Puntos de vista recibidos de varias organizaciones como Amici Curiae - Instituto Interamericano de Derechos Humanos
San José, Costa Rica
INTERÉS EN
PRESENTAR UN AMICUS CURIAE
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos es un organismo internacional
autónomo, de carácter no gubernamental, cuya sede central está en San José
de Costa Rica. Las funciones del Instituto son la investigación, la educación
y la promoción de los derechos humanos, tomando en cuenta en especial los
problemas de América en esta materia.
Es un hecho de la más alta importancia para el Instituto el que tanto los
Estados partes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos como la Comisión
Interamericana, pidan opiniones consultivas a la Corte relativas a la Convención.
Constituye, pues, un interés específico del Instituto el estar en contacto
con la Corte en esta y en otras actividades que ella desarrolle.
Por ello, el Instituto presenta a la Corte Interamericana de Derechos Humanos
a título de Amicus Curiae un informe emitido por el Profesor Héctor
Gros Espiell, miembro del Consejo Directivo del Instituto, relativo a la opinión
consultiva solicitada por el Gobierno del Perú en relación al Artículo 64
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Hernán Montealegre
Director Ejecutivo
16 de Setiembre de 1982
SOBRE LA INTERPRETACIÓN DE LAS PALABRAS "O DE OTROS TRATADOS
CONCERNIENTES A LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS ESTADOS AMERICANOS"
EN EL ARTÍCULO 64 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS
Héctor Gros Espiell
I
1. El Artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dice:
"Los Estados Miembros de la Organización podrán consultar a la Corte
acerca de la interpretación de esta Convención o de otros tratados concernientes
a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos. Asimismo,
podrán consultarla, en lo que les compete, los órganos enumerados en el Capítulo
X de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por
el Protocolo de Buenos Aires.
La Corte, a solicitud de un Estado Miembro de la Organización, podrá darle
opiniones acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas
y los mencionados instrumentos internacionales".
2. Entre los muchos problemas que plantea la interpretación de esta norma,
presenta particular importancia y especiales dificultades la determinación
del sentido y la extensión de la competencia consultiva de la Corte respecto
de "otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos
en los Estados americanos".
En efecto, la Convención asigna a los Estados Miembros de la Organización
de los Estados Americanos y a los órganos de la Organización enumerados en
el Capítulo X de la Carta de la OEA reformada en 1967 por el Protocolo de
Buenos Aires (1), la facultad de consultar
a la Corte "acerca de la interpretación de esta Convención o de otros
tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en el Continente
Americano".
3. La frase "otros tratados concernientes a la protección de los derechos
humanos en los Estados americanos", ubicada en el contexto del Artículo
64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del conjunto de ésta
y teniendo en cuenta lo que más adelante expresamos en el párrafo 10, según
como se le interprete, puede significar que la Corte posee o no competencia
consultiva respecto de diferentes situaciones. Las situaciones posibles en
cuanto a la relación de Estados americanos con respecto a tratados relativos
a la protección de los derechos humanos, son las siguientes:
a) Tratados multilaterales elaborados en el ámbito del Sistema Interamericano,
de los que sólo pueden ser partes, naturalmente, Estados Miembros de la OEA,
concernientes a la protección de los derechos humanos;
b) tratados multilaterales no regionales, de que son partes -además de otros
Estados- Estados Americanos Miembros de la OEA, concernientes a la protección
de los derechos humanos;
c) tratados multilaterales no regionales de que son partes Estados Americanos
Miembros de la OEA y también Estados Americanos no Miembros de la Organización,
concernientes a la protección de los derechos humanos;
d) tratados multilaterales no regionales de que no son partes Estados Americanos
Miembros de la OEA pero, en cambio, de que son partes Estados Americanos no
Miembros de la OEA, relativos a esta misma materia;
e) tratados multilaterales no regionales de que no son parte Estados Americanos
(sean o no Miembros de la OEA), relativos a la protección de los derechos
humanos;
f) tratados multilaterales regionales no americanos, concernientes a la protección
de los derechos humanos;
g) tratados bilaterales entre Estados Americanos Miembros de la OEA, referentes
a la materia de derechos humanos;
h) tratados bilaterales entre Estados Americanos Miembros de la OEA y Estados
no Americanos, relativos a la protección de los derechos humanos;
i) tratados bilaterales entre Estados Americanos Miembros de la OEA y otros
Estados Americanos no Miembros de la Organización, concernientes a la protección
de los derechos humanos,
j) tratados bilaterales entre Estados Americanos no Miembros de la OEA, relativos
a esta cuestión;
k) tratados bilaterales entre Estados Americanos no Miembros de la OEA y Estados
no Americanos, sobre esta materia;
l) tratados bilaterales entre Estados no Americanos, relativos a la protección
de los derechos humanos.
Esta enumeración teórica de casos posibles, más amplia que la incluida en
el primer intento de análisis doctrinario del tema (2), contiene obviamente algunas
situaciones en que es absolutamente claro que la Corte carece de competencia
consultiva.
4. Para excluir estos casos de obvia falta de competencia, efectuar ciertas
precisiones y fijar la lista de situaciones teóricas en que se puede discutir
si la Corte posee o no competencia, retomaremos la enumeración anterior:
a) Es evidente que la Corte posee competencia consultiva en estos casos. Es
útil agregar, al respecto, que la propia Carta de la Organización de los Estados
Americanos es un tratado multilateral que contiene normas sobre derechos humanos
y su protección (Art. 3.j; arts. 29-42; 43-44; 45-50; 51.e; 91.f; 112 y 150).
