MANUEL DE FORMATION SUR LA SURVEILLANCE DES DROITS HUMAINS
CHAPITRE 17 : LE
MONITORING DES DROITS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS
MATIÈRES
A. Introduction
B. Résumé des Droits Économiques, Sociaux et Culturels
1. La Charte des Nations Unies
2. La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme
3. Le Pacte International Relatif aux Droits Économiques, Sociaux et Culturels
C. Une Approche au Monitoring des Droits Économiques, Sociaux et Culturels pour les Missions de Terrain
1. Les Conséquences des Violations des Droits Économiques, Sociaux et Culturels
2. Les Mesures à la Portée de la Mission de Droits de l'Homme
3. Aider le Gouvernement à Évaluer et à Faire Face aux Besoins
5. Quelques Idées Fausses Concernant les Droits Économiques et Sociaux
1. Les missions de droits de l'homme se voient souvent confier le mandat large
de promouvoir et de protéger tous les droits de l'homme. En fait le Haut
commissaire aux droits de l'homme porte à titre principal la responsabilité
des activités des Nations Unies pour la mise en œuvre de tous
les droits de l'homme, y compris "promouvoir et protéger la jouissance
effective par tous de tous les droits civils, culturels, économiques,
politiques et sociaux" (1).
2. En dépit de l'ampleur du mandat confié au Haut commissaire et de la portée de tous les droits y afférents, nombre de missions de droits de l'homme sur le terrain munies d'un mandat tout aussi large ont accordé une plus haute priorité à la promotion des droits économiques, sociaux et culturels plutôt qu'au monitoring de ces droits. En revanche, certains droits économiques, comme la protection contre les expulsions forcées, ont fait l'objet d'un monitoring plus intense. Ce chapitre propose une présentation de base des droits économiques, sociaux et culturels, puis traite des questions issues à propos des priorités attribuées au monitoring de ces droits (voir également Chapitre 4-I "Le droit à la propriété" et Chapitre 4-J "Le droit au logement et autres droits économiques, sociaux et culturels").
B. RÉSUMÉ DES DROITS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS
1. La Charte des Nations Unies
3. L'article 55 de la Charte des Nations Unies prévoit que :
les Nations Unies favoriseront :
a. le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et des conditions de progrès et de développement dans l'ordre économique et social;
b. la solution des problèmes internationaux dans les domaines économique, social, de la santé publique et autres problèmes connexes, et la coopération internationale dans les domaines de la culture intellectuelle et de l'éducation;
c. le respect universel et effectif des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion.
4. À l'article 56, "Les Membres s'engagent, en vue d'atteindre les buts énoncés à l'Article 55, à agir, tant conjointement que séparément, en coopération avec l'Organisation".
2. La Déclaration universelle des droits de l'homme
5. La Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 précise ces objectifs. À l'article 22, l'Assemblée générale proclame que
Toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale; elle est fondée à obtenir la satisfaction des droits économiques, sociaux et culturels indispensables à sa dignité et au libre développement de sa personnalité, grâce à l'effort national et à la coopération internationale, compte tenu de l'organisation et des ressources de chaque pays.
6. La Déclaration établit également le droit de toute personne : à travailler et à adhérer à un syndicat (article 23); au repos et aux loisirs (article 24); à un niveau de vie suffisant (article 25); à l'éducation (article 26); à participer librement à la vie culturelle (article 27).
3. Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels
a. La nature des obligations des États au titre du Pacte
7. Même si les accords antérieurs définissaient au sens large l'étendue des droits économiques, sociaux et culturels, c'est désormais le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels qui constitue la source principale des obligations internationales en la matière (2).
8. L'article 2(1) du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels présente les obligations fondamentales de tous les gouvernements ratifiant le traité; il dit :
Chacun des États parties au présent Pacte s'engage à agir, tant par son effort propre que par l'assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique, au maximum de ses ressources disponibles, en vue d'assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le présent Pacte par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l'adoption de mesures législatives.
