Observaciones recibidas de órganos de la O.E.A. - Secretaría General
OBSERVACIONES
DE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS A LA
CONSULTA FORMULADA A LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS POR EL GOBIERNO
DEL PERÚ
Agosto de 1982
Preparado por el Departamento de Desarrollo y Codificación del Derecho Internacional
Subsecretaría de Asuntos Jurídicos
1. La Consulta
El Gobierno del Perú, en nota de fecha 28 de abril de 1982, en su condición
de Estado Miembro de la Organización de los Estados Americanos y de conformidad
con la facultad que le otorga el Artículo 64 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, solicitó de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
opinión consultiva sobre la interpretación de dicha Convención.
Expresa el Gobierno del Perú que "La disposición sobre la cual se solicita
la interpretación es, precisamente, el Artículo 64 de la Convención ...porque
dicho dispositivo, al crear la competencia consultiva de la Corte, no la ha
limitado a la interpretación de la Convención en si misma, sino que expresamente
la ha extendido a la facultad de interpretación de otros tratados concernientes
a la protección de los derechos humanos en los estados Americanos". Y
agrega: "El Gobierno del Perú se ve en el caso de recurrir al ilustrado
criterio de la Corte porque desea saber el verdadero significado de esa frase
y porque considera que clarificar y establecer los alcances de tal disposición
es conveniente para el adecuado funcionamiento del Sistema Interamericano
de protección de los derechos humanos".1/
2. Trámite
Nota del Secretario de la Corte
El Secretario de la Corte, en nota de 28 de abril de 1982 (CDH-S/105), transmitió
al Secretario General de la Organización copia de la consulta formulada por
el Gobierno del Perú, en cumplimiento de lo previsto en el Artículo 52 del
Reglamento de la Corte, comunicando además el plazo de presentación de "las
observaciones escritas que sobre la consulta quieran hacer los órganos de
la OEA", a más tardar el 15 de agosto de 1982. Dicha comunicación fue
complementada con notas de 27 de mayo y 3 de junio de 1982.2/
3. Contenido de la Consulta
La Consulta del Gobierno del Perú se concreta a lo siguiente:
3.1. Cómo debe ser interpretada la frase: "o de otros tratados concernientes
a la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos".
3.2. Con respecto a esta frase (Art. 64.1 de la Convención Americana) se solicita
que la consulta absuelva las siguientes preguntas:
a) ¿Solamente los tratados adoptados dentro del marco o bajo los auspicios
del Sistema Interamericano? o,
b) ¿Los tratados concluidos únicamente entre Estados Americanos, o sea que
la referencia está limitada a los tratados en que son partes exclusivamente
Estados Americanos?; o,
c) ¿Todos los tratados en que uno o más Estados Americanos sean partes?
3.3. Señala, finalmente, el Gobierno del Perú que la frase antes citada, del
Artículo 64, "genera dudas razonables sobre los alcances de la competencia
consultiva de la Corte".3/
4. Observaciones
4.1.1. La Competencia consultiva de la Corte
La Convención Americana sobre Derechos Humanos constituye el único instrumento
en el campo de la protección internacional de estos derechos que otorga competencia
consultiva amplia a uno de los órganos o medios de protección previstos en
la misma. En este sentido la Convención es un instrumento innovador.
El Proyecto de Convención sobre Derechos Humanos, aprobado por el Consejo
Interamericano de Jurisconsultos -que fue el primer intento articulado de
establecer un sistema convencional americano de protección de los derechos
humanos-, no contemplaba competencia consultiva para la Corte.4/
El Proyecto de Convención sobre Derechos Humanos presentado por Chile a la
Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria (Río de Janeiro, 1965) contemplaba
la competencia consultiva de la Corte (Art. 64.2) pero en forma limitada,
a saber: i) ratione materiae a las cuestiones jurídicas concernientes
a la interpretación de la Convención y ii) ratione personae, a los
Estados Partes en la Convención o a la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos.
5/ En
cambio el proyecto presentado por Uruguay a esa Conferencia no incluía disposición
sobre competencia consultiva, siguiendo en este punto el proyecto del Consejo
Interamericano de Jurisconsultos.6/
La Segunda Conferencia envió el Proyecto del CIJ junto con los de Chile y
Uruguay al Consejo de la Organización para que éste, oyendo a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y a los otros órganos y entidades que estimara
conveniente, introdujera en el Proyecto del CIJ las enmiendas que juzgara
necesarias para actualizarlo y completarlo. 7/ En virtud de este mandato el Consejo de la Organización de los Estados
Americanos remitió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos los proyectos
citados en la Resolución XXIV solicitándole su opinión y las recomendaciones
pertinentes.
