Comunicación No. 426/1990 : Netherlands. 23/10/92.
CCPR/C/46/D/426/1990. (Jurisprudence)
Convention Abbreviation: CCPR
Comité de Derechos Humanos
46º período de sesiones
ANEXO
Dictamen del Comité de Derechos Humanos emitido a tenor del
párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
- 46º período de sesiones -
Comunicaciones Nos. 406/1990 y 426/1990*
Presentadas por: Lahcen B. M. Oulajin y Mohamed Kaiss
[representados por un abogado]
Presuntas víctimas: Los autores
Estado Parte: Países Bajos
Fecha de las comunicaciones: 24 de abril de 1990 y 22 de agosto de 1990, respectivamente
El Comité de Derechos Humanos, establecido en virtud del artículo
28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
Reunido el 23 de octubre de 1992,
Habiendo concluido el examen de las comunicaciones Nos. 406/1990 y 406/1990,
presentadas a la Comisión de Derechos Humanos por el Sr. Lahcen B. M.
Oulajin y el Sr. Mohamed Kaiss, respectivamente, con arreglo al Protocolo Facultativo
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
Habiendo tenido en cuenta toda la información que le presentaron por
escrito los autores de las comunicaciones, su abogado y el Estado Parte,
Aprueba las opiniones siguientes con arreglo al párrafo 4 del artículo
5 del Protocolo Facultativo.
1. Los autores de las comunicaciones son Lahcen Oulajin y Mohamed Kaiss, ambos
de nacionalidad marroquí, nacidos el 1º de julio de 1942 y el 7
de julio de 1950, respectivamente, y residentes actualmente en Alkmaar, Países
Bajos. Alegan que son víctimas de una violación de los artículos
17 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos por los
Países Bajos. Están representados por un abogado.
Hechos expuestos
2.1 La esposa y los dos hijos del Sr. Oulajin viven en Marruecos. El 19 de octubre
de 1981 falleció el hermano del autor dejando cuatro hijos nacidos en
1970, 1973, 1976 y 1979. Posteriormente, la esposa del autor, que vive en Marruecos,
se hizo cargo de sus sobrinos con el consentimiento de la madre de éstos.
2.2 La esposa y el hijo del Sr. Kaiss viven en Marruecos. El 13 de julio de
1979 falleció el padre del autor dejando dos hijos jóvenes, nacidos
en 1971 y 1974. Posteriormente el autor asumió la responsabilidad del
mantenimiento y educación de sus hermanos y la familia del autor en Marruecos
recogió a los niños.
2.3 Los autores, que alegan que son las únicas personas que contribuyen
financieramente al sostenimiento y educación de los referidos parientes,
solicitaron un subsidio de conformidad con la Ley holandesa del subsidio por
hijos a cargo (Algemene Kinderbijslagwet) afirmando que esos parientes eran
niños a su cargoNotas
A los efectos de la presente decisión, se entiende por menor a cargo
aquel cuya educación y sostenimiento están encomendados a personas
que no son sus padres naturales o adoptivos.. Por cartas de 7 de mayo de 1985
y 2 de mayo de 1984, respectivamente, el Consejo Laboral (Raad van Arbeid) de
Alkmaar comunicó a los autores que, así como tenían derecho
a percibir un subsidio por sus propios hijos, en cambio no se les podía
conceder un subsidio por sus hermanos y sobrinos. El Consejo Laboral sostuvo
que esos menores no podían ser considerados como hijos a cargo en el
sentido de la Ley del subsidio por hijos a cargo, ya que los autores residían
en los Países Bajos y no podían influir en la educación
de dichos menores tal como lo exigía el párrafo 5 del artículo
7 de la citada Ley.
2.4 Los dos autores apelaron de la decisión ante la Junta de Apelación
(Raad van Beroep) en Haarlem. El 19 de febrero de 1986 y el 6 de mayo de 1986
la Junta de Apelación rechazó los recursos. Entonces apelaron
a la Junta Central de Apelación (Centrale Raad van Beroep), afirmando,
entre otras cosas, que, por falta de dinero, no habían podido mantener
económicamente a los menores a su cargo y que esto había afectado
a su vida familiar; también alegaban que formaban una familia con los
hijos a cargo en el sentido del artículo 8 del Convenio Europeo para
la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
Además manifestaron que sería una discriminación que se
vieran obligados a participar activamente en el sostenimiento y educación
de los referidos menores, ya que por ser trabajadores migrantes les sería
difícil hacer frente a esa obligación. Agregaron que esta obligación
no existía ni siquiera con respecto a sus propios hijos.
