MANUEL
DE FORMATION SUR LA SURVEILLANCE DES DROITS HUMAINS
CHAPITRE
15 : LE MONITORING DES MANIFESTATIONS ET RÉUNIONS PUBLIQUES
MATIÈRES
A. Introduction
B. Normes Internationales Relatives à la Liberté de Réunion, d'Association et d'Expression
C. Normes sur l'Usage de la Force par les Fonctionnaires Chargés de l'Application des Lois
D. Les Difficultés du Monitoring des Manifestations
1. Le But du Monitoring des Manifestations
1. Le monitoring des manifestations pourra constituer une tâche assez courante pour les HRO, notamment en périodes de campagnes politiques et électorales dans le pays de la mission. Ce chapitre reprend les normes internationales relatives aux droits de l'homme dont les HRO tentent d'assurer le respect dans l'exécution de son mandat spécifique, et décrit un certain nombre d'aspects matériels et techniques qu'il convient de garder à l'esprit pour effectuer ce monitoring avec professionnalisme et efficacité.
B. NORMES INTERNATIONALES RELATIVES À LA LIBERTÉ DE RÉUNION, D'ASSOCIATION ET D'EXPRESSION
2. On l'a vu plus haut au Chapitre 3 "Droits de l'homme et droit humanitaire internationalement applicables : le cadre", le droit à la liberté de réunion pacifique et d'association est garanti par le droit international des droits de l'homme. L'article 20 de la Déclaration universelle des droits de l'homme établit : "Toute personne a droit à la liberté de réunion et d'association pacifiques." L'article 21 du Pacte relatif aux droits civils et politiques reconnaît le droit de réunion pacifique, et l'article 22 protège la liberté d'association. L'article 11(1) de la Convention européenne déclare : Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association [...]." En outre, les articles 15 et 16 de la Convention américaine garantissent le droit de réunion pacifique et la liberté d'association.
3. Le Pacte relatif aux droits civils et politiques, la Convention européenne et la Convention américaine prévoient que les États peuvent imposer par la loi des restrictions à l'exercice de la liberté d'association. Dans les deux conventions régionales, ces limites sont énoncées dans des termes analogues à ceux du Pacte relatif aux droits civils et politiques à son article 22(2) : "L'exercice de ce droit ne peut faire l'objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique, de l'ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et les libertés d'autrui."
4. Les droits à la liberté d'association et de réunion figurent également dans la Charte africaine (Charte de Banjul), mais sous une forme légèrement différente. L'article 10(1) établit : "Toute personne a le droit de constituer librement des associations avec d'autres, sous réserve de se conformer aux règles édictées par la loi." L'article 11 dispose : "Toute personne a le droit de se réunir librement avec d'autres. Ce droit s'exerce sous la seule réserve des restrictions nécessaires édictées par les lois et règlements, notamment dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté d'autrui, de la santé, de la morale ou des droits et libertés des personnes."
5. Si toutes les conventions internationales et régionales reconnaissent aux individus le droit à la liberté d'association et de réunion pacifique, elles autorisent les États à apporter à ces droits certaines restrictions admissibles. Cependant, la jurisprudence européenne indique que les États européens (et sans doute d'autres États ayant des obligations conventionnelles similaires) pourraient avoir l'obligation de prendre des dispositions supplémentaires pour les garantir. Dans son jugement Plattform "Ärzte für das Leben" c. Autriche du 21 juin 1988 (No. 139), 13 E.H.R.R. 204, la Cour européenne des droits de l'homme note que :
[...] il arrive à une manifestation donnée de heurter ou mécontenter des éléments hostiles aux idées ou revendications qu'elle veut promouvoir. Les participants doivent pourtant pouvoir la tenir sans avoir à redouter des brutalités que leur infligeraient leurs adversaires : pareille crainte risquerait de dissuader les associations ou autres groupes défendant des opinions ou intérêts communs de s'exprimer ouvertement sur des thèmes brûlants de la vie de la collectivité. Dans une démocratie, le droit de contre-manifester ne saurait aller jusqu'à paralyser l'exercice du droit de manifester.
Partant, une liberté réelle et effective de réunion pacifique ne s'accommode pas d'un simple devoir de non-ingérence de l'Etat; une conception purement négative ne cadrerait pas avec l'objet et le but de l'article 11 [de la Convention européenne]. [...] celui-ci appelle parfois des mesures positives, au besoin jusque dans les relations interindividuelles.
6. On consultera également le jugement Ezelin c. France du 26 avril 1991 (No. 202), 14 E.H.R.R. 362, ainsi que les Principes de Johannesburg sur la sécurité nationale, la liberté d'expression et l'accès à l'information, adoptés par une conférence convoquée par l'ONG "Article 19" le 1er octobre 1995.