La Comisión emitió tres Dictámenes entre octubre de 1966 y abril de 1968 que
fueron determinantes para establecer las características y alcance de la futura
convención regional americana sobre derechos humanos y, en base a los cuales,
el Consejo de la Organización, en junio de 1968, acordó solicitar a dicha
Comisión que redactara un texto revisado y completo de anteproyecto de convención
sobre derechos humanos. 8/
En el Anteproyecto anotado preparado por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos en julio de 1968, y adoptado por el Consejo, en octubre del mismo
año, 9/ como documento de trabajo para la Conferencia Especializada
Interamericana a reunirse en San José en 1969, se incluyó un artículo sobre
la competencia consultiva de la Corte (Art. 53) con el siguiente texto:
La Asamblea General, el Consejo Permanente y la Comisión podrán consultar
a la Corte acerca de la interpretación de esta convención o de otro tratado
concerniente a la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos;
y los Estados Partes, acerca de la compatibilidad entre alguna de sus leyes
internas y dichos instrumentos internacionales.
No aparecen mayores explicaciones sobre la incorporación de dicha competencia,
indicándose solamente, en los comentarios al Artículo 53, que esa incorporación
fue decidida por la Comisión "para la interpretación de la Convención
o de otro tratado concerniente a los derechos humanos en los Estados Americanos".
Cabe observar que el Artículo 53 limitaba la facultad de consulta, a la Asamblea
General, al Consejo Permanente y a la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. 10/
En el informe sobre la Labor Desarrollada por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en su Decimonoveno Período de Sesiones (extraordinario) 1
al 11 de julio de 1968, constan algunas referencias útiles para la historia
legislativa del Artículo 64 de la Convención Americana: 11/ La Comisión, al estudiar el problema de la competencia de la Corte,
a la luz del texto originalmente recomendado al Consejo de la Organización
en el Dictamen de 10 de abril de 1967 12/ (actualizando el Proyecto del Consejo Interamericano de Jurisconsultos),
manifiesta lo siguiente:
Al estudiar el Artículo 44 la Comisión observó que el texto de referencia
no establecía competencia consultiva para la Corte, sino que su finalidad
era la de que aquella pudiera conocer de todos los casos relativos a la interpretación
y aplicación de las disposiciones de la Convención que le sean sometidas desde
que las Partes en el caso reconozcan dicha competencia. A fin de que el párrafo
expresara claramente estos conceptos, la Comisión acordó sustituir la frase
"cuando el Estado contra el cual se dirige la demanda no rehúse someterse
al juicio de la Corte" por la siguiente... "que le sean sometidos
desde que las Partes en el caso reconozcan dicha competencia".
Sin otras modificaciones la Comisión aprobó esta disposición, la cual, pasó
a ser el Artículo 49 del Anteproyecto.
Por lo que respecta al problema de la competencia consultiva de la Corte,
la Comisión acordó establecer en el Anteproyecto una disposición aparte (Artículo
53).
De los antecedentes citados puede apreciarse la tendencia extensiva que la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos atribuyó a la competencia consultiva
de la Corte. Esta tendencia, como se desprende del texto del actual Artículo
64 de la Convención, recibió pleno apoyo de los gobiernos de los Estados Miembros
en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos que,
incluso fueron más allá de lo propuesto por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, al ampliar la facultad de consulta a los demás órganos del
Capítulo X (Art.51) de la Carta. En este sentido el Informe del Relator de
la Comisión II (órganos de protección) de la Conferencia de San José expresa:
13/
El Artículo 65, que corresponde al Artículo 53 del Proyecto extiende el derecho
de formular consultas a la Corte, en relación con la interpretación de la
Convención o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos
humanos, a todos los órganos enumerados en el Capítulo X de la Carta de la
Organización reformada por el Protocolo de Buenos Aires, así como a todos
los Estados Miembros de la Organización.
Señalamos atrás la innovación que en el campo de la protección internacional
de los derechos humanos significó el Artículo 64 de la Convención Americana:
la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales (Roma, 1950) no incluyó, inicialmente, competencia consultiva
para la Corte Europea de Derechos Humanos. Fue mediante el Protocolo No. 2
a dicha Convención, suscrito en 1963, que se otorgó competencia consultiva
a la Corte 14/ "para asesorar y dar dictámenes en determinadas circunstancias",
15/ pero limitándola a la Comisión de Ministros del Consejo de Europa, en
cuanto a la facultad de formular consulta y, ratione materiae, a
la "interpretación de la Convención y de los protocolos a la misma".
16/ Además el inciso 2 del Artículo 1 del mencionado Protocolo dispone otras
limitaciones, por razón de la materia, que conviene mencionar: i) Los dictámenes
consultivos no se referirán a ningún asunto relativo al contenido o alcance
de los derechos o libertades que la Convención está destinada a proteger y
ii) No se puede formular consulta sobre asuntos que la Comisión, la Corte
o la Comisión de Ministros tengan que considerar "como consecuencia de
aquellos procedimientos que pudieran establecerse de acuerdo con la Convención".