9. Si le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels n'exige pas des États qu'ils assurent immédiatement l'alimentation, le vêtement et le logement de ses résidents, il exige bel et bien que le gouvernement prenne toutes des mesures visant à l'entière mise en œuvre de ces droits économiques, sociaux et culturels; il est bien évident que tout gouvernement qui prendrait des mesures de nature à réduire ces droits violerait ainsi le Pacte (3). Le Pacte interdit aussi toute discrimination concernant les droits économiques, sociaux et culturels, fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l'opinion politique ou toute autre opinion, l'origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation".
b. Les droits garantis par le Pacte
10. Le Pacte prévoit des droits précis, tels que :
"le droit égal qu'ont l'homme et la femme au bénéfice de tous les droits économiques, sociaux et culturels qui sont énumérés dans le présent Pacte" (article 3);
"le droit qu'a toute personne d'obtenir la possibilité de gagner sa vie par un travail librement choisi ou accepté" (article 6);
"le droit qu'a toute personne de jouir de conditions de travail justes et favorables", assurant "[u]n salaire équitable et une rémunération égale pour un travail de valeur égale"; "une existence décente pour eux et leur famille"; "[l]a sécurité et l'hygiène du travail";
"[l]a même possibilité pour tous d'être promus" dans leur emploi; "[l]e repos, les loisirs, la limitation raisonnable de la durée du travail et les congés payés périodiques" (article 7);
"le droit qu'a toute personne de former avec d'autres des syndicats et de s'affilier au syndicat de son choix"; le droit des syndicats à former des fédérations ou confédérations nationales et internationales; le "droit qu'ont les syndicats d'exercer librement leur activité"; "le droit de grève" (article 8);
"le droit de toute personne à la sécurité sociale, y compris les assurances sociales" (article 9);
"Une protection et une assistance aussi larges que possible [...] à la famille"; "[l]e mariage doit être librement consenti par les futurs époux"; "[u]ne protection spéciale doit être accordée aux mères pendant une période de temps raisonnable avant et après la naissance des enfants"; [d]es mesures spéciales de protection et d'assistance... de tous les enfants et adolescents, sans discrimination aucune pour des raisons de filiation ou autres"; "[l]es enfants et adolescents doivent être protégés contre l'exploitation économique et sociale" [...] de nature "à compromettre leur moralité ou leur santé, à mettre leur vie en danger ou à nuire à leur développement normal" [ou] "la main-enfantine" (article 10);
"le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions d'existence"; "le droit fondamental qu'a toute personne d'être à l'abri de la faim"; d'"améliorer les méthodes de production, de conservation et de distribution des denrées alimentaires"; d'"assurer une répartition équitable des ressources alimentaires mondiales par rapport aux besoins" (article 11);
"le droit qu'a toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mentale"; [l]a diminution de la mortinatalité et de la mortalité infantile, ainsi que le développement sain de l'enfant"; "de tous les aspects de l'hygiène du milieu et de l'hygiène industrielle"; "[l]a prophylaxie et le traitement des maladies épidémiques, endémiques, professionnelles et autres, ainsi que la lutte contre ces maladies"; [l]a création de conditions propres à assurer à tous des services médicaux et une aide médicale en cas de maladie" (article 12);
"le droit de toute personne à l'éducation [qui] doit viser au plein épanouissement de la personnalité humaine et du sens de sa dignité et renforcer le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales"; [elle] "doit mettre toute personne en mesure de jouer un rôle utile dans une société libre, favoriser la compréhension, la tolérance et l'amitié entre toutes les nations et tous les groupes raciaux, ethniques ou religieux et encourager le développement des activités des Nations Unies pour le maintien de la paix"; "[l]'enseignement primaire doit être obligatoire et accessible gratuitement à tous"; [l]'enseignement secondaire [et] [l]'enseignement supérieur [doivent] être rendus accessibles à tous en pleine égalité [...] notamment par l'instauration progressive de la gratuité"; "[i]l faut poursuivre activement le développement d'un réseau scolaire à tous les échelons, établir un système adéquat de bourses et améliorer de façon continue les conditions matérielles du personnel enseignant"; [...] la liberté des parents et, le cas échéant, des tuteurs légaux, de choisir pour leurs enfants des établissements autres que ceux des pouvoirs publics [...]" (article 13).
