Comunicación Nº 858/1999 : New Zealand. 16/11/2000.
CCPR/C/70/D/858/1999. (Jurisprudence)

Convention Abbreviation: CCPR
70º período de sesiones
16 de octubre - 3 de noviembre de 2000

ANEXO

Dictamen del Comité de Derechos Humanos emitido a tenor del

párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo

del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

- 70º período de sesiones -

Comunicación Nº 858/1999
Presentada por: Sra. Margaret Buckle
Presunta víctima: La autora
Estado Parte: Nueva Zelandia
Fecha de la comunicación: 21 de septiembre de 1998 (comunicación inicial)

El Comité de Derechos Humanos, creado en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 25 de octubre de 2000,

Habiendo concluido el examen de la comunicación Nº 858/1999 presentada al Comité de Derechos Humanos por la Sra. Margaret Buckle con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito la autora de la comunicación y el Estado Parte,

Aprueba el siguiente:

Dictamen a tenor del párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo

1. La autora de la comunicación es Margaret Buckle, ciudadana británica/neozelandesa, quien afirma ser víctima de violaciones por parte de Nueva Zelandia de los artículos 17, 18, 23 y 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La autora no está representada por abogado.

Los hechos expuestos por la autora

2.1. En 1994 se quitó a la autora la custodia de sus seis hijos (a la sazón con edades entre 1 y 8 años) por presunta incapacidad para atenderlos debidamente.

2.2. En agosto de 1997, la autora recurrió ante el Tribunal de Apelaciones el fallo del Tribunal de la Familia de Nueva Zelandia, por el que se le privaba de sus derechos de custodia. El 25 de febrero de 1998, el Tribunal de Apelación ratificó la sentencia del Tribunal de la Familia. Se le denegó a la autora la solicitud de licencia para apelar la decisión de febrero de 1998 ante el Consejo Privado. A pesar de ello, la Sra. Buckle viajó al Reino Unido y logró que le autorizaran una audiencia en mayo de 1998 ante el Comité Judicial del Consejo Privado. La gestión fue infructuosa.

La denuncia

3.1. La autora afirma que el haberle privado de sus derechos de custodia de sus seis hijos viola los artículos 17 y 23 del Pacto, ya que, según afirma, ello constituye una injerencia en el ejercicio de sus derechos como madre. La autora considera que, independientemente de las condiciones en que sus hijos vivieran con ella, su derecho como madre es tener a sus hijos a su lado y que no hay causa posible para privarla de atenderlos.

3.2. La autora afirma que las autoridades se han injerido en su vida y se han llevado a sus hijos debido a que es cristiana que ha vuelto de nuevo a la fe y, en consecuencia, la decisión de quitarle a sus hijos constituye una violación del artículo 18.

3.3. La autora denuncia además una violación del artículo 24 del Pacto en relación con sus seis hijos, ya que al quitárselos ellos quedan privados de su derecho a ser atendidos por su madre biológica.

Exposición del Estado Parte sobre admisibilidad y sobre el fondo

4.1. En sus observaciones de fecha 29 de octubre de 1999 tanto sobre admisibilidad como sobre el fondo, el Estado Parte señala que respecto de este caso se han agotado los recursos internos.

4.2. No obstante, alega que la comunicación es inadmisible, ya que la autora no ha fundamentado sus afirmaciones respecto de que se hayan violado los artículos 17, 18, 23 y 24 del Pacto. Además, en relación con el artículo 24, el Estado Parte alega que la autora no representa a sus hijos ni tampoco ha explicado la manera en que pueda haberse violado los derechos de éstos.

4.3. El Estado Parte alega que las afirmaciones de la autora son vagas e imprecisas. Respecto de los artículos 17, 18 y 23, el Estado Parte afirma que la autora no ha precisado con suficiente especificidad las presuntas violaciones de esos artículos. La generalidad del lenguaje que emplea no proporciona detalles suficientes para apoyar sus denuncias. Tampoco aporta pruebas fehacientes, ya que la denuncia se basa simplemente en las afirmaciones de la autora. Según el Estado Parte, los documentos aportados indican que el proceso mediante el cual se le quitó la custodia de sus hijos se llevó a cabo conforme a lo dispuesto en la ley previa investigación judicial completa. Por consiguiente, ninguna de las denuncias de violación de los derechos previstos en el Pacto procede, ya que no se aportan pruebas suficientes.

