DICTAMEN DEL COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS EMITIDO A TENOR DEL PÁRRAFO 4 DEL ARTÍCULO 5 DEL PROTOCOLO FACULTATIVO
DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS
-74º PERÍODO DE SESIONES-
respecto de la
Comunicación Nº 965/2000*
Presentada por: Sr. Mümtaz Karakurt (representado por el abogado Dr. Ernst Eypeltauer)
Presunta víctima: El autor
Estado Parte: Austria
Fecha de la comunicación: 13 de diciembre de 2000 (presentación inicial)
El Comité de Derechos Humanos, establecido en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
Reunido el 4 de abril de 2002,

Habiendo concluido el examen de la comunicación Nº 965/2000, presentada al Comité de Derechos Humanos por el Sr. Mümtaz Karakurt con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito los autores de la comunicación y el Estado Parte,
Aprueba el siguiente:

Dictamen al tenor del párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo

1. El autor de la comunicación, de fecha 13 de diciembre de 2000, es Mümtaz Karakurt, ciudadano turco nacido el 15 de junio de 1962. Dice ser víctima de una infracción del artículo 26 del Pacto por parte de la República de Austria. Está representado por un abogado.

2. El Estado Parte ha formulado dos importantes reservas que afectan al examen del caso presente. Al ratificar el Pacto, el 10 de septiembre de 1978, el Estado Parte formuló una reserva en el sentido, entre otras cosas, de que: "El artículo 26 se interpreta en el sentido de que no excluye un trato diferente a los nacionales austríacos a los extranjeros, que también está permitido en virtud del párrafo 2 del artículo 1 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial" . Al ratificar el Protocolo Facultativo el 10 de diciembre de 1987, el Estado Parte formuló una reserva expresada como sigue: "En la inteligencia de que las exposiciones del párrafo 2 del artículo 5 del Protocolo significan que el Comité de Derechos Humanos previsto en el artículo 28 del Pacto no examinará ninguna comunicación de un individuo, a menos que se haya cerciorado de que el mismo asunto no ha sido examinado por la Comisión Europea de Derechos Humanos establecida en virtud de la Convención europea de salvaguardia de los derechos humanos y de las libertades fundamentales".
Los hechos expuestos por el autor

3.1. El autor está en posesión (exclusivamente) de la ciudadanía turca, y a la vez es titular de un permiso de residencia indefinida en Austria. Empleado en la "Asociación de Ayuda al Extranjero" de Linz, que en total emplea a diez personas. El 24 de mayo de 1994, hubo una elección del comité de empresa de la Asociación (Betriebsrat), que tiene por sus estatutos el derecho y el deber de promover los intereses del personal y vigilar el cumplimiento de las condiciones de trabajo. El autor, que reunía los requisitos legales de ser mayor de 19 años y llevar más de seis meses en la plantilla, fue elegido en unión de otro empleado, el Sr. Vladimir Polak, para uno de los dos puestos vacantes del comité de empresa.

3.2. El 1º de julio de 1994, el Sr. Polak solicitó al Tribunal Regional de Linz que se despojara al autor del cargo para el que fue elegido alegando que no reunía condiciones para ser candidato para el comité de empresa. El 15 de septiembre de 1994, el tribunal accedió a la petición sobre la base de que la legislación laboral aplicable, es decir el artículo 53 1) de la Ley de relaciones industriales (Arbeitsverfassungsgesetz), limitaba el derecho a ser candidato de esos comités de empresa a los nacionales austríacos o a los miembros del Espacio Económico Europeo (EEE). En consecuencia, el autor, que no reunía ninguno de los dos requisitos, quedaba excluido de ser candidato al comité de empresa.

3.3. El 15 de marzo de 1995, el Tribunal de Apelación de Linz desestimó el recurso del autor y reafirmó la argumentación del tribunal inferior. Tampoco encontró vulneración alguna del artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, habida cuenta de que el derecho de sindicación no había sido lesionado. El 21 de abril de 1995, el autor recurrió al Tribunal Supremo, y en el recurso incluía la petición de que el Tribunal Constitucional se pronunciara sobre la constitucionalidad del artículo 53 1) de la ley (inclusión con arreglo al CEDH).