[le droit de chacun] : (a) De participer à la vie culturelle; (b) De bénéficier du progrès scientifique et de ses améliorations; (c) De bénéficier de la protection des intérêts moraux et matériels découlant de toute production [...] dont il est l'auteur"; "[...] le maintien, le développement et la diffusion de la science et de la culture"; "[...] la liberté indispensable à la recherche scientifique et aux activités créatrices"; "[...] l'encouragement et [le] développement de la coopération et des contacts internationaux dans le domaine de la science et de la culture" (article 15).
11. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a été établi par le Conseil économique et social pour appliquer le Pacte. Le Comité a émis diverses Observations générales faisant état de son interprétation des dispositions du traité. Ainsi, dans son interprétation des obligations incombant aux États au titre du Pacte, le Comité a déclaré que les États parties ont "l'obligation fondamentale minimum d'assurer, au moins, la satisfaction de l'essentiel de chacun des droits". Tout État partie qui n'est pas en mesure de remplir cette obligation devra "démontrer qu'aucun effort n'a été épargné pour utiliser toutes les ressources qui sont à sa disposition en vue de remplir, à titre prioritaire, ces obligations minimum".
12. On trouvera au Chapitre 4-J - "Le droit au logement et autres droits économiques, sociaux et culturels" un extrait de la démarche adoptée par le Comité dans ses Observations générales, prenant l'exemple du droit à un logement suffisant.
4. La Déclaration sur le droit au développement
13. L'Assemblée générale des Nations Unies a également adopté la Déclaration sur le droit au développement, qui stipule à son article premier : "Le droit au développement est un droit inaliénable de l'homme en vertu duquel toute personne humaine et tous les peuples ont le droit de participer et de contribuer à un développement économique, social, culturel et politique dans lequel tous les droits de l'homme et toutes les libertés fondamentales puissent être pleinement réalisés, et de bénéficier de ce développement." Quant à l'article 2, il dit : "L'être humain est le sujet central du développement et doit donc être le participant actif et le bénéficiaire du droit au développement."
14. Dans la Déclaration et programme d'action de Vienne, la Conférence mondiale sur les droits de l'homme "réaffirme que le droit au développement, tel qu'il est établi dans la Déclaration sur le droit au développement, est un droit universel et inaliénable qui fait partie intégrante des droits fondamentaux de la personne humaine. [...] Si le développement facilite la jouissance de tous les droits de l'homme, l'insuffisance de développement ne peut être invoquée pour justifier une limitation des droits de l'homme internationalement reconnus."
C. UNE APPROCHE AU MONITORING DES DROITS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS POUR LES MISSIONS DE TERRAIN
15. Si les missions de droits de l'homme sur le terrain n'ont accordé qu'une priorité limitée au monitoring des droits économiques, sociaux et culturels, c'est avant tout parce que : (1) elles ont été confrontées à des assassinats politiques, à des disparitions, à des tortures, à des emprisonnements massifs, et à d'autres questions qui semblaient appeler une attention plus immédiate; (2) elles ont estimé que les droits économiques ne sont susceptibles que de solutions à long terme, tandis que les violations de l'intégrité personnelle, plus graves, peuvent faire l'objet d'interventions rapides; (3) elles ont été très sensibles à l'ampleur des problèmes économiques et à la difficulté de décider par où commencer à améliorer la situation des très pauvres, ou de résoudre une multitude de conflits de propriété complexes.
