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Introducción
Con motivo del décimo
aniversario de los Principios de Limburg sobre la Aplicación del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante
'Principios de Limburg'), entre el 22-26 de enero de 1997, se reunió
en Maastricht un grupo de más de treinta expertos invitados por la
Comisión Internacional de Juristas (Ginebra, Suiza), el Instituto
de Derechos Humanos Urban Morgan (Cincinnati, Ohio, Estados Unidos
de América), y el Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Maastricht (Países Bajos). Dicha reunión tuvo
como objetivo ampliar el entendimiento de los Principios de Limburg
con respecto a la naturaleza y el alcance de las violaciones a los
derechos económicos, sociales y culturales y las respuestas y recursos
adecuados a los mismos.
Los participantes acordaron unánimemente en las siguientes directrices
las cuales, a su entender, reflejan la evolución del derecho internacional
a partir del año 1986. Estas directrices tienen como propósito ser
de utilidad para todos los que se dedican a conocer e identificar
las violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales y
ofrecer recursos a las mismas, y en particular, aquellas entidades
encargadas de la vigilancia y administración de justicia a los niveles
nacional, regional e internacional.
Directrices de Maastricht
sobre Violaciones a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
I La importancia de
los derechos económicos, sociales y culturales
1. A partir de la aprobación
de los Principios de Limburg en 1986, las condiciones económicas y
sociales de más de 1.600 millones de personas se han deteriorado a
una velocidad alarmante mientras que para más de la cuarta parte de
la población mundial las mismas han mejorado, también a un ritmo dramático.
En las últimas tres décadas, la brecha entre ricos y pobres se ha
duplicado, con el resultado de que la quinta parte más pobre de la
población mundial percibe el 1,4% de la renta mundial mientras que
la quinta parte más rica percibe el 85%. El impacto de esta brecha
en la vida de la genteCy especialmente los pobresC es dramático y,
para una parte significativa de la humanidad el goce de los derechos
económicos, sociales y culturales es ilusorio.
2. Desde el fin de la
guerra fría, en todas las regiones del mundo existe una tendencia
a limitar la función del Estado, confiando en el mercado para solucionar
los problemas del bienestar humano que a menudo responden a condiciones
generadas por instituciones y mercados financieros internacionales
y nacionales y en el afán de atraer inversiones provenientes de empresas
multinacionales que disponen de más riqueza y poder que muchos Estados.
Ahora ya no se da por sentado que la realización de los derechos económicos,
sociales y culturales depende en gran medida de la acción del Estado.
Sin embargo, conforme al derecho internacional, el Estado sigue siendo
el responsable de asegurar la realización de dichos derechos. Si bien
las tendencias aquí mencionadas complican la tarea de responder a
violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales, se
vuelve cada vez más urgente tomar en serio estos derechos y, por consiguiente,
ocuparse de responsabilizar a los gobiernos que no cumplan sus obligaciones
en esta materia.
3. Desde 1986, en el plano
legal también ha habido avances significativos que han realzado los
derechos económicos, sociales y culturales, incluyendo la jurisprudencia
emergente del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
y la aprobación de instrumentos como la Carta Social Europea Revisada
de 1996, el Protocolo Facultativo de la Carta Europea Constituyendo
un Régimen de Reclamaciones Colectivas y el Protocolo de San Salvador
a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos en la Esfera
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1988. Los gobiernos
se han comprometido a dar una respuesta más eficaz a los derechos
económicos, sociales y culturales dentro del marco de las siete Conferencias
Mundiales de las Naciones Unidas (1992-1996). Asimismo, existe la
posibilidad de mejorar la rendición de cuentas en casos de violaciones
a los derechos económicos, sociales y culturales mediante los proyectos
de Protocolo Facultativo para el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y la Convención sobre la Eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer. En la misma forma, se
han visto adelantos significativos en la esfera de los derechos económicos,
sociales y culturales dentro de los movimientos de la sociedad civil
y las organizaciones no gubernamentales regionales e internacionales.
4. Hoy en día es indudable
que los derechos humanos en su conjunto son indivisibles, interdependientes,
interrelacionados e de igual importancia para la dignidad humana.
En vista de lo anterior, los Estados tienen la misma responsabilidad
en cuanto a las violaciones a los derechos económicos, sociales y
culturales y las violaciones a los derechos civiles y políticos.