Por tanto, la Corte podrá emitir una opinión consultiva respecto de la interpretación
de estas normas de la Carta. Pero también la Declaración Americana de Derechos
y Deberes del Hombre, aunque no es un tratado, en virtud de que el Protocolo
de Buenos Aires la incorporó por referencia a la Carta (3), lo que también ocurre respecto
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos como consecuencia de su Artículo
29.d) (4), podría ser objeto
de una solicitud de opinión consultiva a la Corte. Lo mismo podría decirse
de la Carta Americana de Garantías Sociales, adoptada también en la IX Conferencia
Internacional Americana de Bogotá, con respecto a los derechos sociales garantizados
por las Normas Económicas, Sociales y Culturales de la Carta reformada por
el Protocolo de Buenos Aires, invocados en el párrafo 5 del Preámbulo de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y a los que se refiere su Artículo
26 que se remite a los capítulos VII, VIII y IX de la Carta;
b) esta situación incluye, por ejemplo, en lo que se refiere a las Naciones
Unidas, entre otros, el caso de los dos Pactos Internacionales de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas y el Protocolo Facultativo al Pacto de Derechos
Civiles y Políticos y otros instrumentos convencionales en la materia adoptados
por las Naciones Unidas (5).
Este caso comprende, también, entre otros, los Convenios Internacionales de
Trabajo que se refieren a los derechos sociales, especialmente los No. 87
y 98, relativos a la libertad sindical
(6), la Convención de la UNESCO sobre la lucha contra la discriminación
en el dominio de la enseñanza (7) y la Convención de Ginebra
de 1979 y los dos Protocolos de 1977 de la Cruz Roja (8). La competencia consultiva
de la Corte Americana podría ser discutida. Daremos nuestra opinión, favorable
a la competencia, luego del análisis del problema;
c) situación análoga a la anterior, pero con la diferencia de que en este
caso, Estados Americanos no Miembros de la OEA (por ejemplo Guyana y Belice)
sean partes de estos instrumentos y la incidencia de tal circunstancia sobre
la solución del problema. Guyana es parte del 1o. de julio de 1981 del Pacto
de Derechos Económicos y Sociales, del Pacto de Deberes Civiles y Políticos,
de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de la Discriminación
Racial, de la Convención para la Supresión y Castigo del Crimen del Apartheid
y es signataria de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (9). No tengo aún información
sobre el caso de Belice. Al igual que en el caso b) mi opinión, favorable
también a la competencia, se dará en las conclusiones;
d) situación teóricamente posible, pero no existente en la realidad. Sería
discutible la competencia de la Corte. Si bien son tratados "concernientes
a la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos" estos
Estados no son partes de la OEA o no sería parte en ellos ningún Estado Americano
Miembro de la OEA. Daremos nuestra opinión en las conclusiones finales, aunque
adelantamos nuestro criterio negativo;
e) en esta situación, que no concierne a la protección de los derechos humanos
en los Estados Americanos, sean o no Miembros de la OEA, la Corte no tendría
competencia consultiva,
f) caso similar al anterior. La Corte no tendría competencia consultiva;
g) la Corte sería, por el contrario, competente;
h) situación discutible respecto de la que oportunamente daremos nuestra opinión
definitiva, pero en la que, en principio, y a priori, creemos que
la Corte sería competente.
i) situación también discutible. Al igual que en el caso anterior, creemos
que la Corte sería competente por las razones que luego expondremos;
j) la Corte no sería competente, porque las partes en ese tratado no son partes
en la Carta de la OEA y no les son aplicables las normas ni de la Carta ni
de la Convención Americana;
k) situación asimismo discutible. Creemos, a priori, que la Corte
no sería competente. Expondremos después nuestras razones;
l) la Corte, obviamente, no tendría competencia consultiva.
5. De tal modo, de las doce situaciones teóricamente posibles, descartamos
inicialmente cuatro (e, f, j y l), ya que, cualquiera que sea el sentido de
que se le dé al Artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
los tratados relativos a estas cuatro situaciones no son "tratados concernientes
a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos". En
dos casos (a y g) no puede haber duda respecto de la existencia de competencia
consultiva de la Corte. En seis (b, c, d, h, i y k) la aceptación de la competencia
de la Corte plantea problemas interpretativos. Es respecto de estos casos
que nos pronunciaremos definitivamente luego de hacer el estudio completo
de la cuestión.
6. La opinión consultiva solicitada por el Gobierno del Perú pregunta si la
frase "o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos
humanos en los Estados americanos" se refiere y comprende:
a) Solamente los tratados adoptados dentro del marco o bajo los auspicios
del Sistema Interamericano;
b) los tratados concluídos únicamente entre Estados Americanos, o sea, que
la referencia esté limitada a los tratados en que son parte exclusivamente
Estados Americanos, o
c) todos los tratados en los que uno o más Estados Americanos sean partes.
Aunque esta clasificación tripartita no coincide exactamente con las situaciones
que hemos enumerado y descrito en los párrafos 3 y 4, no puede haber duda
de que las conclusiones a que se llegue respecto de la competencia o incompetencia
consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son aplicables a
la consulta del Gobierno del Perú. Por eso, después de arribar a las conclusiones
que estimamos pertinentes en base a nuestro planteamiento de la cuestión,
aplicaremos esas conclusiones a los tres casos sobre los que específicamente
versa la consulta Peruana.
II
7. Para comprender claramente la naturaleza, el sentido y la extensión de
la competencia consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
es necesario precisar la naturaleza de este tipo de competencia atribuida
en ocasiones a ciertos tribunales internacionales y luego compararla con la
competencia de la Corte Europea de Derechos Humanos.
