplicación del artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

11.3. El Comité observa además que la cuestión que se discute no eS Si el Estado Parte está obligado a promulgar legislación tal como la Ley General de Subsidios de Incapacidad o la Ley General de Viudas y Huérfanos, sino más bien si esa legislación viola los derechos que tiene la autora en virtud del artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El derecho a la igualdad ante la ley y a la igualdad de protección de la ley sin discriminación no hace discriminatorias todas las diferencias de trato. Una diferenciación basada en criterios razonables y objetivos no constituye la discriminación prohibida en el sentido del artículo 26. Por otra parte, las diferencias que puedan resultar de la aplicación uniforme de la legislación no constituyen por si mismas discriminación prohibida.

12. El Comité debe determinar si el tratamiento desventajoso del cual se queja la autora se debió a la aplicación de una disposición discriminatoriay constituyó por ello una violación de los derechos que tiene en virtud del artículo 26 del Pacto. A la luz de las explicaciones proporcionadas Por el Estado Parte con respecto a la historia legislativa, el propósito y la aplicación de la Ley General de Subsidios de Incapacidad y la Ley General de Viudas y Huérfanos (párrs. 8.3 a 8.10 supra), el Comité opina que el resultado desfavorable del cual se queja la Sra. vos se debe a la aplicación de una norma uniforme para evitar superposiciones en la asignación debeneficios sociales. Esa norma se basa en criterios objetivos y razonables, especialmente si se tiene en cuenta que el propósito de las dos reglamentaciones en virtud de las cuales la Sra. Vos tendría derecho a percibir beneficios es asegurar a todas las personas comprendidas en sus disposiciones ingresos suficientes para su subsistencia. En consecuencia, el Comité no puede concluir que la Sra. vos haya sido víctima de discriminación en el sentido del Artículo 26 del Pacto.

13. El Comité de Derechos Humanos, actuando en virtud del párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, opina que los hechos presentados no revelan una Violación de ningún artículo del Pacto Internacional de Derechos Civiles Y Políticos.