7. Le droit à la liberté d'expression est un droit fondamental qui est indispensable à la jouissance des droits à la liberté d'association et de réunion pacifique. L'article 19 de la Déclaration universelle des droits de l'homme indique : "Tout individu a droit à la liberté d'opinion et d'expression, ce qui implique le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et de répandre, sans considérations de frontières, les informations et les idées par quelque moyen d'expression que ce soit." Le droit à la liberté d'expression figure également à l'article 19 du Pacte relatif aux droits civils et politiques, à l'article 9 de la Charte africaine (Charte de Banjul), à l'article 13 de la Convention américaine, et à l'article 10 de la Convention européenne. On trouvera un exposé plus détaillé concernant la liberté d'expression au Chapitre 3 "Droits de l'homme et droit humanitaire internationalement applicables : le cadre", et dans le Manuel sur la liberté d'expression publié par Article 19 (1993).
C. NORMES SUR L'USAGE DE LA FORCE PAR LES FONCTIONNAIRES CHARGÉS DE L'APPLICATION DES LOIS
8. En général, tant au niveau local qu'au niveau national, les autorités ont le pouvoir de réprimer des manifestations dans l'intérêt du rétablissement de l'ordre public. Dans certains pays, dont l'Europe continentale, le Japon et les États-Unis, les forces de police ont mis en place des unités paramilitaires anti-émeutes spécialement entraînées au contrôle des manifestations (1).
9. Certaines des normes internationales à l'usage des fonctionnaires chargés de l'application des lois sont présentées dans le Code de conduite pour les responsables de l'application des lois, adopté par l'Assemblée générale dans sa résolution 34/169 du 17 décembre 1979. Selon l'article 2 du Code de conduite pour les responsables de l'application des lois, "Dans l'accomplissement de leur devoir, les responsables de l'application des lois doivent respecter et protéger la dignité humaine et défendre et protéger les droits fondamentaux de toute personne". L'article 3 indique : "Les responsables de l'application des lois peuvent recourir à la force seulement lorsque cela est strictement nécessaire et dans la mesure exigée par l'accomplissement de leurs fonctions." Le commentaire (b) à l'article 3 traite du principe de proportionnalité, et déclare : "La présente disposition ne doit en aucun cas être interprétée comme autorisant un usage de la force hors de proportion avec le but légitime poursuivi."
10. Le principe 12 des Principes de base sur le recours à la force et l'utilisation des armes à feu par les responsables de l'application des lois, adoptés par le huitième Congrès des Nations Unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants (27 août-7 septembre 1990) énonce :
Comme chacun a le droit de participer à des réunions licites et pacifiques, conformément aux principes énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, les pouvoirs publics et les services et agents responsables de l'application des lois doivent reconnaître que la force et les armes à feu ne peuvent être employées que conformément aux principes 13 et 14.
11. Aux termes du Principe 13 : "Les responsables de l'application des lois doivent s'efforcer de disperser les rassemblements illégaux mais non violents sans recourir à la force et, lorsque cela n'est pas possible, limiter l'emploi de la force au minimum nécessaire."
12. Le principe 14 des Principes de base sur le recours à la force et l'utilisation des armes à feu par les responsables de l'application des lois dispose : "Les responsables de l'application des lois ne peuvent utiliser des armes à feu pour disperser des rassemblements violents que s'il n'est pas possible d'avoir recours à des moyens moins dangereux, et seulement dans les limites du minimum nécessaire. Les responsables de l'application des lois ne doivent pas utiliser d'armes à feu en pareil cas, sauf dans les conditions stipulées dans le principe 9." (2) On trouvera d'autres normes plus détaillées, très pertinentes à l'emploi de la force par les responsables de l'application des lois, au Chapitre 4-2-c : "Limites à l'utilisation de la force par les fonctionnaires gouvernementaux et prévention des exécutions arbitraires".
D. LES DIFFICULTÉS DU MONITORING DES MANIFESTATIONS
1. Le but du monitoring des manifestations
13. Le monitoring des manifestations sera peut-être l'une des tâches les plus difficiles du HRO. Le but de celui-ci consiste à effectuer le monitoring du respect de la liberté d'assemblée et de manifestation pacifique. Pourtant, le rôle du HRO pourra être encore compliqué par les agissements des manifestants et des forces de l'ordre.