17/
Sin pretender entrar en un detenido examen comparativo de las diferencias
que, a primera vista, resultan de las respectivas competencias consultivas
de la Corte Europea y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, parece
importante resaltar que las limitaciones previstas en el texto europeo tienen
como fines los siguientes: excluir -en forma precisa y fuera de toda duda
razonable- la presentación de consultas de los órganos de la Convención sobre
asuntos sujetos a su jurisdicción o consideración, principalmente, reclamaciones
por alegadas violaciones de los derechos humanos consagrados en la Convención
y, evitar que, vía de interpretación, pueda afectarse la parte sustantiva
del instrumento o darle a esa parte (Sección I) una vigencia menos amplia
o acaso restrictiva que la que se desprende de los propios textos del articulado.
En conclusión, estas limitaciones a la competencia consultiva de la Corte
europea podría decirse que son mecanismos de salvaguardia de los elevados
propósitos de la Convención.
En este sentido el doctor Dunshee de Abranches 18/ formula
una preocupación sobre el alcance de la competencia consultiva de la CID en
el supuesto de que un Estado Parte haga consulta en "la eventualidad
de que esté en trámite en la Comisión una denuncia o comunicación contra el
Estado Parte Consultante y que el propósito de la consulta sea el de provocar
un pronunciamiento de la Corte sobre alguna de las materias planteadas en
el caso en trámite, sin aceptar la jurisdicción litigiosa de la Corte y asumir
la obligación correspondiente que es el cumplimiento de la decisión de la
Corte". Asimismo, al plantear el problema de ausencia de reglas de la
Convención para delimitar las dos competencias de la CID, el doctor Abranches
señala supuestos que prima facie, constituyen potenciales incidentes
entre la competencia consultiva de la Corte y el ejercicio de las atribuciones
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la promoción y defensa
de los derechos que la Convención consagra junto con los procedimientos previstos
para esa tarea.
Por otra parte son muchas las ventajas de una competencia consultiva tan amplia
como la de la CID por el variado uso que de ella pueden hacer los órganos
de la OEA y los gobiernos de los Estados Miembros. A este respecto nos remitimos
a la ilustrada opinión de Buergenthal, 19/ que
refleja un criterio positivo en el desarrollo del derecho internacional americano
en el campo de los derechos humanos, al expresar lo siguiente: "Aún en
el caso de que la Corte Interamericana llegase a decidir que su autoridad
para rendir opiniones consultivas fuese más restringida de lo que una lectura
superficial lo sugiere, se puede presumir con cierta seguridad, que durante
los primeros años de la existencia de la Corte su principal función judicial
consistirá en rendir opiniones consultivas bajo su poder consultor jurisdiccional.
Un uso imaginativo de ese recurso por parte de los Estados Miembros de la
OEA, y de las instituciones de la Organización, en especial por parte de la
Comisión y de la Asamblea General, podría contribuir muy significativamente
al cumplimiento efectivo de la Convención".
4.1.2. Alcance del Artículo 64 de la Convención
De conformidad con los antecedentes que han quedado expuestos podría observarse
que el alcance del Artículo 64 de la Convención Americana y, en particular,
de la frase sometida a consulta de la Corte (inciso 1), "de otros tratados
concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos",
correspondería ser interpretado en forma extensiva en cuanto a la materia
pero limitada en cuanto a los instrumentos jurídicos internacionales a los
cuales podría alcanzar la competencia consultiva de la Corte.
Por lo que hace a la materia el tenor del Artículo 64 no establece distinción
alguna y, por lo mismo, no cabría interpretar que pudieran quedar fuera de
la facultad consultiva estos u otros tratados o convenciones pertinentes a
la esfera de protección de los derechos humanos. Pero en cambio y, más concretamente,
los términos... "en los Estados Americanos" estarían implicando
tácitamente la limitación del ámbito de la competencia consultiva en su aplicación,
ya que se trataría del marco jurídico-político geográfico de lo que se conoce
por el derecho internacional americano que los Estados de este hemisferio
han venido codificando en numerosos instrumentos, buena parte de los cuales
tiene directa o indirecta relación en el campo de los derechos humanos, reconociendo
por éstos los consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre, suscrita en la Novena Conferencia Internacional Americana (Bogotá,
1948).
Por otra parte cabe observar que, de no reconocerse esta limitación sobre
el ámbito de aplicación por lo que hace a los instrumentos internacionales,
no sólo se desconocería otra competencia aplicable a los mismos instrumentos
suscritos más allá del marco del derecho internacional americano o del sistema
interamericano, como ha dado en llamársele, si no que, además, se estaría
entrando en una cuestión más académica que práctica y útil para la protección
de los mencionados derechos en América.
