Руководство по проведению справедливой и эффективной
процедуры определения статуса беженца

Сентябрь, 1999 г.

Краткое содержание

В настоящем документе Европейский совет по делам беженцев и вынужденных эмигрантов (ECRE) представляет взгляды своих 67 членских организаций, являющихся неправительственными организациями, оказывающими помощь беженцам по всей Европе.

Документ исходит из положения о том, что убежище является одним из основных прав человека.  Правовые и процедурные стандарты, которых необходимо придерживаться при обращении с лицами, ищущими убежище в Европе, основаны на фундаментальном уважении к достоинству человека и на юридических обязательствах, взятых правительствами в результате присоединения к Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года касающемуся статуса беженцев и другим соответствующим международным документам о правах человека.  Однако в связи с отсутствием в Конвенции 1951 г. конкретных требований к процедуре определения статуса беженцев, европейские государства разработали различные процедуры и стандарты.

ECRE отмечает, что в связи с общим увеличением числа лиц, ищущих убежище в Европе в течение последних десяти лет этого столетия, процедуры определения статуса беженцев в Европе подверглись серьезному испытанию. ECRE выражает сожаление, что европейские государства ответили на это давление в основном ограничительными и сдерживающими средствами, часть из которых угрожает подорвать основные принципы защиты беженцев.  ECRE приветствует возможность, предоставленную Амстердамским Договором членам Европейского Союза, а именно отменить некоторые ограничительные меры, характерные для процедуры предоставления убежища в последнее десятилетие.

ECRE придерживается точки зрения, что процедуры предоставления убежища будут более справедливыми и более эффективными, если в их основе будет лежать защита прав беженцев.  ECRE выражает уверенность, что эффективная процедура зависит от правильного принятия первоначального решения.  Правильные первоначальные решения позволяют правильнее понять, есть или нет основания для апелляции, и, если да, то точнее выявляют вопросы, подлежащие рассмотрению в ходе апелляции, сокращая сроки и расходы на всю систему в целом.

Эффективная процедура предоставления убежища может быть достигнута только если она опирается на институциональные возможности, высококачественную независимую и точную информацию и непрерывную подготовку кадров.  При условии выделения достаточных средств, решения могут приниматься быстрее, не затрагивая при этом процедурную справедливость.  Необходимо также принять меры, направленные на принятие более быстрых решений по очевидно хорошо обоснованным заявлениям о предоставлении убежища.  Очевидно, что как беженцы, так и национальные власти заинтересованы, чтобы такие решения принимались как можно быстрее.

В принципе, ECRE считает, что самым эффективным способом определения статуса беженцев для государств является наличие единой национальной процедуры, применимой ко всем, кто ищет убежище, независимо от того, где подано заявление или где процедура имеет место.  Опыт показывает, что введение различных процедур определения статуса для различных категорий беженцев с целью сокращения сроков, часто приводит к процедурным и правовым джунглям, а не к повышению эффективности.  ECRE выступает против применения разрешительных и ускоренных процедур, которые угрожают правовым и процедурным гарантиям защиты беженцев. ECRE предлагает государствам, настаивающим на сохранении таких процедур, радикально сократить сферу их применения и обеспечить минимальные правовые и процедурные гарантии.

ECRE вносит целый ряд рекомендаций, относящихся к процедурам предоставления убежища, процедурам допуска, определению ответственности государства, апелляции, осуществлению процедуры предоставления убежища, включая подготовку сотрудников, юридическую помощь, защиту данных, информации и гласности, а также временному прекращению процедуры предоставления убежища.  Целью настоящего руководства является предложение стандарта, пригодного для переоценки национальных процедур предоставления убежища.

Основные рекомендации

Общие требования

1.      Процедура предоставления убежища должна позволять выявлять и предоставлять соответствующий статус всем лицам, нуждающимся в защите, включая не только лиц, ищущих убежище, как они определены в Конвенции о статусе беженцев 1951 года и соответствующем Протоколе 1967 года, но и лиц, ищущих убежище, которые нуждаются в международной защите, но не подпадают под прямую интерпретацию положений Конвенции 1951 года.  Это может относится к случаям, предусмотренным Статьей 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Статьей 3 Конвенции ООН против пыток и Статьей 7 Международного пакта о гражданских и политических правах или более широко определенным дополнительным формам защиты.

2.      Все просьбы о предоставлении убежища, а также все случаи, когда имеется указание на то, что может быть высказана просьба об убежище, должны рассматриваться и решения по ним должны приниматься квалифицированными сотрудниками специализированной центральной организации, компетентной принимать решения в сфере предоставления убежища и по вопросам, связанным с беженцами.  Это относится к любому решению:

(a)    о возвращении лица, ищущего убежище, в страну его происхождения;

(b)   о возвращении лица, ищущего убежище, в третью страну;

(c)    об определении ответственности государства в соответствии с Дублинской конвенцией;

(d)   о применении исключительных положений Женевской Конвенции 1951г.;

(e)    по сути заявления, включая определение статуса беженца и прежде всего, о необходимости защиты.

3.      Просьба о предоставлении убежища не должна быть исключена из процедуры рассмотрения по причине невыполнения формальных требований.  Нельзя требовать никаких специальных формулировок для заявления о предоставлении убежища и не должно быть никаких сроков ограничивающих подачу заявления о предоставлении убежища.  У лиц, ищущих убежище, нельзя требовать каких-либо конкретных удостоверений личности или проездных документов.  Ни при каких обстоятельствах нельзя направлять лиц, ищущих убежище, в консульство или посольство их страны происхождения для получения таких документов.

4.      Каждое лицо, подающее заявление о предоставлении убежища, должно быть информировано о своем праве на получение независимой квалифицированной юридической помощи и на представительство, а также о том, как можно незамедлительно осуществить эти права.  Это положение включает, если этого требует финансовое положение лица, ищущего убежище, предоставление бесплатной юридической помощи со стороны принимающего государства.  Юридическая помощь должна предоставляться в ходе всей процедуры.

5.      Лица, ищущие убежище, должны быть незамедлительно и полностью информированы относительно процедуры получения убежища, включая разъяснение их прав и обязанностей и порядка их выполнения на возможно более ранней стадии, до их первого интервью по существу их просьбы.  Как минимум, информация должна всегда предоставляться письменно на языке принимающей страны и устно на языке, который полностью понимает лицо, ищущее убежище.

6.      За исключением случаев, когда лицо, ищущее убежище, полностью понимает язык, на котором говорит сотрудник, проводящий интервью, и юридический консультант, ему должен быть предоставлен компетентный профессионально пригодный имеющий подготовку и незаинтересованный переводчик, придерживающийся кодекса профессионального поведения.  Это требование относится ко всем этапам процедуры.

7.      ECRE убежден, что в рамках нормальной процедуры ускоренная процедура может быть и должна применяться в отношении заявлений, которые четко соответствуют критериям признания статуса беженцев, изложенным в Конвенции 1951 г. и в Протоколе 1967 г.

