Comunicación No. 484/1991 : Netherlands. 19/07/94.
CCPR/C/51/D/484/1991. (Jurisprudence)
Convention Abbreviation: CCPR
Comité de Derechos Humanos
51º período de sesiones
ANEXO
Dictamen del Comité de Derechos Humanos emitido a tenor del
párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
- 51º período de sesiones -
Comunicación No. 484/1991
Presentada por: H. J. Pepels (representado por un abogado)
Presunta víctima: El autor
Estado parte: Países Bajos
Fecha de la comunicación: 25 de noviembre de 1991
El Comité de Derechos Humanos, establecido en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
Reunido el 15 de julio de 1994,
Habiendo concluido el examen de la comunicación No. 484/1991, presentada
por el Sr. H. J. Pepels con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos,
Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por
escrito el autor de la comunicación y el Estado parte,
Aprueba sus observaciones con arreglo al párrafo 4 del artículo
5 del Protocolo Facultativo.
1. El autor de la comunicación es H. J. Pepels, ciudadano de los Países
Bajos residente en Stein (Países Bajos). Afirma ser víctima de
una violación por los Países Bajos del artículo 26 y los
artículos 3 y 5 del Pacto. Está representado por un abogado.
Los hechos expuestos por el autor
2.1 El autor enviudó el 12 de julio de 1978 y tuvo que asumir la responsabilidad
exclusiva de la crianza de sus cuatro hijos pequeños. La Ley general
de viudas y huérfanos (Algemene Weduwen-en Wezenwet (AWW)) preveía
solamente el pago de prestaciones a las viudas que reunieran ciertos requisitos.
Se harían acreedoras a las prestaciones, que no dependerían de
los ingresos, las viudas con hijos solteros que aún vivieran en el hogar.
Sin embargo, en esa ley no se preveía el otorgamiento de las prestaciones
a los viudos. Ante esta situación, el autor no solicitó el pago
de las prestaciones.
2.2 Diez años más tarde, el 7 de diciembre de 1988, la Junta Central
de Apelación (Centrale Raad van Beroep), que es el más alto tribunal
en cuestiones de seguridad social, decidió que, no obstante las disposiciones
de la Ley general de viudas y huérfanos, los viudos también tenían
derecho a cobrar las prestaciones previstas en ella, puesto que se consideraba
que las disposiciones legales violaban el principio de la no discriminación.
2.3 Por consiguiente, el autor solicitó el pago de las prestaciones en
virtud de esa ley. El 14 de marzo de 1989, se le informó de que percibiría
la pensión prevista en la Ley con retroactividad al 1º de diciembre
de 1987, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 25 de la
Ley, que dispone el pago retroactivo de las prestaciones por un período
no superior a un año antes de la fecha de la solicitud. El autor apeló
la decisión por la que se le concedían las prestaciones a partir
del 1º de diciembre de 1987, afirmando que existían circunstancias
especiales con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 5 del artículo
25 de la Ley, en que se establece que, si existen circunstancias especiales,
se podrán otorgar prestaciones por un período superior. El 30
de marzo de 1990, la Junta Central de Apelación acordó que debían
tenerse en cuenta las circunstancias especiales y que el autor debía
percibir las prestaciones retroactivas correspondientes. El Sociale Verzekeringsbank,
órgano responsable de la aplicación de la Ley general de viudas
y huérfanos, recurrió esta decisión de la Junta Central
de Apelación.
2.4 El 31 de enero de 1991, la Junta decidió que, a pesar de que la Ley
era incompatible con las disposiciones del artículo 26 del Pacto (que
entró en vigor en los Países Bajos el 11 de marzo de 1979), sólo
se podían conceder prestaciones a los viudos a partir del 23 de diciembre
de 1984, plazo fijado por la Tercera Directiva de la Comisión de la Comunidad
Europea para eliminar la discriminación entre hombres y mujeres en la
Comunidad. Respecto de la retroactividad de las prestaciones, la Junta Central
de Apelación consideró que el desconocimiento de los derechos
podría ser un factor para decidir si existían circunstancias especiales
que justificaran la ampliación de la retroactividad a un período
superior a un año. Sin embargo, añadió que estaría
de acuerdo con aplicar una política que limitara el pago de una retroactividad
complementaria a casos especialmente graves.