2.5 Por decisiones de 4 de marzo de 1987, la Junta Central de Apelación
desestimó los recursos. Entre otras cosas la Junta sostuvo que en el
caso del sostenimiento y educación de hijos a cargo era necesario probar
la existencia de vínculos estrechos entre los menores y la persona que
solicitaba el subsidio por hijos a cargo para determinar si tenía derecho
a él. La Junta Central de Apelación afirmó que los casos
no planteaban la cuestión de dos situaciones análogas tratadas
en forma desigual, de modo que no se podía decir que hubiera discriminación.
Al sostener que era indispensable que hubiera una relación estrecha y
exclusiva entre los menores interesados y la persona que solicitaba el subsidio
por hijos a cargo, la Junta afirmó que se presumía que existía
esa estrecha relación con respecto a los propios hijos, mientras que
en el caso de los menores a cargo había que demostrarla.
2.6 Los autores apelaron a la Comisión Europea de Derechos Humanos invocando
los artículos 8 (véase el artículo 17 del Pacto) y 14 (véase
el artículo 26 del Pacto) del Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Por decisión
de 6 de marzo de 1989 la Comisión declaró inadmisibles ratione
materiae sus comunicaciones basándose en que el Convenio no recogía
el derecho a los subsidios familiares. En particular sostuvo que no se podía
interpretar que el artículo 8 obligara a un Estado a conceder tales subsidios.
El derecho a los subsidios familiares era un derecho de la seguridad social
que no estaba comprendido en el ámbito del Convenio. Con respecto a la
supuesta discriminación, la Comisión reafirmó que el artículo
14 del Convenio Europeo no podía aplicarse de forma independiente y que
sólo abarcaba los derechos y obligaciones reconocidos en el Convenio.
Denuncia
3.1 Los autores sostienen que las autoridades de los Países Bajos han
violado el artículo 26 del Pacto. Se remiten al Comentario General del
Comité de Derechos Humanos sobre el artículo 26, en el cual se
afirma, entre otras cosas, que el principio de no discriminación constituye
un principio básico y general relativo a la protección de los
derechos humanos. Los autores alegan que se ha establecido una distinción
inadmisible entre "hijos propios" y "menores a cargo", todos
ellos miembros de la misma familia en Marruecos.
3.2 Los autores señalan que no hay diferencia en cuanto a la situación
en que viven los menores y que, de hecho, unos y otros tienen los mismos padres.
Las autoridades holandesas pagan el subsidio por hijos a cargo respecto de los
hijos naturales separados de sus padres y residentes en el extranjero, sin tener
en cuenta si el padre que reside en los Países Bajos participa o no en
su sostenimiento y educación. En consecuencia, los autores consideran
injusto que se les niegue el subsidio por los menores a su cargo sólo
porque no pueden participar activamente en su sostenimiento y educación.
En su opinión, esta "diferencia de trato" no se basa en criterios
"razonables y objetivos".
3.3 Los autores sostienen que para decidir si se concede o no el subsidio por
hijos a cargo no deben tenerse en cuenta solamente los "criterios occidentales".
En efecto, los autores habían acogido a sus parientes en su familia siguiendo
la tradición marroquí.
3.4 Los autores alegan además que se ha violado el artículo 17
del Pacto. Afirman que están sin trabajo en los Países Bajos y
que viven gracias al subsidio de paro que reciben conforme a la Ley General
de la Seguridad Social. Este subsidio de paro representa el ingreso social mínimo.
Para ellos es esencial percibir el subsidio por hijos a cargo a fin de poder
mantener a su familia en Marruecos. Los autores sostienen que, al negárseles
el subsidio por hijos a cargo con respecto a los menores a su cargo, "de
hecho, resulta imposible una vida familiar con ellos", con lo que se viola
el derecho que les asiste en virtud del artículo 17.
Consideraciones y decisión del Comité sobre la admisibilidad
4.1 El Comité examinó la admisibilidad de las comunicaciones en
sus períodos de sesiones 41º y 42º, respectivamente. El Comité
observó que el Estado Parte no había planteado objeción
alguna en cuanto a la admisibilidad, con lo cual habían confirmado que
los autores habían agotado todos los recursos de la jurisdicción
interna a su disposición. También observó que los hechos
presentados por los autores no planteaban cuestión alguna a propósito
del artículo 17 del Pacto y que, por consiguiente, este aspecto de las
comunicaciones era inadmisible ratione materiae en virtud del artículo
3 del Protocolo Facultativo.