8.      Всем заявлениям должно быть гарантировано индивидуальное независимое и подборное рассмотрение всех обстоятельств.  В обстоятельствах, когда целая группа людей подвергается преследованиям, индивидуальное рассмотрение может быть ограничено рассмотрением вопроса о том, принадлежит ли данное лицо к группе или нет.

9.      Каждое лицо, ищущее убежище, должно пройти честное и полное собеседование с компетентными органами.  Лица, ищущие убежище, ни в коем случае не должны проходить собеседование по существу своего заявления в полиции или пограничной службе.  Можно отказаться от права на собеседование, если компетентные власти считают, что защита может быть предоставлена исключительно на основании поданных документов.

10.  Обязанностью компетентных властей является помощь заявителю в деле обоснования заявления о предоставлении статуса беженца путем привлечения его/ее внимания к важности предоставления всех имеющихся доказательств и путем получения документов, поддерживающих заявление, из различных источников, включая неправительственные организации.

11.  Для признания статуса беженца заявитель не обязан доказывать каждый факт, о котором говорится в заявлении, или предоставлять формальные доказательства.  Отсутствие подтверждающих доказательств не является достаточным основанием для отказа.  Достаточно показать, что страх преследования является обоснованным.  Если этот стандарт доказывания соблюдается, то лица должны быть признаны беженцами.  Сомнения должны толковаться в пользу заявителей в случае, когда дан достоверный отчет об их страхе преследования и когда доказательства, которые можно получить, получены и проверены.

12.  Любое решение относительно заявления о предоставления убежища должно быть доведено до сведения заявителя на языке, который он/она понимает, и до сведения его юридического советника.  Если письменное решение может быть предоставлено только на языке принимающей страны, оно должно быть дополнительно устно доведено до сведения заявителя на языке, который он/она полностью понимает.

13.  Отрицательное решение должно ясно и полностью указывать на конкретные причины отказа, доказательства, на которые оно опирается, а также предоставлять информацию о праве заявителя подать на апелляцию, сроках подачи апелляции и процедуру апелляции.

14.  В случае решения о не предоставлении статуса беженца в соответствии с Женевской Конвенцией 1951 г. или каким-либо решением не предоставлять дополнительную форму защиты или какого-либо решения, относящегося к определению ответственности государства, заявитель должен иметь право и возможность подать апелляцию по содержанию заявления и по вопросу о законности решения в суд или любой другой независимый апелляционный орган пока он еще находится в стране.

Процедура допуска

15.  ECRE выступает против процедуры допуска к процедуре рассмотрения заявления о предоставлении статуса беженца там, где ставится под вопрос законодательные и процедурные гарантии защиты беженцев.

16.  Там, где государства используют процедуру допуска, она должна предварять рассмотрение заявления о предоставлении статуса беженца по существу.  В ходе процедуры допуска не должны рассматриваться ни обоснованность заявления о предоставлении убежища, ни применимость исключительных положений, ни концепция перемещения внутри страны[1], поскольку все они связаны с комплексной оценкой дела по существу.  Целью такого рассмотрения должно быть исключительно определение того:

(a)    получил ли заявитель уже защиту в другой стране (первая страна убежища) и;

(b)   должно ли заявление быть рассмотрено третьей страной в соответствии с Дублинской конвенцией или на основании наличия третьей страны.

17.  Как минимум, без всякого исключения должны предоставляться гарантии получения бесплатной юридической помощи, переводчика, доступа к УВКБ/или неправительственным организациям и возможное право на апелляцию.  Если процедура допуска проводится на границе, должны быть установлены сроки и обеспечиваться все правовые и процедурные гарантии.

18.  Ни один заявитель не должен быть возвращен в третью страну, включая страны - участники Дублинской конвенции, до установления того, что выполнены следующие требования:

(a)    ничто не угрожает жизни и свободе заявителя в этой третьей стране в смысле Статьи 33 Конвенции 1951 г;

(b)   заявитель не будет подвергнут пыткам, бесчеловечному или унижающему обращению в третьей стране в смысле Статьи 3 Европейской конвенции о защите прав человека, Статьи 3 Конвенции ООН против пыток и Статьи 7 Международного пакта о гражданских и политических правах;

(c)    третья страна является стороной и выполняет Конвенцию 1951 г. и Протокол 1967 г. в соответствии с духом Конвенции и указаний УВКБ;

(d)   третья страна дала ясно выраженное согласие на возвращение лица, ищущего убежище, и на предоставление заявителю доступа к полной процедуре честного и эффективного рассмотрения заявления о предоставлении статуса и эффективной защите;

(e)    имеются доказательства того, что заявитель будет принят в третьей стране на условиях безопасности и уважения личности;

(f)     третья стран информирована о том, что заявитель просит о предоставлении убежища и что его заявление не было рассмотрено по существу.

19. Даже тогда, когда эти требования выполняются, прежде чем принять решение о возвращении заявителя в третью страну, необходимо принять все меры в соответствии с Выводом 15 Исполкома УВКБ для того, чтобы учесть все причины, по которым заявитель может просить убежище в принимающей стране.  Государства должны рассмотреть возможность взять на себя ответственность за заявление о предоставлении убежища в случаях, когда:


(a)  у заявителя имеются тесные семейные или/и значительные культурные связи с этой страной;

(b)  заявитель находится в тяжелом физическом или психическом состоянии или у него имеются другие причины, связанные со здоровьем;

(c)     заявитель находился ограниченное время проездом в промежуточной стране, с которой у него/нее нет никаких связей или контактов с единственной целью добраться до страны назначения;

(d)     заявитель может продемонстрировать на основании фактов своего дела и прошлой практики, что третья страна предъявит более жесткие критерии при определении его статуса, чем принимающая страна, в которой подано заявление.

Ускоренные процедуры

20.  ECRE выступает против применения ускоренной процедуры в случаях, когда она ставит под угрозу необходимые правовые и процедурные гарантии защиты беженцев.  Если государство настаивает на применении ускоренных процедур, минимальные гарантии, от которых не должно быть каких-либо отступлений, должны включать:

a)      доступ к бесплатной квалифицированной и независимой юридической помощи;

b)      предоставление квалифицированного и беспристрастного переводчика;

c)      доступ в УВКБ и/или неправительственные организации;

d)      личное собеседование с компетентными органами;

e)      право на возможность обжаловать решение в независимом органе, рассматривающем жалобы как по существу, так и законность решения принятого компетентным органом.

21.  Заявления о предоставлении убежища никогда не должны направляться на ускоренную процедуру на том основании, что государственные органы считают, что:

a)      страх преследования ограничен конкретным районом страны происхождения и защита может быть получена, если заявитель переедет внутри страны происхождения (иногда это называют «альтернативным бегством внутри страны»);

b)      заявитель не вызывает доверия;

c)      заявитель приехал из так называемой «безопасной страны происхождения»;

d)      к нему применимы исключительные положения Статьи 1 F Женевской Конвенции 1951 г.;

e)      заявитель использовал и настаивал на подлинности поддельных документов;

f)        заявитель уничтожил, повредил или отделался от соответствующих документов;

g)      заявитель подвергался предупредительной высылке.