8. La competencia consultiva de la Corte Internacional de Justicia, análoga
a la de la anterior Corte Permanente de Justicia Internacional, se encuentra
establecida en el Artículo 96 de la Carta y tiene como materia "cualquier
cuestión jurídica" (Art. 96.1 de la Carta de las Naciones Unidas y Art.
65 del Estatuto de la Corte), o "cuestiones jurídicas que surjan en la
esfera de las actividades" (Art. 96.2) de los órganos de las Naciones
Unidas o de los organismos especializados autorizados por la Asamblea General.
A diferencia de la jurisdicción contenciosa, la competencia consultiva se
manifiesta en una opinión que "no tiene fuerza obligatoria" y que
resulta de una actividad de la Corte "en la que ésta actúa en carácter
de asesor" (10). Como muy bien dice Edmundo
Vargas:
"Pero si bien estas opiniones consultivas carecen de fuerza obligatoria,
no puede decirse que ellas tengan un valor meramente académico. La autoridad
judicial del órgano del que emanan; el prestigio de los jueces; los procedimientos
que la Corte ha debido seguir, que son sustancialmente equivalentes a los
de tipo contencioso, en la práctica, pueden hacer que dichas opiniones consultivas
sean respetadas y acatadas por los Estados o los órganos a los que se dirigen.
En términos políticos, el precio que habría que pagar por la falta de acatamiento
a una opinión consultiva podría llegar a ser incluso muy alto" (11).
Sin embargo, este carácter no obligatorio de la opinión consultiva puede tener
y tiene, efectivamente, algunas posibles limitaciones. En primer término,
nada impide que un tratado prevea que si las partes en él tienen opiniones
diferentes sobre su interpretación puedan solicitar una opinión consultiva,
conviniendo en darle efecto obligatorio. Es lo que sucede, por ejemplo, en
la Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las Naciones Unidas, en la
Convención sobre Privilegios e Inmunidades de los Organismos Especializados
y en el Convenio de Sede entre las Naciones Unidas y los Estados Unidos. En
segundo lugar, nada obsta, tampoco, a que un instrumento internacional asigne,
con carácter general, un efecto específico, que puede incluso incluir su obligatoriedad,
a ciertas opiniones consultivas de la Corte en determinada materia. Es lo
que ha hecho el Artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las
Naciones Unidas y el Artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo
de la OIT. La Corte Internacional de Justicia, aunque siempre con varias discordias,
ha afirmado, en los tres casos en que ha emitido opinión en este tipo de asuntos
(12), que esa solución no viola
ni la Carta de las Naciones Unidas ni el Estatuto de la Corte (13).
9. La Convención Europea de Derechos Humanos de 1950 no asignaba a la Corte
competencia consultiva. Esta competencia fue establecida por el Protocolo
2 (Estrasburgo, 6 de mayo de 1963).
La forma en que la Carta de las Naciones Unidas encara el objeto de la competencia
consultiva de la Corte Internacional es distinta de la manera en que el Protocolo
de Estrasburgo hace lo propio con la Corte Europea de Derechos Humanos. Se
puede pedir una opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia "sobre
cualquier cuestión jurídica" (Art. 96.1 de la Carta), mientras que se
puede solicitar una opinión consultiva a la Corte Europea de Derechos Humanos
"sobre cuestiones jurídicas relativas a la interpretación de la Convención
y sus Protocolos" (Art. I. 1 del Protocolo No. 2). La competencia consultiva
de la C.I.J. es evidentemente en este aspecto más amplia, ya que no se limita
a los asuntos jurídicos relativos a la interpretación de un tratado determinado
o de cierto tipo de tratados.
Como veremos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos seguirá la técnica
y el método de la Convención Europea, dejando de lado el modelo de la competencia
consultiva de la C.I.J. y se limitará a modificar el régimen del modelo, ampliando
la competencia consultiva de la Corte Americana, que se podrá ejercer con
referencia no sólo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y a sus
futuros y eventuales protocolos (Art. 77), sino también a "los tratados
concernientes a la protección de los derechos en América".
Es interesante citar textualmente el párrafo 1 del Artículo I del Protocolo
No. 2 para comprobar la diferencia de éste con el régimen de la Convención
Americana. Este párrafo dice:
"La Corte puede, a solicitud del Comité de Ministros dar opiniones consultivas
sobre cuestiones jurídicas concernientes a la interpretación de la Convención
y de sus Protocolos".
La competencia de la Corte Europea se limita así, a diferencia de la Corte
Americana, a la interpretación de la Convención y de sus Protocolos (14).
En cuanto a la limitación establecida por el párrafo 2 del Artículo I del
Protocolo No. 2 (15), cuestión que también ha
sido estudiada reiteradamente por la Corte Internacional de Justicia al analizar
las relaciones entre su jurisdicción contenciosa y su jurisdicción consultiva
(16), no interesa para
el problema concreto y específico que estamos considerando como consecuencia
de la consulta hecha por el Gobierno del Perú.
Es útil, asimismo, recordar, para comprobar la mayor amplitud de la competencia
consultiva de la Corte Americana con respecto a la Corte Europea, el párrafo
2 del Artículo 64 de la Convención Americana, que permite que la Corte pueda
dar "opiniones acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes
internas" (de los Estados Miembros de la OEA) "y los mencionados
instrumentos internacionales" (la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y los otros tratados concernientes a la protección de los derechos
humanos de los Estados Americanos). No existe una norma análoga en el Protocolo
No. 2 de la Convención Europea, pese a que la idea fue sugerida por la Corte
Europea al Comité de Ministros cuando se elaboró el proyecto del Segundo Protocolo
(17).