4.4. Respecto de las acusaciones a tenor del artículo 24, el Estado Parte plantea que la denuncia es inadmisible, ya que en el artículo 24 se confieren derechos a personas que no son la propia autora y que la autora ni en su intención ni a sus efectos, está presentando una comunicación en nombre de esas personas. La comunicación de la autora se basa en su propia interpretación y se refiere a denuncias de violaciones de los derechos de ella. Tampoco cabe decir que la comunicación se haya presentado en nombre de los hijos. Si bien en el apartado b) del párrafo 1 del artículo 90 se admiten comunicaciones que se hagan sin autorización expresa en nombre de una presunta víctima cuando sea evidente que ésta no está en condiciones de presentar personalmente la comunicación, ese procedimiento prevé una comunicación en nombre de los hijos, respecto de ellos y desde su perspectiva. En este caso, la autora se centra exclusivamente en sus propios derechos y no en presentar una denuncia en nombre de los niños que afirme que sus derechos han sido violados, como se prevé en el apartado b) del párrafo 1 del artículo 90. Además, la autora no ha fundamentado, como se establece en ese artículo, las razones por las cuales sus niños se ven imposibilitados de presentar personalmente la comunicación.

5.1. En cuanto al fondo, el Estado Parte afirma que, si bien la comunicación contiene algunas referencias a la religión, la autora no explica de qué forma se han violado sus derechos religiosos, ya sea en sentido general o en hechos concretos parcialmente descritos. El simple hecho de que una persona tenga determinadas creencias religiosas no puede significar, sin más, que la violación de otro derecho también constituya una violación del derecho a la libertad de religión. Por consiguiente, el Estado Parte sostiene que la autora no ha demostrado de qué manera se aplica el artículo 18 y menos aún cómo puede haber sido violado.

5.2. El Estado Parte afirma que el artículo 23 es una garantía institucional de la "familia" como tal. Si bien en el artículo 17 figuran disposiciones que protegen contra la injerencia arbitraria o ilegal en la vida privada, la finalidad del artículo 23 difiere en que exige a los Estados el reconocimiento del grupo familiar por ser el componente social básico y para que le otorgue el reconocimiento jurídico correspondiente. El derecho de Nueva Zelandia otorga un amplio reconocimiento al núcleo familiar, por lo que existe un amplio conjunto de estatutos que rigen los derechos y deberes de las familias y de sus miembros en una serie de circunstancias desde la educación hasta las prestaciones financieras, el apoyo a la infancia y las consecuencias de la separación y el divorcio. La autora no ha logrado demostrar de ninguna manera en qué medida el derecho de Nueva Zelandia no está a la altura de esta obligación institucional general.

5.3. Con respecto a la presunta violación del artículo 17, el Estado Parte reconoce que apartar a los niños de la tutela de sus padres podría constituir una injerencia; sin embargo, afirma que en el presente caso las medidas no fueron ilegales ni arbitrarias, y que el propósito de la intervención fue legítimo en el sentido del Pacto, en particular en relación con el artículo 24. A este respecto, el Estado Parte afirma que en el caso de la autora la separación de los niños se realizó en rigurosa conformidad con la ley. En primer lugar, se realizaron esfuerzos para ayudar a la familia, que no requirieron participación del Tribunal. Varios asistentes sociales celebraron reuniones oficiosas con la familia para tratar cuestiones relativas a los niños, que eran motivo de preocupación, en armonía con el principio de mínima intervención y con la intención de dar poder de decisión a la familia. Se convino en fortalecer la red de apoyo de la familia ampliada, ampliar los servicios de atención de la salud y la asistencia social a los niños e intercambiar información más sistemáticamente. Cuando quedó demostrado que estas medidas eran insuficientes se convocó a una conferencia del grupo familiar. La conferencia del grupo familiar, integrada por ocho familiares, convino en recomendar al Tribunal que se formulara una declaración y que se asignara a la mayoría de los niños a otros familiares. Lamentablemente, la autora no pudo prestar mejor atención a sus hijos, y la decisión de colocar a los niños con otras personas ha sido confirmada en revisiones judiciales periódicas y en la apelación interpuesta por la autora contra los fallos del Tribunal (1).

5.4. El Estado Parte alega que la intervención no fue arbitraria y que, más bien, se efectuó con la debida consideración de si el hecho concreto de aplicar esa medida "tenía un propósito aparentemente legítimo a tenor del texto íntegro del Pacto, y si era predecible como corresponde al estado de derecho y, en particular, si era razonable (proporcional) en relación con el propósito deseado" (2).