Подготовка кадров

22.  Все официальные лица, имеющие дело с лицами, ищущими убежище, включая пограничников, сотрудников иммиграционной службы, судей и всех, кто контактирует с лицами, ищущими убежище, должны получать соответствующий уровень непрерывной подготовки для того, чтобы компетентно выполнять свои обязанности.

Информация

23.  Сотрудники, проводящие собеседование, лица, принимающие решения, заявители и их адвокаты должны иметь доступ к точной и своевременной юридической и фактической информации, позволяющей им оценить заявление о предоставлении убежища.

Защита данных

24.  Заявления и любая информация, относящаяся к заявителям, должна быть конфиденциальной и защищенной прежде всего от властей страны происхождения заявителя и/или органов преследования.

Руководство по проведению справедливой и эффективной процедуры определения статуса беженца

Сентябрь, 1999 г.

Введение

1.      Европейский совет по делам беженцев и вынужденных эмигрантов (ECRE) – это европейская организация, занимающаяся защитой и содействием лицам, ищущим убежище, и беженцам в Европе.  В рамках этой общей цели ECRE продвигает справедливую и эффективную процедуру предоставления убежища.

2.      Настоящий документ начинается с положения о том, что убежище является основным правом человека.  Статья 14 Всеобщей Декларации прав человека совершенно определенно выражает убеждение международного сообщества в том, что «все люди имеют право искать и получать убежище от преследования».  Правовые и процедурные стандарты обращения с лицами, ищущими убежище в Европе, основаны на фундаментальном уважении достоинства личности и на правовых обязательствах, взятых правительствами, присоединившимися к Конвенции 1951 г. и  Протоколу относящемуся к статусу беженцев 1967 г. и другим соответствующим международным документам.[2]

3.      Цель процедуры определения статуса беженца ясна: установить нуждается ли заявитель в защите от преследования.  Однако очень важно помнить о том, что ясно записано в Руководстве УВКБ по процедурам и критериям для определения статуса беженца: «лицо является беженцем в смысле Конвенции 1951 г. как только оно подпадает под критерии, содержащиеся в определении.  Это обязательно происходит до того, как формально определяется статус этого лица.   Признание статуса беженца не делает его беженцем, а только объявляет, что он таковым является».

4.      Конвенция 1951 г. не содержит каких-либо рекомендаций относительно процедуры, которую должны применять государства для определения статуса беженца, оставляя установление соответствующей процедуры каждому присоединившемуся государству.[3]  Однако Руководство УВКБ не считает, что необходима специальная процедура рассмотрения заявлений о предоставлении убежища и указывает только на основные требования, которым процедуры должны отвечать.[4]

5.      Несмотря на отсутствие конкретных процедурных требований для процесса определения статуса беженца в Конвенции 1951 г., очень важно рассмотреть последствия международного права для таких процедур.  Принцип невысылки, содержащийся в Статье 33 Конвенции 1951 г., подразумевает право любого лица быть принятым на данной территории и оставаться там до вынесения определения по статусу данного лица.[5]  Этот принцип относится не только к лицам, находящимся на территории государства, но также к лицам, находящимся на границе или в территориальных водах.  Он относится независимо от того, признано ли данное лицо официально беженцем или нет,[6] и включает не только угрозу жизни или свободе по причине расы, религии, национальности, принадлежности к какой-либо социальной группе или политических взглядов, но также и риск быть подвергнутым пыткам, бесчеловечному или унижающему обращению или наказанию[7].

6.      Законы и политика, которые умышленно или нет препятствуют въезду лиц, ищущих убежище, на данную территорию и их доступу к процедуре предоставления убежища, а значит получению защиты, очевидно, не соответствуют этому праву человека.  Требования о получении въездной и транзитной виз, санкции против перевозчиков пассажиров, не имеющих необходимых документов, и жесткий контроль на границе могут препятствовать въезду лиц, ищущих убежище, и лишать их возможности доступа к процедуре предоставления убежища.  ECRE утверждает, что задачи последовательной процедуры – справедливость и эффективность – зависят от права всех лиц, ищущих убежище, независимо от законности их въезда, получить доступ к процедуре рассмотрения их дела.[8]

7.      ECRE считает, что качество процедуры рассмотрения вопроса о предоставлении убежища тесно связано с национальной политикой в отношении приема и что определенные стандарты социального приема необходимы для должного процесса отправления правосудия, справедливой и эффективной процедуры.  Настоящий доклад, таким образом, должен рассматриваться вместе с докладом ECRE “Позиция в отношении приема лиц, ищущих убежище” 1997 г.[9]

8.      ECRE подтверждает свою позицию в отношении того, что задержание лиц, ищущих убежище, затрудняет и подрывает применение справедливой и эффективной процедуры предоставления убежища.  При этом ECRE считает, что рассмотрение процедурных вопросов, относящихся к задержанию, не входит в задачи данного доклада.  Необходимо сделать ссылки на доклад ECRE “Позиция в отношении приема лиц, ищущих убежище” 1996 г., в котором дается подробный отчет о заявлении ECRE по этому вопросу.[10]

9.      В настоящем документе термины: «лицо, ищущее убежище», «заявитель» и «процедура предоставления убежища» используются в целях удобства.  ECRE считает, что ее рекомендации по процедуре предоставления убежища применимы ко всем лицам, ищущим убежище, которые могут быть беженцами в смысле Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., но они могут быть также и лицами, ищущими убежище, которые нуждаются в международной защите, но которые не подпадают под правильную интерпретацию терминов Конвенции 1951 г. и которых в европейском контексте часто называют фактическими беженцами.   Это может относиться к случаям, на которые распространяются Статья 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Статья 3 Конвенции ООН против применения пыток, Статья 7 Международного пакта о гражданских и политических правах или более широкие определения концепции беженцев.[11]

Контекст

10.  Хотя вопрос о гармонизации политики и процедур в отношении лиц, ищущих убежище в Европе, был впервые поднят Советом Европы, [12] межправительственные органы Европейского Союза за последние годы провели обсуждение и перенесли ссылки из раздела прав человека в раздел геополитической платформы.[13]  С начала 90-х годов Европейский Союз заключил целый ряд межправительственных соглашений, относящихся к национальным процедурам предоставления убежища.[14]  Хотя не все эти договоренности являются юридически обязательными, они отражают перемены и ведут к развитию процедур в странах Европейского Союза, а также оказывают влияние на процедуры в других европейских странах.

11.  1 мая 1999 года в странах Европейского Союза в силу вступил Амстердамский договор.[15] Этот договор предусматривает, что в течение пяти лет после вступления его в силу государства-участники должны принять в числе прочего юридически обязательное законодательство ЕС о минимальных стандартах для предоставления и лишения статуса беженца.  В декабре 1998 г. Совет и Комиссии приняли План действий, который сделал этот вопрос еще более приоритетным, т.к. предусматривает, что законодательство и процедуры предоставления убежища должны быть утверждены к 2001 г. и что должно быть проведено исследование с целью установления преимуществ единой европейской процедуры предоставления убежища. [16]  Комиссия намеревается представить предложения относительно юридического документа по процедуре предоставления убежища как можно скорее.  Она подготовила рабочий документ, целью которого является начало дискуссии о процедуре предоставления убежища внутри Совета и Европейского Парламента.  Государства-члены Европейского Союза сейчас имеют возможность отменить некоторые ограничительные процедуры, которые применялись в последнее десятилетие.  Есть надежда, что настоящий документ ECRE станет частью этого обсуждения, а также будет способствовать началу дискуссии относительно процедур предоставления убежища в государствах - не членах ЕС.