2.5 Sobre la base de la decisión de la Junta Central de Apelación,
el Sociale Verzekeringsbank decidió no modificar la fecha (1º de
diciembre de 1987) a partir de la cual el autor percibiría las prestaciones.
El Tribunal de Distrito de Maastrich desestimó la nueva apelación
interpuesta por el autor.
La denuncia
3.1 El autor alega que la decisión de no otorgarle las prestaciones completas
retroactivamente viola el artículo 26 y los artículos 3 y 5 del
Pacto.
3.2 Se sostiene que la fecha del 23 de diciembre de 1984 es arbitraria, ya que
sólo fue elegida por razones prácticas. Las prestaciones establecidas
en la Ley general de viudas y huérfanos no están previstas en
la Tercera Directiva de la Comisión de la Comunidad Europea, que prescribe
la abolición de toda discriminación entre hombres y mujeres a
partir del 23 de diciembre de 1984. El autor sostiene además que no hay
fundamento legal alguno que pueda aducirse en apoyo de la existencia de un período
de transición para la aplicabilidad directa del artículo 26 del
Pacto. Considera que los 13 años transcurridos entre 1966 (año
en que el Estado parte firmó el Pacto) y 1979 (año de entrada
en vigor del Pacto para el Estado parte) debieron haber sido suficientes para
que el Gobierno hiciera las reformas necesarias en la legislación nacional.
Afirma que sólo corresponde aplicar gradualmente las normas de los tratados
relativas a la no discriminación en lo que respecta al párrafo
2 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, pero que la aplicación del artículo 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos no está
sujeta a límites análogos. Señala además que ya
en 1973 el Consejo Holandés de la Familia (Nederlandse Gezinsraad), órgano
asesor oficial del Gobierno, había recomendado que se otorgaran a los
viudos las prestaciones dispuestas en la Ley.
3.3 En tal sentido el autor se remite al dictamen emitido por el Comité
de Derechos Humanos en relación con la comunicación No. 172/1984
(Broeks c. los Países Bajos) Documentos oficiales de la Asamblea General,
cuadragésimo segundo período de sesiones, Suplemento No. 40 (A/42/40),
anexo VIII.B, observaciones aprobadas el 9 de abril de 1987. . También
se remite a un memorando del Gobierno relativo a la entrada en vigor del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el cual el Gobierno
declaró en forma inequívoca que no había razones para negar
la aplicabilidad directa de la parte III del Pacto. Además, el autor
sostiene que la norma del artículo 26 del Pacto está recogida
en la Constitución de los Países Bajos, que prohíbe la
discriminación, entre otras razones, por motivos de sexo.
3.4 El autor aduce que el artículo 26 del Pacto es directamente aplicable
en los Países Bajos a partir del 11 de marzo de 1979, y que la denegación
del pago a los viudos de las prestaciones previstas en la Ley general de viudas
y huérfanos contraviene dicho artículo a partir de esa fecha.
Decisión del Comité sobre la admisibilidad
4. En su 47º período de sesiones, el Comité examinó
la admisibilidad de la comunicación. Tomó nota de que el Estado
parte había confirmado que se habían agotado todos los recursos
internos y no había opuesto objeciones a la admisibilidad. El 19 de marzo
de 1993, el Comité declaró que la comunicación era admisible
por cuanto podría plantear cuestiones en relación con el artículo
26 del Pacto.
Observaciones del Estado parte sobre el fondo y comentarios del autor
5.1 En sus observaciones de 24 de febrero de 1994 el Estado parte explica que
el otorgamiento de pensiones sólo a las viudas y no a los viudos se debía
a que en 1959, cuando se promulgó la Ley general de viudas y huérfanos,
prevalecía en general en la sociedad la norma de que era el marido quien
ganaba el sustento de la familia, mientras que la esposa se ocupaba del hogar
y los hijos. Según el Estado parte, no había motivos para que
el plan abarcara también a los viudos, ya que se daba por descontado
que éstos estarían en condiciones de ganarse la vida. En opinión
del Estado parte, no se violaba el principio de igualdad consagrado en el artículo
26 del Pacto porque la diferencia de trato podía justificarse sobre una
base objetiva y razonable.