5.5. El Estado Parte observa que, de conformidad con la Ley de 1989 sobre los niños, los adolescentes y sus familias en general, no se puede intervenir sin previo aviso o por sorpresa. Puede convocarse a una conferencia del grupo familiar para analizar las distintas opciones posibles antes de recurrir a una declaración judicial, como ha ocurrido en el presente caso. El umbral de intervención que justifica una declaración judicial se esboza en el artículo 14 de la Ley, y abarca lo siguiente:

"Un niño o adolescente necesita de atención o protección... cuando: a) el niño o adolescente sufra, o es probable que sufra, lesiones (de carácter físico, emocional o sexual), maltratos, abusos o graves privaciones; o b) el desarrollo o bienestar físico, mental o emocional del niño o adolescente se vea, o es probable que se vea, perjudicado o descuidado, y ese perjuicio o descuido sea, o haya probabilidades de que sea, grave y evitable; o f) Los padres o tutores u otras personas encargadas de la custodia del niño o adolescente no deseen o no puedan hacerse cargo del niño o adolescente;"

5.6. El Estado Parte afirma que, si bien estas condiciones en su forma actual son de carácter general, no se puede ser más específico o preciso, habida cuenta de las índoles distinta de cada situación que se pueda presentar. Conforme a la legislación neozelandesa, puede recurrirse a una gama amplia de amparos procesales desde antes de que se formule una declaración, y respecto de los diversos mecanismos posteriores de apelación y revisión. Estos incluyen el derecho a comparecer ante un tribunal en relación con la solicitud de custodia y protección, revisiones sistemáticas de los arreglos sobre custodia y el derecho a solicitar la revisión de las órdenes dictadas. Además, la Ley sobre los niños, los adolescentes y sus familias garantiza de diversas formas que la injerencia en la vida familiar sea proporcional a los objetivos deseados. La intervención judicial no debe ser más que una medida de último recurso, y siempre que el Tribunal esté "convencido de que no resulta práctico ni apropiado dispensar atención o protección al niño o adolescente por cualquier otro medio". Al considerar la posibilidad de dictar una orden, el Tribunal se orienta por el principio de que debe facultarse al grupo familiar a que adopte las decisiones apropiadas, y de que la separación de un niño o adolescente de su progenitor es una medida de último recurso. El bienestar y los intereses del niño o adolescente serán la consideración principal y primordial
5.7. El Estado Parte sostiene que, cuando el tribunal formuló por primera vez en octubre de 1992 su declaración de que los niños necesitaban atención y protección, estaba poniendo en ejecución lo convenido en una conferencia del grupo familiar entre las personas de la familia y los trabajadores sociales. Las dos hijas mayores quedaron a cargo de los abuelos maternos, y otra hija a cargo de una tía y un tío por línea materna. Los demás quedaron a cargo de personas que vivían cerca de la madre. La autora de la comunicación conservó sus derechos de tutela que debía ejercer junto con los derechos adicionales de tutela concedidos a quien iba a cuidar de los niños. Esta situación cambió en diciembre de 1997 cuando, a raíz del fallo del Tribunal Superior, de 18 de agosto de 1997, los niños quedaron exclusivamente a cargo del Director General de Bienestar, que en efecto suspendió los derechos de tutela de la autora. A pesar de la suspensión de la tutela, la autora siguió teniendo derecho a estar con los niños siempre y cuando recibiese orientación psicológica. Ella ha rechazado la orientación. El calendario de actividades muestra los exámenes periódicos de la situación de los niños que se han llevado a cabo en virtud de la ley. El recurso de la autora contra la sentencia del Tribunal Superior fue desestimado el 25 de febrero de 1998. El Estado Parte sostiene que la autora ha empleado plenamente los mecanismos en vigor para examinar la situación de sus hijos antes descrita. Sin embargo, en ningún caso aportó pruebas de que su capacidad para cuidar de sus hijos hubiera cambiado lo suficiente como para devolverle su custodia. En realidad, el peso de las pruebas iba en sentido contrario, a saber, que devolverle la custodia no redundaría en el interés superior de los niños y sería traumático y perjudicial para su bienestar. Se oyó a 18 testigos en las actuaciones principales del Tribunal Superior en agosto de 1997.