1. Les conséquences des violations des droits économiques, sociaux et culturels
16. Les missions de droits de l'homme ont toutes les raisons et occasions pour considérer l'utilité d'établir des activités de monitoring et de promotion d'activités liées aux droits économiques, sociaux et culturels. En premier lieu, certains droits économiques, sociaux et culturels peuvent toucher au cœur de la violence ethnique et d'autres violations graves des droits de l'homme auxquelles sont confrontées nombre de missions de droits de l'homme. Ainsi, quand les membres d'une famille d'agriculteurs sont arrachés à leurs terres ancestrales en raison de leur origine ethnique, les souffrances qui s'ensuivent risquent fort de conduire à la violence et à d'autres formes de discrimination ethnique. Ou encore, lorsque des travailleurs sont privés d'emploi à cause d'une discrimination ou d'un "nettoyage ethnique", les conséquences en seront très graves pour ces travailleurs et leurs familles. En ces cas, ce ne sont pas seulement les droits économiques qui sont en cause, mais aussi le droit fondamental à être exempt de toute discrimination fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l'origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation, droit garanti par le Pacte relatif aux droits civils et politiques en son article 26, comme par le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels en son article 2.
17. En réalité, les violations des droits économiques, telles que la destruction de denrées alimentaires en tant qu'arme dans un conflit, ou toutes autres violations du droit de chacun à un niveau de vie suffisant, comprenant l'alimentation, le vêtement, la santé et le logement à un degré convenable, peuvent avoir des conséquences aussi graves que bien des violations des droits civils et politiques. En outre, du fait que les problèmes relatifs aux droits économiques, sociaux et culturels peuvent se trouver au premier rang des préoccupations de la majorité des populations dans le pays où intervient la mission, il sera important pour celle-ci d'agir à ce propos. Toute autre attitude ferait apparaître la mission comme indifférente, et par là-même peu crédible.
2. Les mesures à la portée de la mission de droits de l'homme
18. En second lieu, si la plupart des problèmes concernant les droits économiques relèveront pour l'essentiel de démarches de long terme, il n'en demeure pas moins que certaines mesures plus immédiates peuvent et doivent être adoptées par la mission de droits de l'homme. L'une des réactions importantes, et relativement directes, concernant les droits économiques, consiste à reconnaître qu'ils sont des droits et doivent donc être inclus dans les programmes de promotion et d'éducation en matière de droits de l'homme. Même si, malencontreusement, les droits économiques, sociaux et culturels ne figurent pas dans le mandat spécifique de la mission de droits de l'homme tel qu'établi par l'action de l'ONU ou en accord avec le gouvernement concerné, la mission n'en considérera pas moins que les droits ne figurant pas dans ses termes de référence demeurent des droits de l'homme méritant respect et attention.
19. Si le mandat de la mission comprend la promotion et la protection des droits de l'homme, elle devra considérer quelles démarches seront possibles pour mettre ces droits en application. Cependant, adopter des mesures plus concrètes à propos des droits économiques soulève un troisième problème, celui de savoir par où commencer face à des questions aussi complexes, diffuses et souvent difficiles. Les missions de droits de l'homme, sur le terrain, ne sont habituellement pas dotées des moyens pour fournir une aide immédiate, alimentaire, de vêtement, d'hébergement, etc., aux personnes en danger. La mission de droits de l'homme peut toutefois repérer les personnes en danger et encourager les gouvernements et les organisations internationales d'assistance humanitaire à concentrer leurs ressources sur la résolution de ces problèmes particuliers. Dans la mesure où la mission risque de constituer l'une des rares présences internationales de terrain dans la plupart des localités en cause, elle pourra accomplir une fonction essentielle en identifiant les crises humanitaires et en appelant à l'assistance requise.