3.4. El 21 de diciembre de 1995, el recurso del autor fue desestimado, y el tribunal denegó asimismo la petición de remitir el caso al Tribunal Constitucional. El tribunal estimó que el comité de empresa no era una "asociación" en el sentido de lo dispuesto en el artículo 11 del CEDH. El comité de empresa no era una asociación constituida con carácter voluntario y privado, sino que su organización y sus funciones estaban determinadas por la ley y era equiparable a una cámara de comercio. Tampoco su personal constituía una asociación independiente, ya que no se trataba de un grupo de personas asociadas con carácter voluntario. En cuanto a los argumentos de discriminación contra extranjeros, el tribunal, haciendo referencia a los deberes del Estado Parte en virtud de la Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, tuvo en cuenta la diferencia de trato entre los nacionales austríacos y los extranjeros que estaba justificada en virtud de los distingos que los tratados económicos europeos establecen en cuestiones laborales entre nacionales y no nacionales, y también en razón de la relación particular entre los nacionales y su Estado de procedencia. Por otra parte, teniendo en cuenta que la permanencia de un extranjero podría limitarse y estar sujeta a decisión administrativa, el período legal de pertenencia al comité de empresa era una cuestión de posible conflicto.

3.5. El 24 de julio de 1996 el autor se dirigió al Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El 14 de septiembre de 1999, la Sala Tercera del tribunal, determinó por mayoría que la petición 32441/96 carecía manifiestamente de fundamento y era por consiguiente inadmisible. El tribunal sostuvo que el comité de empresa, como órgano electo que ejercía funciones de participación del personal, no podía considerarse una "asociación" en el sentido del artículo 11 del CEDH, ni que las disposiciones legales al respecto fuesen compatibles con cualesquiera de los derechos con arreglo al presente artículo.
La denuncia

4.1. El autor alega que el artículo 53 1) de la ley y decisiones de los Tribunales del Estado Parte que aplica esa disposición, vulneran sus derechos de igualdad ante la Ley de no discriminación, incluidos en el artículo 26 del Pacto. El autor cita las conclusiones del Comité sobre violaciones de la legislación de cuestiones especiales de género en los casos Broeks c. los Países Bajos y Zwaan de Vries c. los Países Bajos a este respecto. El autor alega que la distinción trazada en la legislación del Estado Parte, entre súbditos austríacos o del EEE y otros nacionales ante la posibilidad de ser elegido para un comité de empresa, carece de fundamento razonable u objetivo.

4.2. El autor alega que, si bien como empleado es depositario en forma de voto de la confianza de sus compañeros de trabajo para representar sus intereses en el comité de empresa, esa elección no puede ser denegada por la ley únicamente por motivos de ciudadanía. Se alega que no está justificada la hipótesis legal de que un nacional austríaco o del EEE pueda representar mejor los intereses de los trabajadores. Tampoco, dice el autor, limita la ley la exclusión de no nacionales, por ejemplo, a los que no tienen un plazo de residencia válido por la duración del mandato o no dominan la lengua alemana, por lo que la exclusión es demasiado genérica. Se alega que la reserva del Estado Parte al artículo 26 del Pacto no debería interpretarse en el sentido de legitimar la desigualdad de trato entre nacionales y no nacionales.

4.3. En cuanto a la admisibilidad, el autor reconoce la reserva del Estado Parte al artículo 5 del Protocolo Facultativo, pero alega que la competencia del Comité para examinar esta comunicación está excluida ya que el Tribunal Europeo sólo trata del tema de la "asociación" en virtud del artículo 11 del CEDH y no examina cuestiones de discriminación e igualdad ante la ley. El autor señala que el artículo 26 del Pacto no tiene equivalente en el Convenio Europeo, por lo que la comunicación debería ser admitida.

Observaciones del Estado Parte con respecto a la admisibilidad y al fondo

5.1. Mediante sendas comunicaciones de 31 de julio de 2001 y 14 de marzo de 2002, el Estado Parte impugna tanto la admisibilidad como el fondo de la comunicación.

5.2. En cuanto a la admisibilidad, el Estado Parte alega que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se ha ocupado ya del mismo asunto y que, en consecuencia, en virtud de la reserva del Estado Parte al artículo 5 del Protocolo Facultativo, el Comité no puede examinar la comunicación.

5.3. En cuanto al fondo, el Estado Parte propugna tres argumentos en el sentido de que no existe violación del Pacto. En primer lugar, el Estado Parte arguye que la queja, correctamente concebida, es una queja en virtud del artículo 26 en combinación con el artículo 25, ya que el derecho para ser elegido en comités de empresas es un derecho político a ocuparse de asuntos públicos en virtud del artículo 25. El artículo 25, sin embargo, según lo confirmado por la Observación general Nº 18 del Comité, admite expresamente el derecho de los Estados Partes a distinguir por motivos de nacionalidad en el reconocimiento de ese derecho. En consecuencia, el Pacto no impide al Estado Parte que conceda únicamente a sus ciudadanos el derecho a participar en el desarrollo de los asuntos públicos, y por esta razón únicamente las quejas han de ser desestimadas.