5. Al igual que los derechos
civiles y políticos , conforme al derecho internacional, el incumplimiento
de un Estado Parte con una obligación relativa a los derechos económicos,
sociales y culturales adquirida por medio de un tratado constituye
una violación de dicho tratado. Fundamentándose en los Principios
de Limburg, las consideraciones presentadas a continuación se refieren
principalmente al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (en adelante "el Pacto"). Sin embargo, tienen igual valor
en la interpretación y aplicación de otras normas del derecho internacional
y del derecho interno en materia de los derechos económicos, sociales
y culturales.
II El significado de
los derechos económicos, sociales y culturales
Las obligaciones de
respetar, proteger y cumplir
6. Al igual que los derechos
civiles y políticos, los derechos económicos, sociales y culturales
imponen sobre los Estados tres tipos de obligaciones distintas: las
obligaciones de respetar, proteger y cumplir. El incumplimiento de
cualquiera de estas tres obligaciones constituye una violación a dichos
derechos. La obligación de respetar requiere que el Estado se abstenga
de obstaculizar el goce de los derechos económicos, sociales y culturales.
Así, el derecho a la vivienda se infringe si el Estado lleva a cabo
expulsiones forzosas arbitrarias. La obligación de proteger exige
al Estado prevenir violaciones a estos derechos por parte de terceros.
Así, el no asegurar que los empleadores privados cumplan las normas
básicas de trabajo podría constituir una violación al derecho a trabajar
o a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias. La obligación
de cumplir requiere que el Estado adopte las medidas legislativas,
administrativas, presupuestarias, legales y de otra índole adecuadas
para lograr la plena efectividad de dichos derechos. Así, podría constituirse
una violación si el Estado no proporciona la atención primaria de
salud esencial a las personas que lo necesiten.
Las obligaciones de
conducta y resultado
7. Las obligaciones de
respetar, proteger y cumplir incluyen elementos de obligación de conducta
y de obligación de resultado. La obligación de conducta exige acciones
racionalmente concebidas con el propósito de asegurar el ejercicio
de un derecho específico. Por ejemplo, en el caso del derecho a la
salud, la obligación de conducta podría implicar la aprobación y ejecución
de un plan de acción destinado a reducir el índice de mortalidad materna.
La obligación de resultado requiere que los Estados cumplan objetivos
concretos que satisfagan un norma sustantiva precisa. Por ejemplo,
con respecto al derecho a la salud, la obligación de resultado exige
que se reduzca la tasa de mortalidad materna a los niveles acordados
en la Conferencia Internacional de El Cairo sobre la Población y el
Desarrollo de 1994 y la Cuarta Conferencia Mundial de Beijing sobre
la Mujer de 1995.
Margen de discreción
8. Al igual que con los
derechos civiles y políticos, los Estados cuentan con un margen de
discreción en la selección de los mecanismos a usar para hacer efectivas
sus respectivas obligaciones. Tanto la práctica de los Estados, como
la forma en que las entidades internacionales de supervisión de tratados
y los tribunales nacionales aplican las normas legales a casos y situaciones
concretos, han contribuido a la evolución de normas mínimas universales
y a una comprensión común acerca del alcance, la naturaleza y las
limitaciones de los derechos económicos, sociales y culturales. El
que la plena efectividad de la mayoría de los derechos económicos,
sociales y culturales solo pueda lograrse progresivamente, como ocurre
también con la mayoría de los derechos civiles y políticos, no cambia
la naturaleza de la obligación legal que requiere que los Estados
adopten algunas medidas de forma inmediata y otras a la mayor brevedad
posible. Por lo consiguiente, al Estado le corresponde la obligación
de demostrar logros cuantificables encaminados a la plena efectividad
de los derechos aludidos. Los Estados no pueden recurrir a las disposiciones
relativas a la "aplicación progresiva" del artículo 2 del Pacto como
pretexto del incumplimiento. Del mismo modo, los Estados no pueden
justificar la derogación o limitación de los derechos reconocidos
en el Pacto en base a diferencias en las tradiciones sociales, religiosas
o culturales.
Obligaciones mínimas
esenciales
9. Un Estado incurre en
una violación del Pacto cuando no cumple lo que el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales denomina "una obligación mínima
esencial de asegurar la satisfacción de por lo menos los niveles mínimos
esenciales de cada uno de los derechos [...]. Por ejemplo, incurre
prima facie en una violación del Pacto un Estado Parte en el cual
un número significativo de personas se ven privados de alimentos esenciales,
atención básica de salud, habitación y vivienda mínima o las formas
más básicas de enseñanza." Estas obligaciones mínimas esenciales son
aplicables independiente de la disponibilidad de recursos en el país
de que se trate o cualquier otro factor o dificultad.