12.  Учитывая общее увеличение числа лиц, обращающихся за последнее десятилетие за предоставлением убежища в Европе и особенно в странах Западной Европы, существующие процедуры испытали большое давление.  Государства ответили на это введением многочисленных ограничительных, а также сдерживающих мер, направленных на сдерживание числа лиц, подающих заявления, и руководство этим процессом.  Страны Центральной и Восточной Европы начали в 90-х годах проводить более либеральную политику в отношении беженцев  многие государства начали повторять в ответ на введение критериев доступа в Европейский Союз ограничительную и сдерживающую политику своих соседей в Западной Европе.[17]

13.  Национальная политика и практика были изменены таким образом, чтобы объявить неприемлемыми и очевидно  необоснованными заявления о предоставлении убежища на том основании, что лица, подающие заявления, могли обратиться за защитой в третьих странах, через которые они ехали.  Некоторые из этих третьих стран совсем недавно начали вводить систему защиты беженцев, и их процедуры еще не полностью отработаны.  Страны Центральной и Восточной Европы  являются особой мишенью западноевропейской политики в отношении «безопасных третьих стран», хотя все их западноевропейские соседи прекрасно осведомлены о том, что большинство из этих государств находятся еще в самом начале своего пути по определению политики в отношении беженцев.[18]  Некоторые страны Центральной Европы сами ввели или намереваются ввести эту концепцию как часть своей процедуры предоставления убежища.

14.  Большинство стран Западной Европы также разработало целый ряд новых процедур для отсеивания так называемых «назойливых» или «очевидно необоснованных» заявлений и для ускорения принятия решений.  Основной упор в этой процедуре делается на скорость, и очень часто они не имеют важнейших процедурных и правовых гарантий. Более того, за последние годы государства, действуя в духе недоверия, ввели еще более широкие определения «очевидно необоснованных» заявлений и применяли ускоренную процедуру к большему числу заявителей.  Сам факт применения государствами широкого толкования терминов «безопасная третья страна», «безопасная страна происхождения» и «очевидно необоснованное заявление» может подорвать основные принципы защиты беженцев.

15.  Необходимо обеспечить такое положение, при котором соблюдалось бы равновесие между такими понятиями как справедливость и эффективность.  Меры, направленные на сокращение процедур, могут привести к понижению гарантий, а, с другой стороны, процедуры, предлагающие комплексное правовое вмешательство, могут быть признаны государством неэффективными.  При этом опыт показывает, что введение различных процедур для различных категорий лиц, ищущих убежище, в надежде ускорить эти процедуры, часто приводит к процедурным и правовым джунглям, а не к эффективности.  Хотя устранение проволочек в процессе предоставления убежища является важной чертой справедливой и эффективной процедуры, сокращение или снятие процедурных и правовых гарантий не приводит к эффективному принятию решений.  Без определенных основных гарантий ускоренная процедура может привести к тому, что у государства не будет возможности оценить заявление справедливо, и оно может возвратить заявителя в условия преследования, что противоречит его международным правовым обязательствам.

16.  В принципе ECRE считает, что самым эффективным и справедливым способом рассмотрения  заявлений о предоставлении убежища для государства является наличие единой процедуры, применимой ко всем заявлениям о предоставлении убежища, независимо от того, где оно подано  и где проводится процедура, которое включает основные гарантии, перечисленные в настоящем документе.  В настоящем документе содержатся предложения, относящиеся к пожеланиям не только государств, но и беженцев о своевременном рассмотрении заявлений при одновременном соблюдении прав беженцев в соответствии с международным правом.  В изложенных ниже по тексту рекомендациях ECRE стремится сделать ряд предложений и предложить стандарты для оценки национальных процедур предоставления убежища.  Настоящий доклад построен в хронологическом порядке и рассматривает процедуру предоставления убежища с момента первоначальной просьбы об убежище вплоть до стадии обжалования решения.[19]  Заключительные рекомендации относятся к необходимости иметь хорошо подготовленных сотрудников, защите данных и доступу к высоко квалифицированной юридической помощи и информации. ECRE призывает европейские государства самостоятельно или совместно на международном уровне принять и осуществить политику и процедуры, соответствующие рекомендациям, содержащимся в настоящем документе, поскольку конструктивные результаты могут быть достигнуты только, если существующие процедуры отвечают одновременно требованиям справедливости и эффективности.

Просьба о предоставлении убежища и доступ к соответствующей процедуре

17.  Доступ к процедуре определения статуса беженца очень важен для концепции предоставления защиты и уважения фундаментального принципа невысылки.  В этой связи особую важность имеет первоначальный контакт между лицом, ищущим убежище, и представителем государства.  Неправильное решение в пункте въезда на территорию или не передача просьбы о предоставлении убежища компетентным органам может иметь серьезные последствия для заявителя.  Очень важно, чтобы те официальные лица, которые первые контактируют с лицами, ищущими убежище, знали все международные и внутренние правовые требования.[20]  Любая попытка ограничить доступ к процедуре, например, на основании требования о том, чтобы заявления подавались в течение определенного периода, или чтобы они особым образом формулировались, или чтобы беженцы имели определенные документы, удостоверяющие личность, или проездные документы, может привести к тому, что лицо, ищущее убежище, будет возвращено в страну происхождения в нарушение Конвенции 1951 г.[21]

Просьба о предоставлении убежища[22]

18.  Всем лицам, ищущим убежище, должна немедленно предоставляться возможность доступа к процедуре рассмотрения их просьбы независимо от того, сделана она на границе или на территории государства, включая территориальные воды.[23]

19.  Лиц, ищущих убежище, не следует наказывать или относится с ним с предубеждением в связи с тем, что они высказывают просьбу на территории государства, а не на границе или наоборот.

20.  Просьба о предоставлении убежища не должна исключаться из рассмотрения в связи с невыполнением формальных требований.  Не должно быть каких-либо требований относительно формулировки заявления или сроков подачи заявления.

21.  От лиц, ищущих убежище, нельзя требовать, чтобы у них были какие-либо конкретные документы, удостоверяющие их личность или проездные документы.  Ни при каких обстоятельствах не следует направлять лиц, ищущих убежище, в посольство или консульство их страны происхождения для получения таких документов.

22.  Лицам, ищущим убежище, должна быть предоставлена возможность подать заявление о предоставлении убежища как можно раньше.  Их следует уведомить на языке, который они понимают, об их правах и обязанностях, о процедуре подачи заявления о предоставлении статуса беженца и защиты, и их следует направлять в соответствующие неправительственные организации[24] и/или к юристам для получения юридической консультации и помощи.