III
10. Al determinar el objeto de la competencia consultiva de la Corte mediante
la expresión "sobre esta Convención u otros tratados concernientes a
la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos" y no
con la utilización de los términos "sobre cuestiones jurídicas concernientes
a la protección de los derechos humanos en América", la Convención Americana
obliga a efectuar una interpretación del Artículo 64 que tenga en cuenta que
la competencia consultiva está referida a cuestiones derivadas de la interpretación
de instrumentos internacionales convencionales y, por tanto, debe tener necesariamente
en cuenta la cuestión de qué Estados son partes en esos instrumentos y las
consecuencias que de este extremo se deriven.
IV
11. Es conveniente, sin duda, para situar adecuadamente el problema interpretativo
planteado por el Artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
seguir la historia del origen de esta disposición y de la atribución de la
competencia consultiva a la Corte Interamericana de Derechos Humanos-
12. El proyecto de Convención Interamericana sobre Derechos Humanos elaborado
por el Consejo Interamericano de Jurisconsultos en su IV Reunión (1959), no
contenía ninguna norma relativa a la competencia consultiva de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, cuyo Estatuto estaba previsto en la Parte V del Proyecto
(Arts. 65 a 81).
13. Este proyecto de 1959 fue sometido al Consejo de la OEA de acuerdo con
el párrafo 1 de la Resolución XXIV de la Segunda Conferencia Interamericana
Extraordinaria (Río de Janeiro 1965).
14. El Consejo de la OEA, en su sesión del 18 de mayo de 1966, solicitó a
la CIDH que le presentara oportunamente el Informe a que se refería la Resolución
XXIV de la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria.
La CIDH consideró, en su decimotercer período de sesiones, realizado en México,
del 18 al 28 de abril de 1966, los estudios preliminares para cumplir la tarea
que le fuera encomendada y para ello la Secretaría preparó un documento sobre
el "Examen comparado de los Proyectos de Convención sobre Derechos Humanos
del Consejo Interamericano de Jurisconsultos (aprobado durante su Cuarta Reunión,
Santiago de Chile, 1959) y de los presentados por Uruguay y por Chile a la
Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria (Río de Janeiro, 1965)"
y una compilación de "Documentos de la Comisión Europea de Derechos Humanos".
En su decimocuarto período de sesiones, la CIDH inició el examen y discusión
del Proyecto del CIJ, artículo por artículo, tomando en consideración los
proyectos presentados por Uruguay y Chile y los comentarios y enmiendas redactados
por los miembros de la Comisión. Como resultado de ese examen y estudio aprobó
un Dictamen en dos partes. La primera parte del Dictamen lo concluyó el 21
de octubre de 1966 y la segunda parte el 19 de enero de 1967, en un período
extraordinario de sesiones.
15. Este Proyecto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, contenido
en el "Dictamen relativo al Proyecto de Convención sobre Derechos Humanos
aprobado por el Consejo Interamericano de Jurisconsultos", Segunda Parte,
adoptado por la Comisión el 19 de enero de 1967 [OEA/Ser.L/V/II.16 Doc.8 (español)
Ref. 27 de marzo de 1967], tampoco contiene nada sobre competencia consultiva
de la Corte.
16. El Consejo de la OEA, el 12 de junio de 1968, aprobó una resolución [OEA/Ser.G/IV/C-i-837,
Rev.3], en virtud de cuyo párrafo 3 se solicitó a la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos que redactara un texto revisado y completo del Anteproyecto
de Convención, según las pautas establecidas en dicho párrafo 3.
17. Fue en este nuevo Proyecto que se incluyó un Artículo 53 relativo a la
competencia consultiva de la Corte.
El párrafo 68 del "Informe sobre la labor desarrollada durante su XIX
Período de Sesiones Extraordinario, 1o. al 11 de julio de 1968" por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos [OEA/Ser.L/V/II.19 Doc.51 (español)],
dice:
"De conformidad con la decisión de la Comisión de establecer en el Anteproyecto
la competencia consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para
la interpretación de la Convención o de otro tratado concerniente a los derechos
humanos en los Estados Americanos, se aprobó la disposición que aparece como
Artículo 53 del Anteproyecto".
"Cabe señalar que en la disposición de referencia sólo se otorga la facultad
de consulta a la Asamblea General, al Consejo Permanente y a la propia Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.
Texto aprobado
Artículo 53
La Asamblea General, el Consejo Permanente y la Comisión podrán consultar
a la Corte acerca de la interpretación de esta Convención o de otro Tratado
concerniente a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos;
y los Estados Partes, acerca de la compatibilidad entre alguna de sus leyes
internas y dichos instrumentos internacionales".
18. La atribución de la competencia consultiva a la Corte Interamericana se
producía así en el Proyecto de 1968, sin duda con conocimiento del antecedente
de 1963 del Protocolo No. 2 de la Convención Europea respecto de los tratados
que pueden ser objeto de la competencia consultiva, resulta de un texto (el
americano) elaborado con conocimiento del otro anterior (el europeo), siguiendo
la estructura y el método de este modelo -distinto al que suministraba el
Artículo 96 de la Carta de las Naciones Unidas-, aunque con diferencias obvias,
lo que señala la voluntad expresa de apartarse del modelo europeo y, en este
caso, ampliar la competencia de la Corte Interamericana para no limitarla
a la interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que
en 1968 estaba en proceso de elaboración.
19. El Consejo de la OEA, en su Resolución del 21 de [OEA/Ser.G/IV/C-i-858,
Rev.3], adoptó con carácter de documento de trabajo y para la Conferencia
Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, contemplada en su Resolución
XXIV de la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, este Anteproyecto
de Convención.