5.4. En segundo lugar, el Estado Parte expone que el Comité está impedido por la reserva al artículo 26 del Pacto de examinar la comunicación. El Estado Parte alega que ha excluido toda obligación de tratar por igual a nacionales y no nacionales, conciliando con ello sus obligaciones en virtud del Pacto con las contraídas en virtud del Pacto Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (véase el párrafo 2 del artículo 1). En consecuencia, ha dado por supuesto de que el artículo 26 no impone ninguna obligación de conceder el mismo tratamiento a los nacionales y a los extranjeros, y el autor no tiene derecho alguno en virtud del artículo 26 de ser tratado del mismo modo que los súbditos austríacos por lo que respecta a ser candidato para el comité de empresa.

5.5. En tercer lugar, el Estado Parte expone que, si el Comité llega a considerar que la diferencia de trato entre el autor y los nacionales austríacos o del EEE está justificada, esta diferencia se basa en motivos razonables y objetivos. El Estado Parte alega que el privilegio concedido a los nacionales del EEE es consecuencia de una obligación de derecho internacional contraída por el Estado Parte con carácter de reciprocidad, y aspira al legítimo objetivo de suprimir las diferencias de trato de los trabajadores en el seno de la Comunidad Europea y de los Estados miembros del EEE. El Estado Parte se refiere a la jurisprudencia del Comité acerca de la propuesta de que, desde la perspectiva del artículo 26, es permisible la situación de privilegio de los miembros de algunos Estados resultante de un acuerdo de derecho internacional. El Comité hace notar que la creación de categorías distinguibles de personas privilegiadas sobre la base de la reciprocidad funciona sólo de un modo objetivo y razonable.

5.6. El Estado Parte menciona la decisión de su Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 1995 en la que, teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la justificación de tratar de modo preferente a nacionales de la Comunidad, mantuvo que el Tratado Europeo de Adhesión constituía una justificación objetiva para la diferencia de condición jurídica de los nacionales de Austria y del EEE y los nacionales de terceros países.

5.7. El Estado Parte señala para concluir que la cuestión de que, como materia de derecho europeo directamente aplicable, los empleados turcos puedan tener derecho a ser candidatos para los comités de empresas, es una cuestión que actualmente está en litigio ante el Tribunal de Justicia Europeo . Insiste, empero, que incluso en el caso de que exista tal derecho, se satisfaría la finalidad de la actual reclamación del autor, la distinción en la legislación vigente entre los nacionales austríacos y del EEE y los demás sigue estando objetivamente justificada y por consiguiente compatible con el artículo 26.
Comentarios del autor con respecto a las exposiciones del Estado Parte

6.1. El autor, en comunicaciones de 19 de septiembre de 2001, rechaza los argumentos del Estado Parte sobre la admisibilidad y sobre el fondo del asunto.

6.2. En cuanto a la admisibilidad, el autor recalca que la denuncia formulada en el Tribunal Europeo se refiere al derecho de asociación protegido en el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, mientras que la denuncia que ahora se presenta es por discriminación e igualdad ante la ley en virtud del artículo 26 del Pacto. En consecuencia, el autor, haciendo referencia en general a la jurisprudencia del Comité, alega que no se trata del "mismo asunto", que el que el Comité tiene ahora a la vista y el que ya tuvo a la vista el Tribunal Europeo. En todo caso, el autor alega que un rechazo de la comunicación como carente de fundamento no puede considerarse un "examen" del asunto, en el sentido de la reserva formulada por el Estado Parte.

6.3. En cuanto al fondo, el autor alega que el artículo 25 no tiene nada que ver con el presente caso, ya que se refiere a cuestiones públicas más bien que a cuestiones de estructuras laborales orgánicas del sector privado. Dado que el comité de empresa se refiere a la representación central de los empleados de una organización del sector privado, no existe una dimensión estatal a la que se aplicaría el artículo 25 y la denuncia deja de ser tenida en cuenta exclusivamente por los principios generales del artículo 26.