23.  Если женщина обращается за получением убежища в качестве члена семьи, ее следует уведомить в личной беседе о ее праве подать заявление в качестве независимого лица на любой стадии и праве пройти собеседование без присутствия членов ее семьи.  Ей следует рекомендовать проконсультироваться с юристом, прежде чем это сделать.

24.  Все дети, имеющие право просить о предоставлении убежища самостоятельно, имеют право на самостоятельное определение их статуса, даже если они приехали вместе с семьей.[25]

Просьбы, высказанные на границе, и роль официальных лиц на границе[26]

25.  Решение о том, допустить ли заявление о предоставлении убежища к рассмотрению, принимается центральным компетентным органом, а не официальными лицами на границе.  Официальные лица на границе обязаны немедленно информировать центральный компетентный орган обо всех без исключения случаях заявления о предоставлении убежища.[27]  В частности, официальные лица на границе обязаны информировать центральный компетентный орган обо всех случаях появления детей без сопровождения взрослых.

26.  УВКБ, назначенная неправительственная организация и/или юридический консультант должны иметь доступ во все пункты прибытия, чтобы осуществлять мониторинг прибывающих.  Они также должны быть допущены к тем лицам, ищущим убежище, которым угрожает выдворение из страны, для того, чтобы получить представление о том, имеется ли угроза высылки и дать совет лицам, ищущим убежище.

Процедура допуска для определения ответственности государства

27.  Все большее число европейских государств вводит процедуры рассмотрения заявлений, за которые принимающее государство считает, что оно не несет ответственность.  При этом те же самые процедуры используются для рассмотрения заявлений, которые считаются не заслуживающими рассмотрения по существу и таким образом считаются «очевидно необоснованными».  Такие процедуры называются в числе прочего «короткими процедурами» или «процедурами, предшествующими рассмотрению».  Статья 2 необязательной Резолюции Европейского Союза «Об очевидно необоснованных заявлениях о предоставлении убежища» позволяет государствам использовать процедуры допуска, в соответствии с которыми заявители могут быть отвергнуты очень быстро по объективным причинам.  Различие в процедурах не позволяет  провести различие между процедурой допуска к определению ответственности государства за рассмотрение заявления о предоставлении убежища на основании наличия страны и ускоренной процедурой рассмотрения заявления по существу.  Более того, в тех странах, где имеется процедура рассмотрения заявлений в аэропорту, ситуация еще более запутанная. 

28.  Эти процедуры зачастую являются ускоренными и не содержат процедурных и правовых гарантий, применяемых в случае нормальных процедур.  Заявителям может быть отказано во въезде на территорию страны.  Это делает получение юридической помощи затруднительным или даже невозможным.  Заявители могут быть также наказаны по причине их незаконного въезда в нарушение Статьи 31 Конвенции 1951 года, которая предусматривает, что беженцы не должны подвергаться преследованию.  Наконец самое важное заключается в том, что у них часто нет права на обжалование, поэтому существует большая угроза высылки. ECRE выступает против применения процедуры допуска для рассмотрения дела по существу.[28]  Именно в этом заключается цель рассмотрения заявления о предоставлении убежища по существу.  Если государства настаивают на сохранении таких процедур, то, как минимум, должна быть сужена сфера их применения, и они должны включать основные процессуальные и правовые гарантии.

29.  Помимо этого, все чаще сотрудники иммиграционной и пограничной службы проводят собеседования с лицами, ищущими убежище, непосредственно по их прибытию в месте въезда.  Очень часто лицо, проводящее собеседование, имеет недостаточные представления о международном или национальном законодательстве о беженцах, мало или ничего не знает о стране происхождения беженца, имеет недостаточную подготовку по технике проведения собеседований и не получило навыки межкультурного общения для осторожного обращения с лицами, ищущими убежище.  Собеседования зачастую проводятся таким образом, что беженцам не позволяется получить юридическую помощь или представительство; лицо, ищущее убежище, может быть измучено путешествием или находиться в состоянии стресса и ему не дают времени, чтобы прийти в себя после, возможно, очень тяжелого путешествия.  Если решение о судьбе заявления о предоставлении убежища решается в ходе такого собеседования или зависит от субъективного мнения официального лица, не имеющего достаточной квалификации, опасность несправедливости очевидна.

Рекомендации

30.  ECRE считает, что ни хорошая обоснованность заявления о предоставлении убежища, ни применение исключительных пунктов или концепция переезда внутри страны[29] не должны учитываться при проведении процедуры допуска, т.к. она связана с комплексным изучением дела по существу.

31.  Процедура допуска должна предшествовать процедуре рассмотрения по существу и ее единственной целью должно быть установление:

a)      имеет ли заявитель защиту в другом государстве (первая страна убежища) и

b)      должно ли заявление быть рассмотрено третьей страной в соответствии с Дублинской конвенцией или по причинам наличия третьей страны.[30]

32.  Как только подтверждена ответственность страны за данное заявление о предоставлении убежища, заявление должно быть рассмотрено в соответствии с процедурой рассмотрения заявления о предоставлении убежища.[31]

33.  ECRE подчеркивает необходимость соблюдения основных правовых и процедурных гарантий при рассмотрении заявлений в соответствии с процедурой допуска, это должно позволить избежать серьезный риск, связанный с применением концепции «безопасной третьей страны» при предоставлении убежища и применении принципа невысылки.  Минимальные гарантии, предоставляемые всем без исключения, должны включать доступ к бесплатной юридической помощи, переводчика, доступ в УВКБ или неправительственные организации и право на обжалование.[32]

34.  Если процедура допуска проводится на границе, должны быть установлены сроки,  и применяться правовые и процедурные гарантии, перечисленные в предшествующем параграфе.  Сроки должны быть краткими, поскольку задержание заявителя на границе является нежелательным, а во многих случаях противоречит нормам и принципам международного права.

35.  Любое собеседование на стадии допуска заявления к рассмотрению должно касаться прежде всего определения ответственности государства за рассмотрение заявления и связанные с этим вопросы, такие как личность, национальность, семейное положение и установление маршрута, по которому прибыл заявитель. Заявители должны быть информированы, что им будет предоставлена возможность полностью обосновать причины обращения за предоставлением убежища на следующем этапе.

36.  Лица, ищущие убежище, не должны проходить собеседование по вопросам допуска их заявления к рассмотрению или по существу заявления сразу по прибытию в пограничный пункт, поскольку они могут быть очень уставшими, находиться в состоянии стресса или нуждаться в питании или сне.  Любое первоначальное собеседование с целью получения ограниченных данных должно быть по возможности более кратким.

37.  Каждое лицо должно иметь право на получение юридической помощи до проведения какого-либо интервью по поводу допуска их заявления.

38.  Дети без сопровождения взрослых, обращающиеся за защитой, не должны проходить подробных интервью с представителями пограничной службы до того, как им будет предоставлен попечитель или юридический представитель.[33]

39.  Государства все чаще используют концепцию «безопасной третьей страны» для того, чтобы лишить лиц, ищущих убежище, доступа к процедуре определения их статуса на том основании, что они уже получили, могли или должны были обратиться, а если бы обратились, то получили бы убежище в другой стране.  Для описания такой страны используются различные термины: «страна первого убежища», «принимающая третья страна», «страна, ответственная за рассмотрение заявления о предоставлении убежища» и «безопасная третья страна».