Disponibilidad de recursos
10. En muchos casos, la
mayoría de los Estados pueden cumplir dichas obligaciones sin mayores
dificultades y sin que esto tenga implicaciones significativas en
cuanto a los recursos. En otros casos, sin embargo, la plena realización
de los derechos puede depender de la disponibilidad de los recursos
financieros y materiales adecuados. No obstante, de conformidad con
los Principios de Limburg 25-28, y tal como lo reafirma la jurisprudencia
evolutiva del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
la escasez de recursos no exime a los Estados de ciertas obligaciones
mínimas esenciales en la aplicación de los derechos económicos, sociales
y culturales.
Políticas Estatales
11. Existe una violación
de los derechos económicos, sociales y culturales cuando un Estado
lleva a cabo, por acción u omisión, cualquier política o práctica
que intencionalmente viola o ignora las obligaciones previstas en
el Pacto, o cuando no alcanza la correspondiente norma de conducta
o resultado establecida. Asimismo, constituye una violación del Pacto
cualquier tipo de discriminación fundada en la raza, el color, el
sexo, la lengua, la religión, la opinión política o de otra índole,
el origen nacional o social, la propiedad, el nacimiento o cualquier
otra condición cuyo objeto o resultado sea invalidar o menoscabar
el goce o ejercicio en pie de igualdad de los derechos económicos,
sociales y culturales.
Discriminación sexual
12. Las discriminaciones
contra la mujer con respecto a los derechos reconocidos en el Pacto
se entienden a la luz de la norma de igualdad de la mujer establecida
en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer. Dicha norma exige la eliminación de todas las formas
de discriminación contra la mujer incluida la discriminación sexual
que resulta de desventajas sociales y culturales y otras desventajas
estructurales.
Incapacidad de cumplir
13. Para determinar cuales
acciones u omisiones constituyen una violación a los derechos económicos,
sociales y culturales, es importante distinguir entre la falta de
capacidad y la falta de voluntad del Estado de cumplir sus obligaciones
bajo los tratados internacionales. Un Estado que afirma que no puede
cumplir con su obligación por motivos ajenos a su control, tiene la
responsabilidad de comprobar que esto es el caso. Por ejemplo, el
cierre temporal de una institución de enseñanza debido a un terremoto
constituiría una circunstancia ajena al control del Estado, mientras
que la eliminación de un régimen de seguridad social sin contar con
un programa de sustitución adecuado, demostraría la falta de voluntad
política, de parte del Estado, de cumplir con sus obligaciones.
Violaciones mediante
actos de comisión
14. Las acciones directas
de los Estados o de otras entidades no reguladas adecuadamente por el
Estado pueden resultar en violaciones a los derechos económicos, sociales
y culturales. A continuación se mencionan algunos ejemplos de dichas
violaciones:
(a) La anulación o
suspensión de cualquier legislación que sea necesaria para seguir
ejerciendo un derecho económico, social y cultural que esté vigente
en ese momento;
(b) La denegación
activa de estos derechos a determinados individuos o grupos
mediante cualquier forma de discriminación legislada o impuesta;
(c) El apoyo activo
a cualquier medida adoptada por terceros que sea contraria a
los derechos económicos, sociales y culturales;
(d) La aprobación
de cualquier legislación o política que sea claramente incompatible
con las obligaciones legales preexistentes relativas a estos
derechos, salvo cuando esto se hace con el propósito y efecto
de aumentar la igualdad y mejorar la realización de los derechos
económicos, sociales y culturales de los grupos más vulnerables;
(e) La adopción
de cualquier medida que sea intencionalmente regresiva y que
reduzca el nivel de protección de cualquiera de estos derechos;
(f) La obstaculización
o interrupción intencional de la realización progresiva de un
derecho previsto en el Pacto, salvo cuando el Estado actúa dentro
de los parámetros de una limitación estipulada en el Pacto o
debido a la falta de recursos disponibles o fuerza mayor;
(g) La reducción
o desviación de un gasto público específico, cuando dicha reducción
o desviación resulta en la imposibilidad del goce de estos derechos
y no sea acompañada por la adopción de medidas adecuadas que
aseguren a todos la subsistencia mínima.