5.2 El Estado parte reconoce que la realidad social ha cambiado y que ya no
puede justificarse dar un trato diferente a viudas y viudos en la sociedad de
nuestros días. Afirma que ha decidido introducir una nueva ley en sustitución
de la mencionada, en la que se reglamentarán las pensiones a las que
se harán acreedores viudos y viudas. Sin embargo, el Estado parte afirma
que no es posible aplicar las normas actuales respecto del artículo 26
del Pacto a hechos y circunstancias del pasado, cuando imperaban otras realidades
sociales. Alega que los hechos y acontecimientos del pasado deben juzgarse a
la luz de la realidad social de su momento.
5.3 El Estado parte califica de razonable la decisión de la Junta Central
de Apelación en el sentido de que el artículo 26 del Pacto debía
respetarse a partir del 23 de diciembre de 1984 y que no era posible conceder
prestaciones con retroactividad a esa fecha. Aduce que, para alcanzar la justicia
social, la legislación en materia de seguridad social distingue entre
diferentes categorías de personas. Como las tendencias sociales evolucionan
gradualmente, también se hizo evidente en forma gradual la realidad de
que las prestaciones de pensión ya no podían limitarse a las viudas.
Puesto que es inevitable que la legislación vaya a la zaga de los cambios
que se producen en la sociedad, el Estado parte afirma que es razonable aceptar
que transcurra un cierto tiempo para adaptar la legislación y la práctica
antes de que se pueda llegar a la conclusión de que se viola el Pacto.
En este sentido, el Estado parte hace referencia a la decisión del Comité
sobre la comunicación No. 501/1992 Ibíd, cuadragésimo octavo
período de sesiones, Suplemento No. 40 (A/48/40), anexo XIII.P, J. H.
W. c. los Países Bajos, declarada inadmisible el 16 de julio de 1993.
y a la opinión individual de tres miembros del Comité en el dictamen
relativo a la comunicación No. 395/1990 Ibíd, cuadragésimo
séptimo período de sesiones, Suplemento No. 40 (A/47/40), anexo
IX.P, M. T. Sprenger c. los Países Bajos, observaciones aprobadas el
31 de marzo de 1992. .
5.4 El Estado parte afirma que revisa periódicamente su legislación
en materia de seguridad social para tener en cuenta los cambios en las actitudes
y las estructuras sociales. Hace referencia a su decisión de introducir
una nueva ley para abolir la distinción general entre viudos y viudas
en el pago de las pensiones, y afirma que, hasta tanto se apruebe el proyecto
de ley, la igualdad de trato entre viudos y viudas se reconoce sobre la base
de la jurisprudencia.
6.1 En sus comentarios de 12 de abril de 1994, el autor afirma que, aunque en
1959 la realidad social era tal que no había motivo para aplicar la Ley
general de viudas y huérfanos a los viudos, en 1979 la situación
ya había cambiado. Se refiere a su comunicación inicial y cita
un informe de 1973 del Consejo de la Familia, donde este órgano recomendó
que se ampliara urgentemente la aplicación de la Ley a los viudos. Por
consiguiente, el autor opina que en 1979, cuando entró en vigor en los
Países Bajos el Pacto, ya no había motivos válidos para
hacer diferencias entre viudos y viudas, con lo cual se violó el artículo
26 del Pacto. En este contexto, el autor se remite a la jurisprudencia anterior
del Comité Véanse, entre otras cosas, las observaciones del Comité
respecto de la comunicación No. 395/1990 (M. T. Sprenger c. los Países
Bajos), observaciones aprobadas el 31 de marzo de 1992, párr. 7.2. Documentos
oficiales de la Asamblea General, cuadragésimo octavo período
de sesiones, Suplemento No. 40 (A/48/40), anexo IX.P., en la que éste
sostuvo que la igualdad ante la ley implicaba que toda distinción en
el disfrute de las prestaciones debía basarse en criterios razonables
y objetivos. Afirma que, respecto de las pensiones que se otorgan a viudos y
viudas, la distinción entre hombres y mujeres en 1979 ya no se basaba
en criterios razonables y objetivos.