20. El documento preparado por la Secretaría de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos fechado el 10 de marzo de 1969 (Anotación sobre el Proyecto
de Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos [OEA/Ser.L/V/II.19
Doc.53], luego de transcribir el Artículo 53, dice:
"La CIDH reconoció la necesidad de incluir una disposición que establezca
claramente la competencia consultiva de la Corte otorgando a la Asamblea General,
al Consejo Permanente y a la CIDH el derecho de consultar a la Corte respecto
de la interpretación de la Convención o de otro Tratado concerniente a la
protección de los derechos humanos en los Estados americanos y a los Estados
Partes respecto de la compatibilidad entre algunas de sus leyes internas y
dichos instrumentos internacionales".
21. Este Artículo 53 del Proyecto de la Comisión Interamericana es el antecedente
directo del Artículo 64 adoptado finalmente en la Conferencia de San José.
22. Existen, sin duda, diferencias apreciables e importantes entre el Artículo
53 del Proyecto y el Artículo 64 de la Convención Americana. En la parte que
nos interesa, únicas que indicaremos, es de señalar que ya el Artículo 53
preveía la competencia consultiva de la Corte "acerca de la interpretación
de esta Convención o de otro tratado concerniente a la protección de los derechos
humanos en los Estados americanos". La sola diferencia es que el singular
utilizado en el Artículo 53 ("otro tratado concerniente") se transformó
en plural en el Artículo 64 ("otros tratados concernientes"). La
modificación fue sin duda feliz y muestra la voluntad de ampliar la competencia
consultiva de la Corte no limitándola a un instrumento, sino a todos los instrumentos
convencionales concernientes a la protección de los derechos humanos en los
Estados Americanos.
V
23. Con excepción del señalamiento de la cuestión interpretativa planteada
por la expresión "o de otros tratados concernientes a la protección de
los derechos humanos en los Estados americanos", que en su momento hizo
Buergenthal (18), la doctrina
que conozco, relativa a la Corte Interamericana, hasta hoy, no ha encarado
directamente al estudio del problema que nos ocupa (19).
VI
24. La interpretación del Artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos debe ser hecha, en cuanto norma incluida en un tratado internacional,
de acuerdo con los criterios codificados en la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados (Sección 3, Interpretación de los Tratados, Artículos
31, 32 y 33).
Las reglas enunciadas en la Convención de Viena recogieron y sistematizaron
los criterios interpretativos más recibidos elaborados por la práctica de
los Estados, la doctrina y, especialmente, la jurisprudencia de la Corte Permanente
de Justicia Internacional y de la Corte Internacional de Justicia. Aunque
estas reglas de la Convención de Viena no resolvieron todos los problemas
y muchas discrepancias doctrinarias subsisten (20),
no puede negarse que constituyen el sistema interpretativo de mayor significación
y, por ende, de ineludible aplicación. En consecuencia, la referencia al sistema
de la Convención de Viena nos dispensará, salvo en algún aspecto especial
y con referencia a la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia
posterior, de hacer mención concreta y extensa de opiniones y criterios jurisprudenciales
y doctrinarios.
25. Asimismo, para interpretar el Artículo 64 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, es necesario tener en cuenta el Artículo 29 de la propia
Convención (Normas de Interpretación). Pero estas normas no constituyen la
enunciación de un método o sistema interpretativo, sino la afirmación de criterios
limitativos o condicionantes de posibles interpretaciones de la Convención,
por medio de prohibiciones de que las normas de la misma puedan ser interpretadas
de determinada manera [letra a), b), c) y d)].
26. En primer término, como regla general de la hermenéutica, la interpretación
de un tratado "debe hacerse de buena fe conforme al sentido corriente
que haya de atribuirse a sus términos en el contexto y teniendo en cuenta
el objetivo y el fin del tratado" (Artículo 31 de la Convención de Viena) (21).
27. La expresión que usa el Artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos "o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos
humanos en los Estados americanos", no parecería plantear, prima
facie, dificultades para su interpretación literal, es decir, conforme
al sentido corriente que hay de atribuirse a sus términos. La fórmula utilizada
expresa que la competencia consultiva de la Corte se extiende a otros tratados,
sin hacer ninguna distinción o exclusión, con la única condición de que sean
"concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados
americanos". Parecería, por tanto, que sería suficiente que fuera un
tratado relativo a la protección de estos derechos en los Estados Americanos,
es decir, en cualquier Estado Americano, para que cayera en la previsión normativa.
28. Sin embargo, es fácil comprender que esta interpretación exclusivamente
literal podría llevar a un resultado absurdo e irracional. En efecto, hay
que considerar que hay Estados Americanos Miembros de la OEA (por ejemplo,
entre otros posibles, Guyana y Belice) que, en el caso de las situaciones
reguladas por el Artículo 8 de la Carta de la Organización reformada por el
Protocolo de Buenos Aires, no pueden llegar a serlo sin el cumplimiento de
los extremos indicados en esa norma y que, por tanto, no pueden devenir Partes
en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que está abierta únicamente
a la firma y a la ratificación o adhesión "de todo Estado Miembro de
la Organización de los Estados americanos" (Artículo 74.1 de la Convención
Americana). Y que, además de estos casos especiales, se da la existencia de
Estados Americanos recién independizados, que aún no son Miembros de la OEA,
por no haber todavía firmado y ratificado la Carta.