6.4. El autor repite su alegación de que el artículo 26 impone una obligación general al Estado Parte de evitar toda discriminación jurídica y práctica en su legislación, y arguye que no existen motivos razonables y objetivos de diferenciación. Una diferenciación razonable, en lugar de imponer una prohibición general a los nacionales no austríacos o del EEE, les reconocería, de poseer, como es el caso del autor, las suficientes capacidades lingüísticas y legales, el derecho a participar en una elección del comité de empresa. La mera existencia de la disposición europea sobre asociaciones y el actual procedimiento entablado ante el Tribunal Europeo de Justicia vienen a subrayar el carácter problemático de la actual diferenciación general en esta esfera del empleo entre los súbditos austríacos y del EEE y otros nacionales que realicen las mismas funciones laborales.
Cuestiones materiales y procesales de previo pronunciamiento

7.1. De conformidad con el artículo 87 de su reglamento, antes de examinar la reclamación contenida en una comunicación, el Comité de Derechos Humanos debe decidir si dicha reclamación es admisible en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto.

7.2. En cumplimiento por lo dispuesto en el inciso a) del párrafo 2 del artículo 5 del Protocolo Facultativo, el Comité ha comprobado que el mismo asunto no se ha sometido a otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

7.3. En cumplimiento por lo dispuesto en el inciso b) del párrafo 2 del artículo 5 del Protocolo Facultativo, el Comité ha comprobado que se han agotado los recursos internos.

7.4. En cuanto a la alegación del Estado Parte de que sus reservas al artículo 5 del Protocolo Facultativo excluye la competencia del Comité para ocuparse de la comunicación, el Comité señala que el concepto del "mismo asunto", según los términos del inciso a) del párrafo 2 del artículo 5 del Protocolo Facultativo, debe interpretarse como la "única y misma denuncia relativa al mismo individuo" . En este caso, el autor formula denuncias independientes por concepto de discriminación e igualdad ante la ley que no son ni pueden haber sido hechas ante órganos europeos. En consecuencia, el Comité no se considera excluido por la reserva del Estado Parte al Protocolo Facultativo de examinar la comunicación.

7.5. El Comité ha tomado nota de la reserva del Estado Parte al artículo 26, por la que éste entiende que esa disposición "no excluye que pueda darse un trato diferente a súbditos austriacos y a extranjeros, toda vez que así lo permite el párrafo 2 del artículo 1 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial". Así pues, el Comité se considera impedido de examinar la comunicación, en la medida en que se aduce en ella una distinción injustificada en la legislación del Estado Parte entre los nacionales austriacos y el autor. Sin embargo, el Comité no se ve impedido de examinar la reclamación concerniente a la ulterior distinción hecha en la legislación del Estado Parte entre extranjeros que son nacionales de países pertenecientes al EEE y el autor en cuanto nacional de un país diferente. El Comité considera admisible la comunicación a este respecto y procede sin demora a entrar en el fondo del asunto.
Examen del fondo del asunto

8.1. El Comité ha examinado la comunicación a la luz de toda la información que le han facilitado las partes, conforme a lo previsto en el párrafo 1 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

8.2. En cuanto a la alegación del Estado Parte de que la denuncia, en verdad, se formula en virtud del artículo 25 del Pacto, el Comité observa que los derechos protegidos por ese artículo son el de participación en la vida política pública de la nación y que el artículo no se extiende a cuestiones de empleo en el sector privado tales como la de la elección de un empleado para formar Parte de un comité de empresa. Por consiguiente, considera que el artículo 25, con las posibles consecuencias negativas que de él se deriven para el autor, no es aplicable a los hechos del presente caso.

8.3. En cuanto a la valoración del distingo establecido a la luz del artículo 26, el Comité recuerda su constante jurisprudencia de que no todos los distingos hechos por la legislación de un Estado Parte son incompatibles con esta disposición, si es que están justificados por motivos razonables y objetivos .