Violaciones mediante
actos de omisión
15. Las violaciones a
los derechos económicos, sociales y culturales también pueden resultar
de la omisión o incumplimiento del Estado en relación a la adopción
de las medidas necesarias derivadas de sus obligaciones legales. A
continuación se menciona algunos ejemplos de dichas violaciones:
(a)
La no adopción de las medidas adecuadas estipuladas en el Pacto;
(b) La no modificación
o revocación de cualquier legislación que sea claramente inconsistente
con una obligación prevista en el Pacto;
(c) La no aplicación
de legislaciones o ejecución de políticas destinadas a hacer
efectivas las disposiciones en el Pacto;
(d) La no regulación
de actividades de particulares o grupos para evitar que éstos
violen los derechos económicos, sociales y culturales;
(e) La no utilización
al máximo de los recursos disponibles para lograr la plena realización
del Pacto;
(f) La falta de
vigilancia de la efectividad de los derechos económicos sociales
y culturales, incluyendo la elaboración y aplicación de criterios
e indicadores para evaluar el acatamiento;
(g) La no eliminación
inmediata de los obstáculos que debe eliminar para permitir
la efectividad inmediata de un derecho garantizado en el Pacto;
(h) La no aplicación
inmediata de un derecho que debe tener efectividad inmediata
conforme al Pacto;
(i) El no cumplimiento
de la norma mínima internacional de realización cuando dicho
cumplimiento queda dentro de sus posibilidades;
(j) Cuando el Estado,
al celebrar convenios bilaterales o multilaterales con otro
Estado y con organizaciones internacionales o empresas multinacionales,
no tenga en cuenta sus obligaciones legales internacionales
en la esfera de los derechos económicos, sociales y culturales.
III Responsabilidad de
las violaciones
Responsabilidad del
Estado
16. En principio se puede
atribuir la responsabilidad de las violaciones mencionadas en la Sección
II al Estado dentro de cuya jurisdicción se producen. Por lo tanto,
para corregir estas violaciones, el Estado responsable deberá crear
mecanismos de vigilancia, investigación, procesamiento y recursos
para las víctimas.
Dominación u ocupación
extranjera
17. En circunstancias
de dominación extranjera, la privación de los derechos económicos,
sociales y culturales podría ser imputable al Estado ejerciendo el
control efectivo sobre el territorio en alusión. Esto es cierto en
situaciones de colonialismo u otras formas de dominación extranjera
y ocupación militar. La autoridad dominante u ocupante es la responsable
de las violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales.
Asimismo, existen otras circunstancias en las cuales los Estados actuando
de manera conjunta violan los derechos económicos, sociales y culturales.
Acciones de entidades
no estatales
18. Un elemento de la
obligación de proteger es la responsabilidad del Estado de asegurar
que entidades privadas o particulares, incluidas las empresas transnacionales
sobre las cuales ejerce jurisdicción, no violen los derechos económicos,
sociales y culturales de las personas. Los Estados son responsables
de las violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales
que resultan cuando no controlan con la debida diligencia la conducta
de dichos actores no estatales.
Acciones de organizaciones
internacionales
19. Las obligaciones de
los Estados de proteger los derechos económicos, sociales y culturales
incluyen también su participación en organizaciones internacionales
en las cuales actúan colectivamente. Es especialmente importante que
los Estados utilicen su influencia para asegurar que los programas
y políticas en los cuales participan no resulten en violaciones. Para
eliminar las violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales,
es imprescindible que las organizaciones internacionales, incluidas
las instituciones financieras internacionales, modifiquen sus políticas
y prácticas de modo que no resulten en privaciones de los derechos
económicos, sociales y culturales. Los Estados miembros de dichas
organizaciones, actuando individualmente o por medio de juntas directivas,
así como también el secretariado y las organizaciones no gubernamentales,
deberían promover y generalizar la tendencia que ya existe dentro
de algunas organizaciones encaminada a la revisión de sus políticas
y programas a la luz de temas relativos a los derechos económicos,
sociales y culturales. Esto es especialmente importante cuando estas
políticas y programas se ejecuten en países que carecen de recursos
para hacer frente a las presiones provenientes de las instituciones
internacionales en lo referente a la toma de decisiones afectando
los derechos económicos, sociales y culturales.
IV Víctimas de violaciones
Individuos y grupos
20. Al igual que con los
derechos civiles y políticos, tanto individuos como grupos pueden
ser víctimas de violaciones a los derechos económicos, sociales y
culturales. En este sentido, algunos grupos sufren de forma desproporcionada,
como por ejemplo personas de bajos ingresos, mujeres, pueblos indígenas
y tribales, poblaciones en situaciones de ocupación, personas que
buscan asilo, refugiados y desplazados internos, minorías, personas
mayores, niños, campesinos sin tierra, personas con discapacidad y
los desamparados.
Sanción penal
21. Ninguna víctima de
violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales debería
ser objeto de sanciones penales debido exclusivamente a su condición
de víctima, por ejemplo, de leyes que penalizan el hecho de ser desamparado.
Asimismo, nadie debería ser sujeto a sanciones penales por el hecho
de reclamar sus derechos económicos, sociales y culturales.