Hay, por tanto, Estados Americanos no Miembros de la OEA. Esta circunstancia
-quizá sin significación práctica para el caso que estudiamos, pero cuya trascendencia
teórica no puede omitirse- basta para demostrar que es imposible, en el caso,
efectuar "una interpretación exclusivamente gramatical del texto"
(21 bis) en cuestión, contenido en el párrafo 1 del Artículo 64 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y que es necesario para clarificar el asunto
(que reiteramos es teóricamente posible), recurrir al contexto y al objeto
y al fin del tratado, elementos interpretativos, por lo demás, que no son
subsidiarios o complementarios, sino que se integran recíprocamente en el
proceso primario de interpretación, como resulta del párrafo 1 del Artículo
31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
El Artículo 64 comienza diciendo que "los Estados Miembros de la Organización
podrán consultar a la Corte" "sobre la interpretación de la Convención
o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos
en los Estados americanos", Pero estos Estados Americanos tienen que
ser Estados Americanos Miembros de la OEA, porque lo contrario sería absurdo
e irrazonable y violaría principios fundamentales del Derecho Internacional.
Un tratado en el que ninguna de sus partes es un Estado Miembro de la OEA,
es un tratado respecto del que la Corte Americana no puede tener competencia
consultiva.
La competencia de la Corte se extiende a todo tratado concerniente a la protección
de los derechos humanos en los Estados Americanos, pero estos tratados deben
ser instrumentos internacionales convencionales en los que por lo menos una
de sus partes sea un Estado Americano Miembro de la OEA. Sólo con esta interpretación
se respeta el contexto, el objeto y el fin de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, de acuerdo con los principios del Derecho Internacional
sobre los efectos entre la parte de la relación jurídica que nace de un tratado,
sean multilateral o bilateral, y tomando en cuenta lo que con respecto a la
forma como se ha atribuido la competencia consultiva a la Carta Americana,
hemos dicho en el párrafo 10.
29. En consecuencia, la expresión "Estados Americanos" debe ser
entendida como queriendo decir Estados Americanos Miembros de la Organización
de los Estados Americanos. Un Estado Americano que no sea Parte de la Convención
Americana, pero que sea Miembro de la OEA, y que por lo tanto actúa dentro
del Sistema Americano de Protección de Derechos Humanos nacido directamente
de la Carta de la OEA, puede solicitar una opinión consultiva de la Corte
como lo indica el párrafo 1 del Artículo 64 de la Convención. Y si un Estado
Americano es Miembro de la OEA, aunque no sea Parte de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, la Corte puede emitir una opinión consultiva sobre
un tratado concerniente a la protección de los derechos humanos en que ese
Estado Americano sea Parte. En cambio, si un Estado Americano no es Miembro
de la OEA y, como consecuencia, no puede tampoco ser Miembro de la Convención
Americana, la Corte carecerá de competencia para emitir opinión consultiva
sobre un tratado de que ese Estado sea Parte, si no son, a su vez, Partes
en ese mismo tratado, otro Estado Americano u otros Estados Americanos Miembros
de la OEA.
30. Así, la interpretación de la expresión utilizada en el Artículo 64, con
la salvedad hecha en el párrafo anterior, lleva a concluir que esta disposición
no puede limitarse a los tratados concluidos en el marco o con el auspicio
del Sistema Interamericano ni a tratados multilaterales en que únicamente
sean Partes Estados Americanos Miembros de la OEA, ni a tratados bilaterales
en que las dos Partes sean Estados Americanos Miembros de la OEA.
No siendo posible distinguir donde la ley no distingue ni adicionar condiciones
y exigencias no incluidas expresamente en la norma, el Artículo 64, párrafo
1, según su interpretación literal, debe entenderse como comprendiendo a todo
tratado concerniente a la protección de los derechos humanos en que sea Parte
un Estado Americano Miembro de la OEA.
31. La interpretación basada en el análisis del contexto de la Convención,
para estudiar sistemáticamente la utilización de los términos empleados en
el conjunto del tratado, hace arribar a igual conclusión. No sólo, en efecto,
en el Artículo 64, la Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere
a otros instrumentos internacionales. Además de la mención de la Declaración
Universal en el Preámbulo, y de la Carta de la OEA, también en el Preámbulo
y en el Artículo 26, en el Artículo 27 de la Convención, -con respecto a la
posible suspensión de garantías-, se expresa que las disposiciones relativas
a la no aplicación de las obligaciones contraídas por los Estados en virtud
de la Convención, en los casos en que ello es posible (párrafos 1 y 2), no
pueden "ser incompatibles las demás obligaciones que les impone el Derecho
Internacional" y en el Artículo 29, relativo a las normas de interpretación
de la Convención, hay dos referencias de este tipo. En el párrafo b), a cualquiera
"otra Convención en que sea Parte uno de dichos Estados", y en el
párrafo d) a "la Declaración Americana de Derechos del Hombre y a otros
actos internacionales de la misma naturaleza".
32. Estas menciones confirman que en el Sistema Interamericano de Protección
de los Derechos Humanos acepta la recepción y la integración con el Derecho
Internacional general y con otras normas de Derecho Internacional relativas
a la protección de los derechos humanos.
Como consecuencia de ello, de la interpretación contextual y sistemática del
Preámbulo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de sus Artículos
27, 29 y 64, resulta la confirmación de que la Corte Interamericana tiene
una competencia consultiva que se extiende más allá de la interpretación de
la propia Convención, de la Carta de la OEA y de los tratados sobre derechos
humanos elaborados en el marco o con el auspicio de la Organización de los
Estados Americanos, incluyendo todos los casos referidos en el párrafo 30.
Esta conclusión resulta aún más clara si, también aplicando la interpretación
sistemática, se compara la competencia de la Corte con respecto a la jurisdicción
contenciosa (Art. 62) con la que tiene en cuanto a la jurisdicción consultiva
(Art. 64). Mientras la competencia contenciosa se refiere a los casos "relativos
a la interpretación o aplicación de la Convención", la consultiva se
extiende a la Convención y a "otros tratados concernientes a la protección
de los derechos humanos en los Estados americanos".