8.4. En el caso presente, el Estado Parte ha concedido al autor, un nacional no austríaco ni del EEE el derecho a trabajar en su territorio por un período indefinido. Se trata, pues, de saber si existen motivos razonables y objetivos que justifiquen la exclusión del autor sobre la base de su nacionalidad únicamente de un acto laboral directo y natural del Estado Parte, abierto por otro lado a los nacionales del EEE, a saber, el derecho a participar en unas elecciones para el comité de empresa correspondiente. Aunque el Comité había considerado en un caso (Nº 658/1995, Van Oord c. los Países Bajos) que un acuerdo internacional que confiere un trato preferencial a los nacionales de un Estado Parte en él podría constituir un motivo objetivo y razonable de distingo, no cabe extraer de ello una norma general según la cual dicho acuerdo en sí constituye un motivo suficiente en lo que respecta a las exigencias del artículo 26 del Pacto. Antes bien, es necesario considerar el fondo de cada caso. En lo que se refiere al presente caso, el Comité debe tomar en cuenta la función de un miembro de un comité de empresa, a saber, promover los intereses del personal y supervisar el cumplimiento de las condiciones de trabajo (véase el párrafo 3.1). Por ello, no es razonable establecer una distinción entre extranjeros con respecto a su capacidad para presentarse a las elecciones a un comité de empresa sobre la exclusiva base de su diferente nacionalidad. En consecuencia, el Comité considera que el autor ha sido objeto de discriminación en violación del artículo 26.

9. El Comité de Derechos Humanos, actuando en virtud del párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dictamina que los hechos que se han expuesto constituyen una violación del artículo 26 del Pacto.

10. De conformidad con el apartado a) del párrafo 3 del artículo 2 del Pacto, el Estado Parte está obligado a proporcionar al autor un recurso efectivo, consistente en modificar la legislación aplicable, de suerte que no imponga una diferenciación inadecuada entre las personas en la situación del autor y los nacionales del EEE.

11. Teniendo en cuenta que, al adherirse al Protocolo Facultativo, el Estado Parte reconoció la importancia del Comité para determinar si hubo o no una violación del Pacto y que, con arreglo al artículo 2 del Pacto, el Estado Parte se ha comprometido a garantizar a todas las personas que se encuentran en su territorio y sujetas a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y la posibilidad de interponer un recurso efectivo y aplicable si se comprueba que hubo violación, el Comité desea recibir del Estado Parte, en el plazo de 90 días, información sobre las medidas adoptadas para aplicar el dictamen del Comité. Se ruega al Estado Parte asimismo que dé amplia difusión al dictamen del Comité.

[Voto pronunciado en español, francés e inglés, siendo la inglesa la versión original. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]

Voto particular de los miembros del Comité Sir Nigel Rodley
y Sr. Martin Scheinin (parcialmente discrepante)

Compartimos el dictamen del Comité a tenor del cual se ha violado el artículo 26 del Pacto. Sin embargo, opinamos que no debe entenderse que la reserva hecha por el Estado Parte con arreglo a esa disposición excluye la competencia del Comité para examinar la cuestión de si la distinción entre nacionales austriacos y extranjeros es contraria al artículo 26.
Tanto el texto de la reserva como la exposición presentada por el Estado Parte en el caso actual se refieren a la intención de Austria de armonizar las obligaciones que le impone el Pacto con las que ha contraído en virtud de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. De aquí que el efecto de dicha reserva, interpretada según el sentido habitual de sus términos, sea el de que el Comité está impedido de determinar si la distinción hecha entre nacionales austriacos y extranjeros equivale a una discriminación basada en motivos de "raza, color, linaje u origen nacional o étnico"1.
Sin embargo, en su práctica, el Comité no se ha ocupado de examinar las distinciones basadas en la ciudadanía desde el punto de vista de la raza, el color, el origen étnico o nociones análogas, sino como una cuestión independiente, con arreglo al artículo

262. En nuestra opinión, las distinciones basadas en la ciudadanía quedan incluidas en la noción de "cualquier otra condición social" a que hace referencia el artículo 26 y no en ninguno de los motivos de discriminación enunciados en el párrafo 1 del artículo 1 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial.
En consecuencia, la reserva hecha por Austria al artículo 26 no afecta a la competencia del Comité para examinar si la distinción establecida entre ciudadanos y extranjeros equivale a una discriminación prohibida en el artículo 26 del Pacto por motivos distintos de los ya incluidos en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. En consecuencia, el Comité no se ve impedido de determinar si la distinción basada en la ciudadanía es incompatible en sí con el artículo 26 en el presente caso.

Por lo tanto, a nuestro juicio, la cuestión que se planta ante el Comité es la de la compatibilidad de la legislación del Estado Parte según se aplica en el presente caso, por la que se impide a un extranjero presentarse a las elecciones a un cargo en un comité de empresa, con las obligaciones contraídas por ese Estado en virtud del artículo 26. Nada en la respuesta del Estado Parte nos convence de que esa restricción sea razonable u objetiva. En ello consiste la violación por el Estado Parte del artículo 26 del Pacto.

[Voto pronunciado en español, francés e inglés, siendo la inglesa la versión original. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]