6.2 El autor aduce, además, que durante el proceso de ratificación
del Pacto el Gobierno informó al Parlamento de que los derechos protegidos
en él se aplicarían en forma directa en los Países Bajos,
es decir, que podrían invocarse directamente ante los tribunales. El
autor señala también que el Gobierno explicó que el prolongado
período comprendido entre la firma del Pacto y su ratificación
había sido necesario para adaptar la legislación y la práctica
existentes a las disposiciones de dicho instrumento. Sobre esa base, el autor
afirma que el Estado parte no puede ahora afirmar que necesitaba un período
adicional para modificar su legislación en materia de seguridad social
y adaptarla al Pacto. Al respecto, el autor reitera que la fecha del 23 de diciembre
de 1984 no es pertinente para determinar la aplicabilidad directa de los derechos
consagrados en el Pacto en los Países Bajos.
Actuaciones del Comité
7.1 El Comité de Derechos Humanos ha examinado la presente comunicación
teniendo en cuenta toda la información que le han presentado las partes,
tal como se dispone en el párrafo 1 del artículo 5 del Protocolo
Facultativo.
7.2 El Comité hace referencia a su jurisprudencia anterior y recuerda
que, si bien en el artículo 26 se dispone que la discriminación
estará prohibida por la ley y que se garantizará a todas las personas
una misma protección contra la discriminación, no es de su incumbencia
determinar qué cuestiones habrá de reglamentar la ley. Es así
que el artículo 26 no dispone por sí mismo que los Estados Partes
deben pagar prestaciones de seguridad social o hacerlas efectivas en forma retroactiva
respecto de la fecha de aplicación. Sin embargo, cuando dichas prestaciones
son reglamentadas por una ley, esa ley debe respetar las disposiciones del artículo
26 del Pacto.
7.3 El Comité observa que, si bien la ley de que se trata hace una distinción
entre viudos y viudas, esta distinción no se aplica desde el 7 de diciembre
de 1988, momento en que la Junta Central de Apelación la calificó
de no razonable y estableció que violaba el principio de igualdad. En
otras palabras, la distinción ya no se aplicaba el 14 de diciembre de
1988, fecha en que el Sr. Pepels solicitó que se le concedieran las prestaciones
acordadas por la Ley general de viudas y huérfanos y éstas le
fueron concedidas con retroactividad al 1º de diciembre de 1987.
7.4 El Sr. Pepels afirma que esa Ley, tal como se aplicaba antes de la decisión
de la Junta Central de Apelación, era incompatible con el artículo
26 del Pacto. No obstante, en aquel momento no intentó impugnar la ley
solicitando las prestaciones acordadas por ella, como ahora señala que
podría haber hecho, en virtud, entre otras cosas, del artículo
26 del Pacto. Así pues, las disposiciones de la ley objetadas nunca se
aplicaron a su caso concreto. Dadas las circunstancias, el Comité no
tiene en que fundarse para pronunciarse sobre la reclamación retroactiva
del autor correspondiente al período comprendido entre el 11 de marzo
de 1979 y el 1º de diciembre de 1987.
7.5 El Comité observa que desde diciembre de 1988 se otorgan las prestaciones
previstas en la Ley a viudos y viudas por igual. En la Ley se dispone que se
concederán prestaciones retroactivas por un período de hasta un
año antes de la fecha de aplicación; sólo en circunstancias
excepcionales podrán concederse desde una fecha anterior. Esta disposición
se aplica a hombres y mujeres por igual, y la información con la que
cuenta el Comité no pone de manifiesto que el Sr. Pepels haya sido tratado
en forma diferente de otras personas. Por consiguiente, el Comité considera
que la forma en que se aplica la ley desde 1988 no pone de manifiesto una violación
del artículo 26 del Pacto.
8. El Comité de Derechos Humanos, con arreglo al párrafo 4 del
artículo 5 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, considera que los hechos que se le han presentado
no ponen de manifiesto que el Estado parte haya violado ninguna disposición
del Pacto.
[Hecho en español, francés e inglés, siendo la inglesa
la versión original.]