4.2 Respecto de la afirmación de los autores de que eran víctimas
de discriminación, el Comité tomó nota de su alegación
de que la distinción que se hacía en la Ley del subsidio por hijos
a cargo entre hijos naturales y menores a cargo no se basaba en criterios razonables
y objetivos, y decidió examinar esta cuestión a la luz de los
argumentos del Estado Parte sobre el fondo del caso.
4.3 Por decisión de 23 de marzo de 1991 el Comité declaró
admisible la comunicación del Sr. Oulajin en cuanto que podía
suscitar cuestiones en relación con el artículo 26 del Pacto.
Por decisión de 4 de julio de 1991 el Comité también declaró
admisible la comunicación del Sr. Kaiss. El 4 de julio de 1991 el Comité
decidió examinar conjuntamente las dos comunicaciones.
Aclaraciones del Estado Parte y comentarios de los autores al respecto
5.1 En la exposición que presentó el 30 de marzo de 1992 el Estado
Parte explica que, de conformidad con la Ley del subsidio por hijos a cargo,
los residentes en los Países Bajos reciben, cualquiera que sea su nacionalidad,
un subsidio para ayudarles a sufragar los gastos de mantenimiento de sus hijos
menores. Siempre que se cumplan ciertas condiciones, los solicitantes tienen
derecho a recibir un subsidio no sólo por sus propios hijos sino también
por los menores a su cargo. La Ley establece el requisito de que el menor a
cargo debe ser a) mantenido y b) educado por el solicitante como si se tratara
de su propio hijo.
5.2 El Estado Parte afirma que las alegaciones de discriminación que
hacen los autores plantean dos cuestiones diferentes:
1) La primera es si la distinción que se hace entre los propios hijos del solicitante y los menores a cargo constituye una violación del artículo 26 del Pacto;
2) La segunda es si la normativa que regula el derecho al subsidio por hijos a cargo para los menores a cargo, tal y como se aplica en los Países Bajos, tiene como resultado una discriminación injustificable para los residentes no holandeses en los Países Bajos.
5.3 Con respecto a la primera cuestión, el Estado Parte afirma que, para
tener derecho a recibir el subsidio por hijos a cargo para los menores a cargo,
el solicitante debe educar a estos niños de forma análoga a como
los padres educan normalmente a sus propios hijos. El Estado Parte sostiene
que esta distinción no viola el artículo 26 del Pacto y afirma
que el propósito de los requisitos en la materia establecidos en la ley
holandesa es determinar, sobre la base de criterios objetivos, si la relación
entre las personas con menores a cargo y tales menores es lo suficientemente
estrecha para justificar la concesión del subsidio por hijos a cargo
como si se tratara de hijos propios.
5.4 En cuanto a la segunda cuestión, el Estado Parte afirma que no existen
datos que prueben que la legislación afecta más a los trabajadores
migrantes que a los nacionales holandeses. Sostiene que las disposiciones de
la susodicha Ley que regulan el derecho al subsidio por hijos a cargo para los
menores a cargo se aplican estrictamente, sin tener en cuenta la nacionalidad
del solicitante o el lugar de residencia de los menores a cargo. Afirma que
la jurisprudencia en la materia demuestra que a los solicitantes de nacionalidad
holandesa que residen en los Países Bajos también se les deniega
el subsidio por hijos a cargo para sus menores a cargo si éstos residen
en el extranjero. Además, si uno o ambos padres están vivos, se
considera en principio que el padre natural tiene un lazo parental con su hijo
que impide por norma general que la persona a cuyo cargo esté pueda cumplir
con los requisitos exigidos en la Ley del subsidio por hijos a cargo.
5.5 Además, el Estado Parte sostiene que aunque en relación con
los nacionales holandeses sean proporcionalmente menos los trabajadores migrantes
que cumplen los requisitos legales que regulan el derecho al subsidio por hijos
a cargo para los menores a cargo, esto no supone necesariamente una discriminación
del tipo de las que prohíbe el artículo 26 del Pacto. Con respecto
a esto el Estado Parte se remite a la decisión del Comité relativa
a la comunicación No. 212/1986 presentada por P. P. C. c. los Países
Bajos Declarada inadmisible el 24 de marzo de 1988, párr. 6.2., en la
que el Comité sostuvo que no podía hacerse extensivo el artículo
26 a la diferencia de resultados en la aplicación de las normas comunes
para la concesión de las prestaciones de la seguridad social.