V Recursos y otras
respuestas a las violaciones
Acceso a los recursos
22. Toda persona o grupo
víctima de una violación a los derechos económicos, sociales y culturales
debería tener acceso a recursos legales eficaces o a otros recursos
adecuados a nivel nacional e internacional.
Resarcimiento adecuado
23. Toda víctima de violaciones
a los derechos económicos, sociales y culturales tiene el derecho
al resarcimiento adecuado, en la forma de restitución, compensación,
rehabilitación y satisfacción o garantías de no repetición.
Abstenerse de sancionar
oficialmente las violaciones
24. Los órganos nacionales
judiciales y de otra índole de un Estado deberán asegurarse de que
sus declaraciones no resulten en la aprobación oficial de cualquier
violación a una obligación internacional asumida por dicho Estado.
Como mínimo, al formular cualquier decisión concerniente las violaciones
a los derechos económicos, sociales y culturales, los sistemas judiciales
nacionales deberían considerar como medios interpretativos las disposiciones
pertinentes del derecho internacional y regional de derechos humanos.
Instituciones nacionales
25. Las entidades de promoción
y supervisión, como las procuradurías y comisiones de derechos humanos
nacionales deberían responder a violaciones a los derechos económicos,
sociales y culturales con la misma energía con la que responden a
violaciones a los derechos civiles y políticos.
Aplicación interna
de los instrumentos internacionales
26. La incorporación o
aplicación directa en el régimen legal interno de los instrumentos
internacionales de derechos económicos, sociales y culturales puede
aumentar de manera significativa el alcance y la eficacia de los recursos
y, por lo tanto, esto debería de promoverse en todos los casos.
Impunidad
27. Los Estados deben
establecer medidas eficaces para evitar la posibilidad de impunidad
en cualquier violación a los derechos económicos, sociales y culturales
y para asegurar que ninguna persona que pueda resultar responsable
de cualquier violación a dichos derechos goce de inmunidad de responsabilidad
por sus acciones.
La función de las profesiones
legales
28. Con el fin de establecer
recursos legales y de otra índole eficaces para las víctimas de violaciones
a los derechos económicos, sociales y culturales, los abogados, jueces,
adjudicadores, asociaciones de abogados y la comunidad legal en general
deberían prestar mucha más atención a dichas violaciones en el ejercicio
de sus profesiones, tal como lo recomienda la Comisión Internacional
de Juristas en la Declaración de Bangalore y el Plan de Acción de
1995.
Relatores especiales
29. Con el fin de fortalecer
aun más los mecanismos internacionales de prevención, advertencia
temprana, supervisión y reparación de las violaciones a los derechos
económicos, sociales y culturales, la Comisión de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas debería designar relatores especiales temáticos
en este campo.
Nuevas normas
30. Con el fin de seguir
clarificando el contenido de las obligaciones de los Estados de respetar,
proteger y cumplir los derechos económicos sociales y culturales,
tanto los Estados como las entidades internacionales pertinentes deberían
perseguir activamente la aprobación de nuevas normas sobre derechos
económicos, sociales y culturales específicos, en particular el derecho
a trabajar, a la alimentación, a la vivienda y a la salud.
Protocolos facultativos
31. Se debería aprobar
y ratificar sin dilación el protocolo facultativo que permita a los
individuos o grupos presentar denuncias relativas a los derechos reconocidos
en el Pacto. Se debería asegurar que el proyecto de protocolo facultativo
para la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer dedique la misma atención a violaciones de los derechos
económicos, sociales y culturales. Además, se debería tomar en consideración
establecer un procedimiento facultativo para la presentación de quejas
bajo la Convención sobre los derechos del niño.
Documentación y vigilancia
32. Todos los actores
pertinentes incluyendo organizaciones no gubernamentales, gobiernos
nacionales y organizaciones internacionales, deberían ocuparse de
la documentación y vigilancia de violaciones a los derechos económicos,
sociales y culturales. Es imprescindible que las organizaciones internacionales
pertinentes presten el apoyo necesario a la aplicación de los instrumentos
internacionales en esta materia. La promoción de los derechos económicos,
sociales y culturales es parte del mandato de la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos por lo
que es necesario adoptar, de manera urgente, medidas eficaces y disponer
del personal y de los recursos financieros adecuados para lograr este
objetivo. Asimismo, las agencias especializadas y otras organizaciones
internacionales que trabajan en los campos económico y social deberían
enfatizar de forma apropiada los derechos económicos, sociales y culturales
como derechos, y si no lo están haciendo, deberían contribuir a los
esfuerzos por responder a las violaciones de estos derechos.
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