33. La interpretación teleológica, es decir, la que tiene en cuenta el objetivo
y el fin del tratado, lleva a igual conclusión. El objeto y el fin de la Convención
de Derechos Humanos es lograr la mejor protección internacional de los derechos
del hombre en los Estados Americanos. Para lograr este fin y alcanzar este
objeto, la Convención no estableció un sistema internacional regional cerrado
y excluyente como expresamos en los párrafos 31 y 32.
El universalismo y el regionalismo en la protección internacional de los derechos
del hombre, se encaran, en el Sistema Americano, como fórmulas complementarias
que deben armonizarse y coordinarse (22).
Hoy día se ha superado la oposición entre universalismo y regionalismo en
materia de protección internacional de los derechos humanos y nadie duda de
la necesidad de integración, coordinación y armonización de los sistemas.
El Sistema Americano, como resulta de su historia, previó esta correlación,
pero además es evidente que la Convención Americana sobre Derechos Humanos
debe ser interpretada, como "todo instrumento internacional", "en
el cuadro del conjunto del sistema jurídico en vigor en el momento en que
tiene lugar la interpretación" (23).
34. De todo esto resulta la conclusión de que para la debida aplicación de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, en definitiva, del Sistema
Americano de Protección de los Derechos del Hombre, puede tener importante
significación la interpretación que pueda hacer la Corte Americana de instrumentos
internacionales de tipo universal nacidos en o auspiciados por el Sistema
de las Naciones Unidas.
Este criterio constituye un argumento coadyuvante para concluir que la Corte
Americana de Derechos Humanos tiene competencia consultiva con respecto de
los tratados o convenciones concernientes a la protección de los derechos
humanos, de tipo universal, de que son Partes Estados Americanos Miembros
de la Organización de los Estados Americanos.
La interpretación teleológica en la que se basa la posibilidad de darle a
la norma un sentido que le permita desplegar todos sus efectos útiles (24),
confirma, así, la hermenéutica que hemos venido desarrollando del Artículo
64 y conduce a una interpretación coincidente con la que resulta de la interpretación
literal y contextual.
35. En cuanto a los llamados "medios de interpretación complementarios"
(Art. 32), que permiten acudir "en particular a los trabajos preparatorios
del tratado y a las circunstancias de su celebración" (25), constituyen procedimientos
que hoy, tanto la jurisprudencia como la posición mayoritaria en la doctrina
limitan y condicionan, en especial en el caso de los tratados multilaterales,
por los caracteres especiales de éstos (26).
La Convención de Viena, adoptando uno de los criterios que al respecto dividía
y divide a la doctrina (27), pero siguiendo fielmente
la jurisprudencia de la Corte Permanente de Justicia Internacional y de la
Corte Internacional de Justicia, los utiliza en forma subsidiaria cuando la
interpretación hecha según el Artículo 31 "deje ambiguo u obscuro el
sentido o conduzca a un resultado manifiestamente absurdo (Art. 32). Sin embargo,
desde el punto de vista del proceso de elaboración conceptual del intérprete,
la utilización de los trabajos preparatorios no tiene por qué ser necesariamente
posterior al uso de los otros sistemas de interpretación (28).
36. La interpretación que hemos desarrollado en los párrafos anteriores no
deja ambiguo u obscuro el sentido del Artículo 64 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos ni conduce a un resultado manifiestamente absurdo e
irrazonable. Pero, de todos modos, es útil, para confirmar (29) la interpretación que ya
hemos dado, señalar que nada existe en la historia del Artículo 64, ni en
los trabajos preparatorios durante la Conferencia de San José, que permita
siquiera suponer que se quiso dar la expresión "u otros tratados concernientes
a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos" un
sentido limitativo, reduciendo éstos sólo a los tratados multilaterales adoptados
dentro del marco o auspiciados por el Sistema Interamericano o a los tratados
bilaterales en que dos Estados Americanos Miembros de la OEA son Partes. Por
el contrario, no es aventurado pensar que cuando se redactó el Artículo 53
del Proyecto, que luego sería, con modificaciones, el Artículo 64 de la Convención,
por las diferencias que el texto proyectado tiene con el Artículo 1 del Protocolo
No. 2 de la Convención Europea, se quiso dar a la Corte Americana una competencia
consultiva lo más amplia posible.
Es imaginable que no se hayan previsto todas las situaciones posibles que
podrían quedar incluidas en los términos "o en otros tratados concernientes
a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos". Pero
esto, como lo sostuvo la Corte Permanente de Justicia Internacional, "no
permite" interpretar las disposiciones de esta Convención que tengan
un alcance general, de manera distinta a la que resulta conforme a sus términos"
(30).
37. Es cierto que la interpretación que sostenemos puede llevar a que, teóricamente,
lleguen eventualmente a existir interpretaciones opuestas entre la Corte Americana,
el Comité de Derechos Humanos del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de
las Naciones Unidas, el Comité de la Libertad Sindical de la OIT, el Consejo
Ejecutivo de la UNESCO, etc., etc.
Esta posibilidad teórica, sumamente improbable en los hechos, podría darse,
por ejemplo, si un Estado Americano Miembro de la OEA y Parte en el Pacto
de Derechos Civiles y Políticos pidiera una opinión consultiva a la Corte
sobre este Pacto y que esta interpretación no coincidiera con la que, sobre
ese mismo asunto, hubiera dado en un caso concreto el Comité de Derechos Humanos.