5.6 Por último, el Estado Parte afirma que la normativa aplicable constituye
un medio necesario y apropiado para alcanzar los objetivos de la Ley del subsidio
por hijos a cargo, esto es, para aportar una contribución financiera
al mantenimiento de los hijos con los que el solicitante tenga una relación
parental íntima y exclusiva, y que dicha normativa no da lugar a una
discriminación del tipo de las prohibidas por el artículo 26 del
Pacto.
6.1 En sus comentarios a las observaciones del Estado Parte, el abogado de los
autores mantiene su afirmación de que la distinción que se hace
en la Ley del subsidio familiar entre hijos propios y menores a cargo es discriminatoria.
Arguye que los menores a cargo de los autores viven exactamente en las mismas
circunstancias que sus propios hijos. En relación con esto se remite
al artículo 24 del Pacto, que estipula que todo niño tiene derecho,
sin discriminación alguna por motivos, entre otros, de nacimiento, a
la protección tanto de su familia como de la sociedad y del Estado. Según
el abogado, no se puede hacer distinción alguna entre los propios hijos
de los autores y los menores a su cargo en lo que se refiere a la intensidad
y exclusividad de la relación con los autores.
6.2 El abogado afirma también que es evidente que esta distinción
afecta más a los extranjeros que trabajan en los Países Bajos
que a los residentes holandeses, pues por lo general los trabajadores extranjeros
prefieren dejar a sus familias en el país de origen, mientras que los
residentes holandeses no tienen esa necesidad de dejar a sus familias en el
extranjero. En relación con esto, el abogado sostiene que el Estado Parte
pasa por alto que los Países Bajos deben ser considerados como un país
de inmigración.
Examen del fondo del caso
7.1 El Comité de Derechos Humanos ha examinado las presentes comunicaciones
basándose en toda la información que le han proporcionado las
partes, conforme a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5
del Protocolo Facultativo.
7.2 La cuestión que debe decidir el Comité es si los autores son
víctimas de una violación del artículo 26 del Pacto porque
las autoridades de los Países Bajos les negaron un subsidio familiar
con respecto a algunas de las personas que están a su cargo.
7.3 Es jurisprudencia constante del Comité que el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos no obliga a los Estados Partes a adoptar
ninguna legislación sobre seguridad social, pero que si lo hacen la legislación
que promulguen y su aplicación deben ser conformes con el artículo
26 del Pacto. El principio de la no discriminación y la igualdad ante
la ley significan que toda distinción que se establezca con respecto
al disfrute de las prestaciones de la seguridad social deberá basarse
en criterios razonables y objetivos Véase los asuntos Broeks c. los Países
Bajos, comunicación No. 172/1984, y Zwaan-de-Vries c. los Países
Bajos, comunicación No. 182/1984, y las opiniones adoptadas el 9 de abril
de 1987, párr. 12.4; y el asunto Vos c. los Países Bajos, comunicación
No. 218/1986, y las opiniones adoptadas el 29 de marzo de 1989, párr.
11.3; el asunto Pauger c. Austria, comunicación No. 415/1990, y las opiniones
adoptadas el 26 de marzo de 1992, párr. 7.2; y el asunto Sprenger c.
los Países Bajos, comunicación No. 395/1990, y las opiniones adoptadas
el 31 de marzo de 1992, párr. 7.2.
7.4 Con respecto a la Ley del subsidio por hijos a cargo, el Estado Parte afirma
que existen diferencias objetivas entre los hijos propios y los menores a cargo
que justifican que se aplique un trato diferente a unos y otros conforme a la
citada Ley. El Comité reconoce que la distinción es objetiva y
que el único requisito es que se ajuste al criterio del carácter
razonable. Teniendo en cuenta que pueden ser inevitables ciertos límites
en la concesión de prestaciones o beneficios, el Comité ha examinado
si el hecho de que la Ley del subsidio por hijos a cargo establezca una distinción
entre los hijos propios y los menores a cargo es arbitrario, y más en
concreto si lo es el requisito de que las personas con menores a cargo se ocupen
del sostenimiento y educación de tales menores como condición
para la concesión del subsidio. Fundándose en las explicaciones
dadas por el Estado Parte, el Comité considera que la distinción
que se establece en la Ley del subsidio por hijos a cargo no es incompatible
con el artículo 26 del Pacto.