En efecto, los "otros tratados concernientes a la protección de los derechos
humanos", de los cuales los Estados Americanos son Partes o están facultados
para llegar a serlo, son los que han sido aprobados dentro del ámbito de las
Naciones Unidas y, entre éstos, principalmente, los Pactos de Derechos Humanos,
la Convención sobre Genocidio, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados
(1951) y su Protocolo (1967) y los Convenios laborales suscritos por la Organización
Internacional del Trabajo como organismo especializado de la organización
mundial. Resulta obvio señalar que si surgiera alguna cuestión interpretativa
sobre estos u otros instrumentos emanados de las Naciones Unidas corresponderá,
en primer término, a los órganos competentes de la misma examinar el problema
y, en todo caso, hacer uso de la facultad que les otorga el Artículo 65.1
del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia que permite a ese alto
tribunal "emitir opiniones consultivas respecto de cualquier cuestión
jurídica, a solicitud de cualquier organismo autorizado para ello por la Carta
de las Naciones Unidas, o de acuerdo con las disposiciones de la misma".
De forma que la anterior disposición aplicada en coordinación con el Artículo
96.1 de la Carta de las Naciones Unidas permitirá resolver todo asunto que
ameritara consulta a nivel universal por parte de la Asamblea General o de
los órganos u organismos de las Naciones Unidas en los cuales, por supuesto,
los Estados americanos (Partes en esos instrumentos universales) están representados.
La observación anterior permitiría superar el interrogante planteado en la
letra a de la consulta formulada por el Gobierno del Perú y contribuir a establecer,
prima facie, que la competencia consultiva de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos abarcaría los tratados y convenciones interamericanos,
esto es, los suscritos dentro del ámbito del Sistema Interamericano.
¿Cuáles serían, en síntesis, los tratados a los que se aplicaría la competencia
consultiva de la Corte dentro del alcance del Artículo 64.1 de la Convención?
En nuestro criterio serían los tratados (regionales) multilaterales cuya finalidad
específica sea la protección de los derechos humanos considerados en conjunto
o separadamente como es el caso de las convenciones sobre asilo y extradición.
Así, por ejemplo, la Convención sobre Asilo Territorial contempla el asilo
como un derecho del Estado (Art.1), mientras la Convención Americana en su
Artículo 22, párr.7 lo establece como un derecho humano, siguiendo la línea
y el texto del Artículo XXVII de la Declaración Americana (1948). ¿Cuál sería,
entonces, la línea jurídica de obligación de un Estado americano Parte en
ambos instrumentos? ¿Es exigible el derecho de asilo territorial por vía de
reclamación ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos?
20/
En cuanto al problema que plantean instrumentos tales como la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, corresponde hacer algunas
consideraciones sobre la naturaleza y alcances de dicha Declaración.
La Declaración fue originalmente concebida para ser adoptada "en forma
de convención por los Estados del Continente". 21/
Si bien este propósito no fue alcanzado en la Novena Conferencia Internacional
Americana (Bogotá, 1948), la Declaración Americana aprobada en esa oportunidad
expresa en su Preámbulo que "la consagración americana de los derechos
esenciales del hombre unida a las garantías ofrecidas por el régimen interno
de los Estados establece el sistema inicial de protección que los Estados
Americanos consideran adecuado". . . etc.
Conforme con ese postulado aparece que la Declaración quedó incorporada por
la voluntad de los Estados Americanos, en forma expresa, al derecho interno
de los Estados y constituye derecho aplicable en la medida que no exista ley
nacional o que la misma no se ajuste a los principios y textos de la propia
Declaración. En este tenor la misma ha servido y continúa sirviendo como "instrumento
normativo que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos utiliza para
juzgar la conducta de los Estados Miembros de la Organización de los Estados
Americanos que no han ratificado la Convención Americana". 22/ Además,
los Estados Americanos en repetidas oportunidades le han otorgado a la Declaración
Americana efectos jurídicos y la Asamblea General de la OEA ha fundado en
los preceptos de dicha Declaración resoluciones que hacen pronunciamiento
sobre situaciones de protección de los derechos humanos en los Estados Americanos.
En este punto concordamos con la opinión de la doctrina en el sentido de que
la Carta de la OEA, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, incorpora,
por referencia, la Declaración a la Carta con todas las consecuencias jurídicas
que de ello se derivan. 23/
Como consecuencia, será lógico deducir que también la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre estaría comprendida entre los llamados
"otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos
en los Estados Americanos", no obstante que su vigencia provenga de una
constante reafirmación de su contenido y de su condición de normas de obligatorio
acatamiento hecha por los Estados Miembros y no de los medios y formas expresamente
establecidos en el derecho internacional clásico sobre tratados.
16 de agosto de 1982