O si un Estado Americano Miembro de la OEA, Parte en los Convenios 87 y 98
de la OIT, pidiera una interpretación de ellos a la Corte y esta emitiera
una opinión contraria a la que sobre ese mismo asunto hubiera dado el Comité
de la Libertad Sindical de la OIT, en otros casos o situaciones análogas.
Pero la existencia eventual de una diferencia interpretativa, entre órganos
distintos, sobre el sentido de un mismo texto, no siendo ninguna de estas
dos interpretaciones auténticas (31), aunque constituye un elemento
que no debe dejarse de considerar, no hace irrazonable ni absurda la tesis
que propugnamos. Y aunque puede generar problemas, no disminuye el efecto
útil, en función de la mejor protección de los derechos del hombre en América,
que provoca la interpretación que sostenemos.
Por lo demás esta posibilidad de interpretaciones contrarias existe ya, porque
nada impide que la Asamblea General de las Naciones Unidas, por ejemplo, pudiera
pedir a la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva sobre una
cuestión jurídica relativa a la interpretación del Pacto de Derechos Civiles
y Políticos de las Naciones Unidas y que esta interpretación no coincidiera
con la del Comité, o que el Consejo Administrativo de la OIT solicita una
interpretación de los Convenios 87 o 98 que puede no coincidir con la del
Comité de la Libertad Sindical. Otros muchos casos son teóricamente posibles.
La mención de estas situaciones, ya existentes y conceptualmente posibles,
es útil para confirmar que la posibilidad de discrepancias en la interpretación,
del tipo de las antes indicadas, no obsta al reconocimiento de la competencia
consultiva de la Corte Americana en el caso de los tratados sobre protección
de los derechos humanos, existentes fuera del Sistema Interamericano, de que
son Partes Estados Americanos Miembros de la OEA.
VII
38. Es preciso analizar por separado la situación de la competencia consultiva
de la Corte respecto de los tratados concernientes a la protección de los
derechos humanos, de los que no son partes Estados Americanos Miembros de
la OEA, pero de los que, en cambio, son partes Estados Americanos no Miembros
de la OEA [casos D) y J)].
Entendemos, reiterando lo que expresamos en el párrafo 26, que no es posible
atribuir competencia consultiva a la Corte a su respecto, porque ningún Estado
Americano Miembro de la OEA, es decir, integrante del Sistema Internacional
dentro del que actúa la Corte, es parte en estos tratados. Los Estados Americanos
no miembros de la OEA no integran el Sistema en virtud el cual la Corte funciona
y posee jurisdicción. Son ajenos a este Sistema y no están obligados ni comprometidos
por sus normas.
Cuando, salvado el obstáculo del Artículo 8 de la Carta Reformada, pasen los
Estados que no pueden ahora serlo, a ser miembros de la Organización, o en
el caso de Estados Americanos aún no miembros porque todavía no han querido
firmar y ratificar la Carta, la firmen y ratifiquen, el problema habrá dejado
de existir respecto de ellos.
Es preciso aclarar que, a nuestro juicio, esta situación no incluye el caso
de Cuba, porque Cuba continúa siendo Miembro de la Organización de los Estados
Americanos, aunque su Gobierno no puede integrar los órganos del Sistema,
por la incompatibilidad oportunamente declarada de su actual Gobierno con
los principios del Sistema Interamericano (32).
Es decir, que nada impide que se pida la interpretación de un tratado concerniente
a la protección de los derechos humanos en América, del que Cuba sea parte,
aunque ningún otro Estado Americano Miembro de la OEA sea Parte en él.
39. Pero, en cambio, los tratados de los que son Partes Estados Americanos
Miembros de la OEA y también Estados Americanos no miembros de la OEA, pueden
ser objeto de la competencia consultiva de la Corte.
La competencia de la Corte deriva de que basta que se esté considerando la
interpretación de un tratado concerniente a la protección de los derechos
humanos en un Estado Americano Miembro de la OEA, tanto en el caso de un tratado
multilateral como en uno bilateral, cuando una parte o una de las partes,
es un Estado Americano Miembro de la Organización, para que la Corte tenga
competencia consultiva.
VIII
40. De acuerdo con todo lo antes expuesto, estimamos que la Corte Americana
de Derechos Humanos es competente para dar una opinión consultiva respecto
de todo tratado concerniente a la protección de los derechos humanos, -multilateral
o bilateral, universal o regional-. en que sea parte un Estado Americano Miembro
de la Organización de los Estados Americanos. Por el contrario, la Corte no
es competente para dar opiniones consultivas respecto de tratados concernientes
a la protección de los derechos humanos en los que ninguno de los Estados
Partes sea un Estado Americano Miembro de la OEA.
41. Como consecuencia de estos criterios, en sus proyecciones afirmativas
y negativas, la Corte es, para nosotros, competente en los casos a), b), c),
g), h), i), que hemos enumerado en los párrafos 3 y 4. En cambio no sería
competente en los casos d) y k), respecto de los que expresamos dudas en los
párrafos 3 y 5, por las razones dadas en los párrafos 28 y 29. Estos dos casos
en que la Corte no tendría, para nosotros, competencia consultiva, se sumarían
a las otras situaciones [e), f), j) y l)] en que, obviamente, la Corte no
tiene competencia consultiva.
Así, de las doce situaciones teóricamente encaradas, respecto de seis podría
haber competencia consultiva y respecto de las otras seis, no.
42. Aplicando estas conclusiones a la consulta formulada por el Gobierno del
Perú, es preciso responder negativamente a las dos primeras situaciones tipificadas
[casos a) y b)].
En cambio, hay que contestar afirmativamente el caso c), con la necesaria
precisión de que se refiere a todos los tratados en los que uno o más Estados
Americanos Miembros de la OEA sean partes.
Agosto de 1982.