40.  Международное право в целом не принимает эту концепцию за исключением признания того, что другая страна может быть более подходящей для предоставления убежища.[34]  В настоящее время концепция включена в Дублинскую конвенцию ЕС.[35]  Целью Конвенции является определение того, какое из государств-членов ЕС несет ответственность за рассмотрение заявления о предоставлении убежища, а также обеспечение того, чтобы каждое заявление рассматривалось только в одной стране.[36]  Конвенция допускает выдворение лиц, ищущих убежище, государствами-членами ЕС за пределы ЕС.[37]  В соответствии с Дублинской конвенцией согласие на прием беженца вне территории ЕС важнее, чем распределение ответственности внутри стран-членов ЕС.[38]

41.  В Дублинскую конвенцию включен целый ряд положений, содержащих гарантии защиты беженцев.  Тем не менее, очевидно, что, если не будут предоставлены дополнительные гарантии, обеспечивающие соблюдение законодательства о правах человека и соблюдение международных принципов защиты беженцев, концепция «безопасной третьей страны» представляет собой серьезную угрозу институту убежища и основополагающему принципу невысылки.  Государство, возвращающее лицо, ищущее убежище, в «безопасную третью страну» рискует нарушить принцип невысылки прямо или косвенно, если третья страна вернет беженца в страну, где есть угроза его жизни или свободе по причине его/ее расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или в связи с определенными политическими взглядами и где он/она могут подвергнуться пыткам, бесчеловечному или унижающему обращению или наказанию.[39]

Рекомендации

Общие требования

42.  Все решения о возвращении заявителя в другую страну должны рассматриваться и решения по ним должны приниматься квалифицированным персоналом центрального органа власти, компетентного принимать решения по вопросам предоставления убежища и вопросам беженцев.[40]  Эти официальные лица должны знать о ситуации с правами человека и безопасности в стране, через которую поедет беженец, а также в любой стране, в которую он/она могут быть высланы.

43.  Бремя доказывания того, что заявитель проехал через промежуточную страну по пути к месту назначения и имел возможность обратиться за предоставлением убежища, лежит на компетентных органах власти, рассматривающих заявление.

44.  Заявителю должна быть предоставлена возможность на всех этапах процедуры отвергать любое предположение о том, что он/она мог(ла) найти убежище в другом государстве.

45.  Что касается заявлений, рассмотренных в соответствии с Дублинской конвенцией, то государства-члены обязаны информировать заявителя о возможности добиваться воссоединения семьи или переезде по гуманитарным причинам.  Это позволяет беженцу представить соответствующую информацию и облегчить применение Статей 3(4) и 9 Конвенции.[41]

46.  Заявитель должен как можно раньше быть уведомлен о вероятном решении по его\ее делу, чтобы он/она мог(ла) обжаловать решение, если это необходимо, или сотрудничать при добровольном переезде.

Минимальные гарантии

47.  В соответствии с принципом особой важности действий в интересах ребенка и его защиты, заявления, поданные несовершеннолетними без сопровождения взрослых, должны быть рассмотрены в рамках процедуры допуска.

48.  Ни один заявитель не должен быть возвращен в другое государство до того, как будет установлено, что соблюдаются следующие требования:


(a)    Жизнь и свобода заявителя не будут подвергнуты угрозе в третьей стране в смысле Статьи 33 Конвенции 1951 г.;

(b)   заявитель не будет подвергнут пыткам, бесчеловечному или унижающему обращению в третьей стране в смысле Статьи 3 Европейской конвенции о защите прав человека, Статьи 3 Конвенции ООН против пыток и Статьи 7 Международного пакта о гражданских и политических правах;

(c)    третья страна является стороной и выполняет Конвенцию 1951 г. и Протокол 1967 г. в соответствии с духом Конвенции и указаний УВКБ;

(d)   третья страна дала ясно выраженное согласие на возвращение лица, ищущего убежище, и на предоставление заявителю доступа к полной процедуре честного и эффективного рассмотрения заявления о предоставлении статуса и эффективной защите;

(e)    имеются доказательства того, что заявитель будет принят в третьей стране на условиях безопасности и уважения личности;

(f)     третья страна информирована о том, что заявитель просит о предоставлении убежища, и что его заявление не было рассмотрено по существу.[42]

49.  Даже, если эти требования выполняются, прежде чем принять решение о возвращении лица, ищущего убежище, в третью страну, необходимо приложить все усилия для того, чтобы принять во внимание причины, по которым лицо, ищущее убежище, обратился за предоставлением убежища в принимающей стране.[43]  Государства должны изучить возможность взять на себя ответственность за рассмотрение заявления о предоставлении убежища в случаях, когда:


(а)  у заявителя имеются тесные семейные или/и значительные культурные связи с этой страной;

(b)  заявитель находится в тяжелом физическом или психическом состоянии или у него имеются другие причины, связанные со здоровьем;

(c)     заявитель находился ограниченное время проездом в промежуточной стране, с которой у него/нее нет никаких связей или контактов с единственной целью добраться до страны назначения;

(d)      заявитель может продемонстрировать на основании фактов своего дела и прошлой практики, что третья страна предъявит более жесткие критерии при определении его статуса, чем принимающая страна, в которой подано заявление.

Решение

50.  Все заявления, которые могут считаться допустимыми, должны быть допущены к процедуре рассмотрения заявлений данного государства.

51.  Если принято решение о переводе данного заявителя в третью страну, заявитель должен быть информирован письменно на языке, который он полностью понимает, о решении перевезти его/ее в третью страну.  Заявителю должен быть выдан документ, на языке третьей страны, в котором должно быть указано, что заявление о предоставлении убежища не было рассмотрено по существу, а было отвергнуто исключительно по мотивам наличия третьей страны.

52.  Беженец не должен оплачивать стоимость переезда в третью страну.

Апелляция

53. Заявитель должен быть информирован и ему должна быть предоставлена возможность обжаловать судебное решение или решение любого другого компетентного органа о переводе его в другую страну. Подача жалобы имеет приостанавливающий эффект, и апелляция должна давать заявителю достаточное время для того, чтобы собрать и предоставить поддерживающие доказательства и дать инструкции юридическому консультанту.

Процедура предоставления убежища

53.  ECRE придерживается мнения о том, что процедура предоставления убежища станет более справедливой и более эффективной, если ее центральной идеей будет защита.  Она не должна быть основана на недоверии, отсрочках и приемах, направленных на то, чтобы отказать в заявлении о предоставлении убежища.  Процедурная атмосфера, ориентированная на сотрудничество при рассмотрении, в которой меньший упор делается на состязательный подход, приводит к более справедливому определению статуса беженцев и эффективному использованию национальных ресурсов.  Основной принцип правовой культуры заключается в том, что заявитель должен иметь право полностью изложить суть своего заявления.  Это в первую очередь относится к случаям, когда речь идет о таких фундаментальных ценностях, как целостность и свобода личности.  Любое уменьшение или отказ от этих принципов создает неприемлемую угрозу способности государственных властей правильно и справедливо осуществлять принятые решения.