7.5 La distinción hecha en la Ley del subsidio por hijos a cargo entre
los hijos propios y los menores a cargo excluye la concesión de prestaciones
para estos últimos en caso de no vivir con el solicitante que los tiene
a su cargo. A ese respecto, los autores aducen que la aplicación de ese
requisito es, en la práctica, discriminatorio, pues afecta a los trabajadores
inmigrados más que a los nacionales de los Países Bajos. El Comité
comprueba que los autores no han presentado pruebas en apoyo de esa afirmación
y observa, además, que la Ley del subsidio por hijos a cargo no hace
distinción alguna entre nacionales y no nacionales de los Países
Bajos, como por ejemplo los trabajadores inmigrados. El Comité considera
que en el ámbito del artículo 26 del Pacto no entran las diferencias
resultantes de la aplicación equitativa de unas reglas comunes para el
otorgamiento de prestaciones.
8. El Comité de Derechos Humanos, actuando en virtud del párrafo
4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, considera que los hechos que se le han
presentado no revelan violación alguna de ninguno de los artículos
del Pacto.
_________________
* Se adjunta como apéndice una opinión individual del Sr. Kurt Herndl, el Sr. Rein Müllerson, el Sr. Birame N'Diaye y el Sr. Waleed Sadi.
Apéndice
OPINION INDIVIDUAL PRESENTADA POR EL SR. KURT HERNDL, EL
SR. REIN MÜLLERSON, EL SR. BIRAME N'DIAYE Y EL SR. WALEED
SADI DE CONFORMIDAD CON EL PARRAFO 3 DEL ARTICULO 94 DEL
REGLAMENTO DEL COMITE
Compartimos con la conclusión del Comité de que los hechos sometidos
a su conocimiento no revelan una violación del artículo 26 del
Pacto. Si bien nos atenemos a la opinión individual que figura en el
apéndice a la decisión relativa al caso Sprenger c. los Países
Bajosa (comunicación No. 395/1990), consideramos adecuado desarrollar
brevemente el razonamiento del Comité, tal como está expuesto
en las observaciones relativas a esa comunicación y en las observaciones
del Comité relativas a las comunicaciones Nos. 172/1984, caso Broeks
c. los Países Bajos y 182/1984, caso Zwaan-de-Vries c. los Países
Bajosb.
Es evidente que si bien el artículo 26 del Pacto establece un derecho autónomo a la no discriminación, su aplicación puede adoptar diferentes formas según sea la naturaleza del derecho al que se aplica el principio de la no discriminación.
En lo que respecta a la aplicación del artículo 26 del Pacto en
la esfera de los derechos económicos y sociales, es patente que la legislación
relativa a la seguridad social, con la que se persiguen fines de justicia social,
debe necesariamente establecer distinciones. Corresponde al poder legislativo
de cada país, que es el que mejor conoce las necesidades socioeconómicas
de la sociedad considerada, tratar de lograr la justicia social en ese contexto
concreto. Salvo que las distinciones hechas sean manifiestamente discriminatorias
o arbitrarias, no es de la competencia del Comité evaluar de nuevo esos
complejos datos socioeconómicos y sustituir el juicio de los poderes
legislativos de los Estados Partes por el suyo.
Además, a nuestro parecer es esencial mantener el sentido de las proporciones.
Con respecto a los casos presentes, observamos que los autores solicitan subsidios
por menores a cargo no sólo para sus propios hijos - a lo que tienen
derecho según la legislación de los Países Bajos - sino
también para sus hermanos, sobrinos y sobrinas, aduciendo que han aceptado
la responsabilidad de su mantenimiento y educación, por lo cual los consideran
sus dependientes. Sobre la base de la información facilitada al Comité,
esa petición parece ir en contra del sentido general de las proporciones,
y su denegación por el gobierno interesado no puede considerarse poco
razonable en vista de las limitaciones presupuestarias que existen en todos
los sistemas de seguridad social. Si bien los Estados Partes en el Pacto tal
vez quieran extender las prestaciones a esas amplias categorías de dependientes,
el artículo 26 del Pacto no estipula que deban hacerlo.
[Hecho en español, francés, inglés y ruso, siendo la inglesa
la versión original.]
Notas
a Observaciones aprobadas el 31 de marzo de 1992, en el 44º período
de sesiones.
b Observaciones aprobadas el 9 de abril de 1987, en el 29º período de sesiones.