3. Aider le gouvernement à évaluer et à faire face aux besoins
20. Si la mission de droits de l'homme décide de remplir son mandat de monitoring intensif concernant les droits économiques, sociaux et culturels, les HRO seront en mesure d'aider le gouvernement à élaborer une méthode d'évaluation des besoins en matière de problèmes économiques, sociaux et culturels auxquels le pays se trouve confronté. Par exemple : combien d'enfants se voient refuser le droit à l'enseignement primaire ? Grâce à ce genre d'évaluation des besoins, le gouvernement sera poussé à éviter toute action constituant une violation des droits économiques, sociaux ou culturels, à empêcher des tiers de commettre de telles violations, et à consacrer le maximum de ses ressources à assumer ses responsabilités. Les HRO pourront prêter assistance en aidant le gouvernement à établir des estimations de coûts, ainsi que des plans pour remplir les responsabilités en question. Ayant à l'esprit cette estimation des besoins, la mission de droits de l'homme sera peut-être en mesure d'enrayer les tentatives du gouvernement visant à prendre délibérément des mesures régressives. De façon plus positive, on dira que la mission de droits de l'homme pourra inciter le gouvernement à remplir "ses obligations fondamentales minimum", c'est-à-dire à s'assurer que les résidents de son territoire ne sont pas forcés de vivre en-dessous du seuil de la misère, par l'emploi de ses ressources propres comme de l'assistance reçue de la communauté internationale.
21. Mais la mission de droits de l'homme pourra adopter une autre démarche pour le monitoring des droits économiques, sociaux et culturels, en examinant la conformité de la législation nationale aux obligations internationales souscrites par le pays; en apportant une assistance à la nouvelle rédaction de ces lois, en sorte qu'elles correspondent à ces obligations; en formant les responsables gouvernementaux, les avocats, et autres, afin qu'ils appliquent les obligations en question; en contribuant à l'estimation des coûts engagés; en aidant à rechercher des assistances internationales.
22. Il existe divers problèmes de droits économiques susceptibles de concerner particulièrement une mission de droits de l'homme. Deux d'entre eux, relativement visibles et hélas assez courants, sont ceux de la discrimination dans l'emploi et des expulsions forcées. Pour traiter de ces problèmes, les missions pourront employer une approche par cas d'espèce, plutôt que de se laisser déborder par l'ampleur même du problème. La mission devra alors identifier des cas particuliers (1) particulièrement voyants, (2) particulièrement clairs quant aux faits et aux droits en cause, et (3) apparemment susceptibles d'une intervention réussie.
23. Par exemple, un ouvrier en vue est licencié parce qu'il appartient à une minorité ethnique. Ce licenciement a été largement commenté au sein de la communauté, et il est perçu comme une affaire emblématique de nettoyage ethnique. Il n'existe pas d'autre explication plausible à ce licenciement. L'usine est dirigée par des individus étroitement associés aux personnalités détentrices du pouvoir au sein du gouvernement, et avec lesquels la mission a entretenu dans le passé de bonnes relations. Ou bien, il existe à l'égard du licenciement un recours juridique solide, que l'on pourra invoquer. Si la mission de droits de l'homme se montre capable de contribuer à faire réintégrer cet ouvrier, l'effet en sera considérable sur d'autres cas éventuels, ou pour prévenir d'autres licenciements à base ethnique. En d'autres termes, si les HRO obtiennent un succès manifeste quant à ce licenciement particulier, il y a de fortes chances pour que les dirigeants de l'usine et les autorités comprennent le message; pour que les autres travailleurs insistent sur le respect de leurs droits, ajoutant à la pression sur la direction de l'entreprise ou sur les autorités.
24. Pour la mission de droits de l'homme, les efforts entrepris à l'égard des affaires de discrimination risquent de devenir particulièrement sensibles dans les situations où diverses organisations internationales interviennent sur le terrain avec des mandats se chevauchant potentiellement ou partiellement. Dans certains pays, on verra ainsi des délégués du CICR travaillant sur les questions relatives aux conditions de détention; des fonctionnaires de la police civile de l'ONU (CIVPOL) s'occupant du comportement policier et de l'équité de l'administration de la justice; des représentants du HCR concernés par les réfugiés et le retour des personnes déplacées; l'UNICEF, prenant soin de la protection des enfants; Médecins sans frontières, Save the Children, OXFAM et autres organisations bénévoles apportant une aide d'urgence, alimentaire, vestimentaire, au logement ou médicale, aux éléments de la population en danger. Dans un pareil contexte, la mission de droits de l'homme devra se soucier d'éviter les doubles-emplois avec les tâches accomplies par les autres agences et par le gouvernement lui-même. Elle pourra se trouver placée dans une position unique vis-à-vis de la discrimination dans l'emploi ou des expulsions forcées. Mais une autre possibilité pour la mission sera de travailler auprès du gouvernement et du système judiciaire afin d'élaborer des procédures ou d'améliorer l'efficacité des institutions existantes visant à résoudre les plaintes en discrimination, les conflits de bornage, les expulsions forcées, et autres questions qui peuvent s'avérer graves, ayant des conséquences larges sur la protection des droits économiques et autres.