54.  К сожалению, некоторые европейские государства ввели процедуры, которые кажутся основанными на недоверии вместо доверия и таким образом подорвали свою способность правильно оценивать потребность в защите.  За последнее десятилетие европейские процедуры предоставления убежища становятся все более сложными по мере внедрения ускоренных процедур для рассмотрения заявлений, которые, настолько очевидно необоснованны, что не заслуживают нормального рассмотрения по существу.  Эти процедуры, направленные на отсеивание «очевидно необоснованных» заявлений в ускоренном порядке, государство оправдывает тем, что они обеспечивают быстрое выдворение лиц, не заслуживающих убежище, и экономию ресурсов.

55.  Однако эти процедуры все чаще применяются в отношении лиц, чьи заявления не столь очевидно лишены основания.  Они применяются просто потому, например, что заявитель обратился за убежищем в аэропорту, что у него нет необходимых документов, удостоверяющих личность, или проездных документов, или потому, что заявитель не обратился за убежищем немедленно по прибытию в страну.

56.  Некоторые государства также направляют заявления на рассмотрение по ускоренной процедуре просто потому, что их податели прибыли из конкретной страны, которая в целом считается безопасной.  Понятие «безопасной страны происхождения» не относится к индивидуальной оценке статуса заявителя и как таковое полностью неприемлемо как часть процедуры, основанной на признании личных прав.  Применение понятия «безопасная страна происхождения», которое просто исключает граждан ряда стран из числа тех, чьи заявления о предоставлении убежища, могут быть внимательно рассмотрены, означает введение ограничений по географическому принципу на применение Статьи 1А(2) Женевской Конвенции  1951 г.  Такое ограничение четко запрещено Статьей 42 Женевской Конвенции 1951 г.

57.  Единственной целью процедуры предоставления убежища является установление, нуждается ли заявитель в защите или нет.  Поэтому абсурдно использовать процедуру, как это делают многие европейские государства, в соответствии с которой заявление признается «очевидно необоснованным» в самом начале процедуры, а не в результате применения процедуры.  Еще более неприемлемо, если последующая процедура, главной чертой которой является скорость, не имеет правовых и процедурных гарантий, в результате чего первая инстанция может принимать «небезопасные» решения.  В худшем случае это означает возвращение беженцев в страну происхождения, где их могут ожидать преследования и смерть.

58.  ECRE выступает против применения ускоренной процедуры, которая может поставить под угрозу защиту беженцев.  Там, где государства настаивают на сохранении таких ускоренных процедур, как минимум, должна быть сокращена сфера их применения и обеспечено выполнение основных правовых и процедурных гарантий.  Исполком УВКБ также подчеркивает необходимость соответствующих процедурных гарантий при определении статуса беженцев и необходимость соблюдения основных гарантий при рассмотрении заявлений, которые могут казаться «очевидно необоснованными».[44]

59.  ECRE утверждает, что в рамках нормальной процедуры предоставления убежища ускоренная процедуры должна применяться в отношении заявлений, которые очевидно отвечают критериям лиц, попадающих под определение статуса беженца в соответствии с Конвенцией 1951 г. и Протоколом 1967 г.  Действительно, компетентные власти должны иметь право отказаться от собеседования в случаях, когда заявление о предоставлении убежища и подтверждающие документы дают достаточно оснований для немедленного предоставления статуса беженца.

60.  Государства должны выделять соответствующие человеческие и финансовые ресурсы на процедуру предоставления убежища с тем, чтобы она была справедливой и эффективной.  В частности, государства должны инвестировать соответствующие ресурсы на начальном этапе, чтобы обеспечить самое высокое качество первоначального решения по заявлению.

61.  Справедливая процедура означает привлечение хорошо информированного и квалифицированного персонала, принимающего решения, способного провести интервью с заявителем так, чтобы способствовать установлению фактов.  Одним из важнейших элементов процедуры предоставления убежища является среда, облегчающая дачу личных показаний, чему должно способствовать сохранение конфиденциальности разбирательства.  Задача установления фактов является, таким образом, общей задачей компетентных властей и заявителя.  Справедливая процедура требует также, чтобы и заявитель был хорошо информирован и получал независимую и компетентную юридическую помощь. 

62.  Очень важным является наличие квалифицированных независимых и беспристрастных переводчиков.  В большинстве случаев лица, ищущие убежище, не говорят или не понимают язык страны, где они просят убежище.  Культурные различия могут еще больше затруднять общение.  Привлечение хороших переводчиков - это не просто вопрос справедливости, оно позволяет лучше оценить фактическую ситуацию с самого начала.  Оно позволяет принимать правильные решения и увеличить уверенность, что в свою очередь служит эффективности.

63.  ECRE утверждает, что эффективная процедура предоставления убежища основана на квалифицированном первоначальном решении.  Правильный процесс зависит от принципиального и последовательного принятия решений на национальном уровне и в рамках международной системы защиты.[45]  Решения не являются эффективными, если они незаконны.  Полностью обоснованные решения являются важнейшим требованием фундаментальной справедливости любого судебного или административного процесса, в частности потому, что они позволяют лицам, ищущим убежище, узнать, почему было отклонено их заявление, и, в случае принятия соответствующего решение подать осмысленную жалобу, сокращая тем самым продолжительность и стоимость процедуры в целом.

64.  Все процедуры в отношении детей должны быть проникнуты принципом защиты интересов ребенка.

Рекомендации

Законодательные положения

66.  Каждое государство должно принять и осуществлять процедуры, направленные на справедливое и эффективное рассмотрение всех заявлений о предоставлении убежища, включая меры доступа к процедуре и назначение компетентного органа ответственного за процедуру.

67.  Законодательстве каждого государства должно включать вопросы прав и обязанностей лиц, ищущих убежище, в ходе процедуры предоставления убежища, а  также дополнительные права и обязанности особо уязвимых групп, таких как дети в сопровождении и без сопровождения взрослых, жертвы гендерных преследований, лица, пережившие пытки, и заявители, имеющие травмы.

Компетентные власти[46]

68.  Все просьбы о предоставлении убежища, а также все случаи, когда есть предположение, что будет высказана просьба о предоставлении убежища, должны рассматриваться и решаться квалифицированным персоналом специализированных центральных органов власти, компетентных принимать решения по вопросам предоставления убежища и беженцев, включая, прежде всего определение статуса беженца.[47]

69.  Весь квалифицированный персонал компетентного органа власти должен иметь необходимые знания и опыт в вопросах предоставления убежища и беженцев, знать факты и обстоятельства, касающиеся заявления, включая знания относительно прав человека в стране происхождения заявителя.[48]

Информация о процедуре

70.  Центральные власти должны незамедлительно информировать лицо, ищущее убежище, о процедуре предоставления убежища, включая объяснение прав и обязанностей и их осуществление, все это должно быть сообщено до первого интервью по существу заявления.  Лиц, ищущих убежище, также необходимо информировать в течение всей процедуры.  Возможные последствия процедуры должны быть разъяснены четко и полностью.  Как минимум, информация должна всегда предоставляться в письменном виде на языке принимающей страны и устно на языке, который беженец полностью понимает.  В случае если беженцем является ребенок, такая информация должна быть предоставлена в доступной ему форме, а также предоставлена опекуну ребенка.