14. La présence des HRO est destinée à assurer la liberté d'expression et de réunion. Il appartient au fonctionnaire de vérifier que les autorités ne font pas obstacle à la liberté de réunion et d'association pacifique. Par ailleurs, les assemblées sont un moyen courant d'exprimer son opposition à des abus de droits de l'homme; elles peuvent donc constituer un élément significatif d'amélioration de la situation (3). En tout état de cause, la présence du HRO n'est pas affectée par la légalité ou l'illégalité de la manifestation ou de l'assemblée au titre des lois nationales ou locales, ou du fait que les autorités aient été prévenues ou non. Par conséquent, le HRO ne doit exprimer aucune opinion quant à la légalité ou à l'illégalité des manifestations au titre des lois nationales ou locales. En outre, le HRO ne doit ni encourager ni décourager les personnes exprimant l'intention ou le désir de tenir une réunion ou de former un cortège pacifique. Les HRO ne sont autorisés qu'à observer si les droits sont respectés et à en détecter les violations. Les HRO ne doivent jamais participer à des manifestations ni s'y associer.
15. Malheureusement, l'expérience du passé montre que dans certaines situations, la simple présence du HRO de l'ONU peut suffire à déclencher une manifestation spontanée. Les HRO doivent être bien conscients que la présence d'insignes de l'ONU sur leurs vêtements ou véhicules peut réellement provoquer une manifestation. Les manifestants peuvent se rassembler dans la conviction que les symboles de l'ONU leur assurent une protection et autorisent l'assemblée. Les HRO pourront donc juger préférable d'observer une manifestation à une certaine distance. De toute façon, les HRO devront être constamment attentifs à l'endroit où ils se trouvent; ils doivent disposer d'une échappatoire dans l'éventualité où la foule les submergerait ou tenterait de les encercler.
16. À réception de toute information selon laquelle une manifestation va avoir lieu, le HRO sera prêt à se rendre sur les lieux de la manifestation, que ce soit dans un lieu public ou sur une propriété privée.
17. Si possible, le HRO prendra contact à l'avance avec les organisateurs pour rassembler des informations sur le déroulement prévu, y compris le site, les activités envisagées, le trajet, le nombre des participants, la durée, les buts, la réaction attendue des autorités, et les initiatives alternatives.
18. Les HRO expliqueront aux organisateurs qu'eux-mêmes et leurs véhicules se tiendront à distance prudente et suffisante de la manifestation. Dans la mesure du possible, les HRO demanderont aux organisateurs de conseiller aux manifestants d'éviter de s'approcher des véhicules de la mission, d'éviter tout comportement risquant d'impliquer les fonctionnaires dans la manifestation, et de les empêcher de s'acquitter de leur tâche.
19. Dans les jours précédant la manifestation, les HRO se familiariseront avec le trajet prévu par les organisateurs. Bien connaître le trajet aidera le HRO à identifier les difficultés, dangers et échappatoires possibles. En outre, les fonctionnaires pourront identifier les meilleures fréquences radios sur la zone, ou tout autre moyen de communication.
20. Cependant, cette reconnaissance du trajet doit être conduite avec la plus grande prudence et la plus grande discrétion. Elle ne sera pas effectuée le jour même de la manifestation. En outre, pour éviter de révéler le trajet prévu, la visite préliminaire couvrira également d'autres rues et quartiers de la ville. Pour la même raison, les HRO éviteront toute conversation, tout signe, toute indication susceptible de permettre à quiconque d'identifier le trajet. Par ailleurs, aucun élément ne sera communiqué aux autorités civiles ou militaires à propos de la manifestation ou des projets du HRO la concernant, à l'exception des questions évoquées au paragraphe 16 ci-dessus.
21. En étudiant le trajet au cours de la visite préliminaire, le HRO donnera au chauffeur des instructions précises pour considérer tous les scénarios possibles de la manifestation, des voies d'approche des fonctionnaires de l'ONU, ainsi que les échappatoires. Dans toute la mesure du possible, on aura recours à des chauffeurs connaissant bien la zone.
22. Le jour de la manifestation, le HRO devra éviter de participer ou d'être vu participer en aucune manière. Il fera tous ses efforts pour être perçu comme un observateur, et non comme un manifestant. Les HRO doivent éviter d'encourager la manifestation par leur présence. Leurs actes doivent être de nature à décourager les manifestants de prendre des risques pouvant avoir des conséquences incontrôlables. Par exemple, les HRO ne devront pas photographier de manifestations, ni en faire des prises de vues en vidéo. L'usage d'une caméra risque de conduire certaines personnes à "jouer pour la caméra".
23. Les HRO devront se maintenir à distance prudente et suffisante des manifestants, aussi bien que des militaires et/ou de la police. Les observateurs seront à la fois visibles et discrets. Trop de visibilité pourrait être perçu comme une participation, et donc comme un encouragement, ou pourrait aggraver la situation; trop peu de visibilité, au contraire, gênerait le monitoring et réduirait l'effet dissuasif exercé sur la répression.