5.8. El Estado Parte afirma asimismo que la autora ha tenido todas las posibilidades de ayudar a los peritos y al Tribunal a evaluar mejor su capacidad de tener la custodia de sus hijos, pero no ha habido ocasión en que haya estado dispuesta a cooperar. El Estado Parte sostiene que la intervención ha sido necesaria y razonable y que los mecanismos de salvaguarda establecidos han confirmado lo acertado de este modo de proceder.

6. La autora informó a la secretaría de que no tenía nada que añadir a la comunicación del Estado Parte. Reitera que se han violado sus derechos en virtud del Pacto.

Cuestiones materiales y procesales de previo pronunciamiento

7.1. Antes de examinar cualquier afirmación contenida en una comunicación, el Comité de Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 87 de su reglamento, deberá decidir si es admisible con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto.

7.2. Con respecto al requisito de agotamiento de los recursos internos, el Estado Parte reconoce que efectivamente se han agotado todos los recursos de la jurisdicción interna a efectos de cumplimiento del Protocolo Facultativo al declarar el Comité Judicial del Consejo Privado sin lugar el caso presentado por la autora.

7.3. Con relación a la denuncia de que la autora ha sido objeto de violación del artículo 18 del Pacto, con respecto a su derecho a la libertad de religión puesto que alega que el motivo para separarla de sus hijos es su vuelta a la fe cristiana, el Comité considera que no ha justificado esta denuncia a efectos de admisibilidad. Por consiguiente, esta parte de la comunicación es inadmisible con arreglo al artículo 2 del Protocolo Facultativo.

8. El Comité considera que las demás denuncias de la autora son admisibles y procede al examen del fondo de esas afirmaciones a la luz de toda la información que le han facilitado las partes, como se establece en el párrafo 1 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

9.1. En cuanto a la afirmación de la autora de que se ha violado el artículo 17 del Pacto, el Comité toma nota de la información facilitada por el Estado Parte acerca de los procedimientos exhaustivos que se han seguido en el caso de la autora. El Comité también toma nota de que la situación es objeto de un estudio periódico y que se ha brindado a la autora la posibilidad de seguir teniendo acceso a sus hijos. En tales circunstancias, el Comité considera que la injerencia en los asuntos de la familia de la autora no ha sido ilegal o arbitraria y, en consecuencia, no constituye una violación del artículo 17 del Pacto.

9.2. La autora ha afirmado asimismo que se ha violado el artículo 23 del Pacto. El Comité reconoce la gravedad de la decisión de separar a la madre de sus hijos, pero observa que la información que tiene ante sí muestra que las autoridades y los tribunales del Estado Parte examinaron detenidamente las pruebas que les fueron presentadas y actuaron teniendo en cuenta el interés superior de los niños, y que nada indica que las autoridades y los tribunales hayan violado la obligación que les impone el artículo 23 de proteger a la familia.

9.3. En lo que respecta a la presunta violación del artículo 24 del Pacto, el Comité opina que los argumentos de la autora y la información que le ha sido presentada no plantean cuestiones distintas de las conclusiones consignadas supra.

10. El Comité de Derechos Humanos, en virtud del párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, opina que los hechos expuestos no revelan violación de ninguno de los artículos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

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** En el examen de la presente comunicación participaron los miembros siguientes del Comité: Sr. Nisuke Ando, Sr. Prafullachandra Natwarlal Bhagwati, Sra. Christine Chanet, Lord Colville, Sra. Elizabeth Evatt, Sra. Pilar Gaitán de Pombo, Sr. Louis Henkin, Sr. Eckart Klein, Sr. David Kretzmer, Sra. Cecilia Medina Quiroga, Sr. Martin Scheinin, Sr. Hipólito Solari Yrigoyen, Sr. Roman Wieruszewski, Sr. Maxwell Yalden y Sr. Abdallah Zakhia.

[Hecho en español, francés e inglés, siendo la inglesa la versión original. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso en el informe anual del Comité a la Asamblea General.]

Notas

1. El Estado Parte ha proporcionado copias de diversos fallos judiciales emitidos en el presente caso (un expediente de unas 255 páginas de documentos justificativos).

2. Se ha hecho referencia a la Observación general Nº 16, de 8 de abril de 1988, sobre el artículo 24, en la que se afirma que: "Con la introducción del concepto de arbitrariedad se pretende garantizar que incluso cualquier injerencia prevista en la ley esté en consonancia con las disposiciones, los propósitos y los objetivos del Pacto y sea, en todo caso, razonable en las circunstancias particulares del caso".