5. Quelques idées fausses concernant les droits économiques et sociaux
25. Bien que les Nations Unies aient reconnu clairement que les droits de l'homme sont universels, indivisibles, interdépendants et liés, on doit constater l'existence de divers arguments parfois invoqués pour dissuader les missions de droits de l'homme et autres de s'intéresser aux droits économiques, sociaux et culturels. Ainsi, certains avanceront que les droits économiques, sociaux et culturels sont d'ordre totalement progressif, alors que les droits civils et politiques seraient d'application immédiate. Pourtant, comme on l'a vu ci-dessus, tout gouvernement partie au Pacte a le devoir immédiat de ne pratiquer aucune discrimination en matière de droits économiques, sociaux et culturels. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a par ailleurs identifié diverses "obligations fondamentales minimum" à l'égard de ces droits.
26. Autre conception approximative, les droits économiques, sociaux et culturels seraient coûteux, tandis que les droits civils et politiques seraient gratuits. Pour réfuter cette affirmation facile, il suffira de dire que l'application de l'article 14 du Pacte relatif aux droits civils et politiques, concernant le droit à un procès équitable, exige un énorme investissement dans la formation des juges, du parquet, des avocats et de tous les autres personnels concernés par l'administration de la justice. Par contraste, le gouvernement pourra interdire toute discrimination dans le logement à moindre coût; mais il va de soi que l'application de ce droit, comme d'autres droits civils et politiques, exigera bel et bien de dépenser des fonds publics.
27. Un autre argument consiste à avancer de surcroît que les droits économiques, sociaux et culturels seraient d'ordre collectif, tandis que les droits civils et politiques seraient strictement individuels. Or il s'agit ici encore d'une distinction simpliste. Ainsi, les articles relatifs à la liberté d'association, à la liberté de religion, aux droits des minorités, ainsi que d'autres dispositions du Pacte relatif aux droits civils et politiques, protègent des droits collectifs. Alors que le droit à échapper à la discrimination économique ou celui de fréquenter l'école primaire peuvent être revendiqués par des particuliers sur la base du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.
28. Enfin, on dit souvent que les droits économiques, sociaux et culturels ne seraient pas justiciables des tribunaux, alors que les droits civils et politiques, eux, le seraient. Ce thème est traité plus haut, au Chapitre 4-E-15 - "Le rôle des tribunaux dans la protection des droits économiques et sociaux".
___________________
1. Haut Commissaire chargé de promouvoir et de protéger tous les droits de l'homme, résolution de l'Assemblée générale No. 48/141, 48 UN GAOR (No. 49) paragraphe 411, UN Doc. A/48/49 (1993). Français : A/RES/48/141 du 7 janvier 1994.
2. Résolution 2200 A (XXI) de l'Assemblée générale, UN GAOR Supp. (No. 16) p. 49, UN Doc. A/6316 (1966), 993 UNT.S. 3. Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels est entré en vigueur le 3 janvier 1976.
3. Comité des droits économiques, sociaux et
culturels, Observation générale No. 3, La nature des obligations
des États parties (article 2, paragraphe 1 du Pacte) (Cinquième
session, 1990), Récapitulation des observations générales
ou recommandations générales adoptées par les organes créés
en vertu d'instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme, UN Doc.
HRI/GEN/1/Rev.5 (2001), p. 18.