24. Si les HRO se trouvent confrontés à un danger sérieux, ils doivent quitter les lieux et prendre position hors de la zone dangereuse. Dans tous les cas, les fonctionnaires éviteront de demeurer au même endroit : ils tenteront de conserver une certaine mobilité. Si possible, ils feront usage de plusieurs véhicules, stationnés en divers points proches du trajet de la manifestation.
25. Les HRO devront connaître l'identité du chef des forces de police ou de l'autorité responsable, ou s'en informer, de manière à savoir à qui s'adresser en cas de difficultés, et de mentionner par la suite ce renseignement dans leur rapport.
26. Les HRO débattront à l'avance pour décider s'il est prudent de stationner un véhicule ou de poster un fonctionnaire de l'ONU à proximité de la caserne ou de la prison afin d'observer l'arrivée de tout manifestant arrêté. Il ne s'agit là que d'une option, car (1) stationner à proximité de la caserne ou de la prison risque d'être considéré par les autorités comme une provocation, susceptible de déclencher des représailles; (2) ce poste d'observation n'est pas nécessairement le meilleur, car il n'existe aucun moyen de vérifier que les personnes emmenées ont été arrêtées pendant la manifestation; (3) mettre en œuvre cette démarche peut s'avérer singulièrement difficile dans les localités où les lieux de détention possibles sont multiples.
27. Si les arrestations se produisent pendant ou après la manifestation, il est essentiel de tenter d'obtenir les noms des personnes arrêtées, et si possible ceux des témoins de l'arrestation. Pour cela, les HRO devront procéder avec précaution et éviter tout comportement ou expressions de nature à exacerber une situation déjà tendue. Les HRO devront rendre visite aux centres de détention où ont été amenées les personnes arrêtées, et ceux où elles pourraient l'avoir été. Si les HRO se voient refuser l'accès aux centres de détention, ils ne doivent ni forcer l'entrée, ni attendre à l'extérieur qu'on leur permette d'entrer (voir Chapitre 9 "Les visites aux personnes détenues").
28. Les HRO devront maintenir des contacts par radio fréquents et réguliers avec leur base opérationnelle. Les fonctionnaires feront usage de messages codés et éviteront d'employer des mots importants dont le sens peut être aisément reconnu par les autorités ou manifestants susceptibles d'être à l'écoute de la fréquence. Par ailleurs, si possible, les fonctionnaires vérifieront qu'on ne les enregistre pas.
29. À la suite de la manifestation, les HRO l'ayant observée auront à rédiger un rapport détaillé. Ce rapport écrit sera aussi précis que possible, et comprendra les informations suivantes :
30. Toute information supplémentaire concernant la manifestation et ses effets parvenue aux HRO dans les jours suivant celle-ci sera également inclue dans le rapport de suivi.
31. On consacrera une attention particulière aux cas de personnes arrêtées, frappées, maltraitées, etc., au cours de la manifestation. Les HRO leur rendront visite sur les lieux où elles ont été emmenées : hôpital, centre de détention, etc. Le suivi des cas de personnes hospitalisées ou détenues à la suite d'une manifestation fera l'objet des mêmes règles que celles qui s'appliquent aux enquêtes et rapports relatifs aux cas individuels (voir Chapitre 8 "L'entretien"). Concernant les personnes détenues, on suivra les règles relatives aux visites rapides aux prisons en vue de rencontrer des prisonniers individuels (voir Chapitre 9 "Les visites aux personnes détenues").
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1. Robert Reiner, "Forces of Disorder : How the Police controls "Riots"", 52 New Society 914, 951 (1980).
2. Quant au principe 9, il dit : "Les responsables de l'application des lois ne doivent pas faire usage d'armes à feu contre des personnes, sauf en cas de légitime défense ou pour défendre des tiers contre une menace imminente de mort ou de blessure grave, ou pour prévenir une infraction particulièrement grave mettant sérieusement en danger des vies humaines, ou pour procéder à l'arrestation d'une personne présentant un tel risque et résistant à leur autorité, ou l'empêcher de s'échapper, et seulement lorsque des mesures moins extrêmes sont insuffisantes pour atteindre ces objectifs. Quoi qu'il en soit, ils ne recourront intentionnellement à l'usage meurtrier d'armes à feu que si cela est absolument inévitable pour protéger des vies humaines."
3. Voir Diane Paul, Beyond Monitoring and Reporting, Strategies for the Field-level Protection of Civilians Under Threat (1996).