Особые случаи

71.  Заявления от детей, прибывших без сопровождения взрослых, должны рассматриваться в первую очередь.  Содержание детей в небезопасной ситуации в течение продолжительного времени может быть чрезвычайно вредным.

72.  Любые случаи, когда имеются свидетельства пыток, должны рассматриваться в первую очередь, учитывая особые потребности лиц, подвергшихся пыткам.

Юридические консультации[49]

73.  Каждое лицо, обращающееся за предоставлением убежища, должно быть незамедлительно информировано о праве на получение квалифицированной и независимой юридической помощи и представительства своих интересов по прибытию на территорию принимающей страны, а также о том, как оно может без промедления получить эту помощь.  В случае если финансовое положение лица, ищущего убежище, требует этого, такая помощь должна быть предоставлена принимающей страной бесплатно.  Это право должно предоставляться в течение всей процедуры определения статуса, до первого интервью и вплоть до любых апелляций.

74.  Во всех случаях должна соблюдаться конфиденциальность, характерная для отношений между юристом и клиентом.

75.  Юристы-консультанты должны быть информированы обо всех решениях в отношении заявления их клиента.  Любые процедурные сроки должны исчисляться исключительно с момента, когда и заявитель и его консультант получили соответствующую информацию.

Помощь

76.  Немедленно по прибытии, до какого-либо интервью по существу, лицо, ищущее убежище, должно получить всю необходимую помощь, включая, если необходимо, медицинскую помощь, питание и отдых, необходимые для того, чтобы у него были физические и моральные силы для того, чтобы пройти процедуру предоставления убежища.  Лицам, ищущим убежище, подвергнувшимся пыткам, должны быть предложены специальная психологическая помощь и лечение.  Дети без сопровождения взрослых должны получать на всех этапах процедуры психологическую и социальную поддержку.

77.  Любое медицинское обследование должно проводиться независимыми и опытными врачами.

78.  До любого интервью по существу и в ходе всей процедуры всем лицам, ищущим убежище, должна быть предоставлена возможность и время для контактов с представителем УВКБ и/или неправительственной организацией.[50]

79.  Лицам, ищущим убежище, должно быть предоставлено достаточно времени для должной подготовки их заявлений о предоставлении статуса беженца и получения информации, подтверждающей их заявление.[51]

80.  Детям без сопровождения взрослых, ищущим защиту, немедленно по прибытии в аэропорт должен быть предоставлен опекун, который будет работать в тесном контакте с назначенным юридическим представителем.  Опекуны должны тщательно отбираться, получать подготовку и содействие в работе.  Насколько это возможно, их следует подбирать с учетом этнического происхождения, культуры, религии и языка ребенка.  Помимо того, что опекуны должны иметь знания по обращению с детьми, они должны иметь некоторые представления о законодательстве о беженцах и понимать ситуацию в стране происхождения ребенка.  Опекуны должны обеспечить принятие решений, наилучшим образом соответствующих интересам ребенка.  Они должны консультироваться с ребенком, чтобы взгляды ребенка учитывались при принятии властями соответствующих решений.[52] 

Переводчики

81.  За исключением случаев, когда лицо, ищущее убежище, полностью понимает язык, на котором говорит сотрудник, проводящий интервью, и юридический консультант, ему должен быть предоставлен компетентный, профессионально пригодный, имеющий подготовку и беспристрастный переводчик, придерживающийся кодекса профессионального поведения.[53] Лица, ищущие убежище, должны быть информированы об этом праве и им должна быть предоставлена возможность осуществлять его.  Это услуга должна предоставляться из общественных фондов на всех этапах процедуры, включая первоначальные интервью с пограничниками.

82.  Власти должны довести до сведения беженца роль переводчика, чтобы он ошибочно не принимал его за адвоката или лицо, принимающее решение.  Власти должны убедиться в том, что беженец и переводчик полностью понимают друг друга до того, как начинать интервью.  Беженец должен изъясняться на языке, на котором он хочет изъясняться, а не просто на языке, который он/она «должны» понимать.

83.  Переводчики должны переводить точно.  Власти должны обеспечить, чтобы переводчик переводил нейтрально и объективно в ходе интервью и соблюдал правило сохранения конфиденциальности всей информации относительно беженца.

84.  Власти должны предпринять все меры необходимые для того, чтобы заявитель не воспринимал переводчика как человека, поддерживающего власти или группу, от которой он убегает.

85.  По просьбе заявителя ему должен быть предоставлен переводчик одного с ним/ней пола, а если власти считают, что это может быть необходимо, они должны незамедлительно информировать заявителя об этой возможности.

86.  Всем детям, ищущим защиту самостоятельно, должен предоставляться переводчик, знакомый с вопросами беженцев и детей.

Определение статуса индивидуально и в отношении группы

87.  Все заявления лиц, ищущих убежище, должны рассматриваться индивидуально непредвзято и по существу.

88.  В случаях, когда целая группа лиц, подвергается преследованию, расследование в отношении каждого лица может быть ограничено установлением принадлежности данного лица к группе, о которой идет речь.

Интервью

89.  Каждому лицу, ищущему убежище, должно быть предоставлено честное и полное интервью с компетентными властями.[54] Интервью с лицом, ищущим убежище, по существу заявления не должно проводиться полицейским или пограничником.  Можно отказаться от права на интервью, если компетентные власти считают, что статус беженца или дополнительная форма защиты могут быть предоставлены на основании поданных документов.

90.  Каждое лицо, ищущие убежище, должно быть информировано о целях и важности интервью.  Более того, до начала интервью лица, ищущие убежище, должны быть информированы лицом, проводящим собеседование, о его правах и обязанностях.  В это информацию должно быть включено заверение, что информация, которая будет предоставлена лицом, ищущим убежище, будет использована только для целей процедуры предоставления убежища.[55]  В частности, реальные и четкие шаги должны быть сделаны для того, чтобы заверить лицо, ищущее убежище, что никакая информация, раскрытая в ходе интервью, не будет передана властям его/ее страны происхождения.

91.  Юридический консультант  заявителя и представитель УВКБ и/или неправительственной организации должен с разрешения заявителя иметь возможность присутствовать на интервью.  Юридический консультант или представитель должны иметь возможность вмешаться для того, чтобы прояснить вопросы, ознакомиться с письменным отчетом и предложить поправки к нему до того, как будет принято какое-либо решение.

92.  Если процедура или решение затрагивает ребенка-беженца, то ребенок должен иметь возможность высказаться.  Любая встреча, проводимая в этих целях, должна происходить в обстановке благоприятной для ребенка и в присутствии опекуна ребенка или доверенного члена семьи.  Ребенок может высказаться самостоятельно, в противном случае возможность изложить мнение ребенка могут опекун или юридический представитель.  Если имеется такая возможность, то следует предусмотреть экспертную оценку способности ребенка высказать хорошо обоснованный страх преследования.[56] Устные интервью с детьми никогда не должны использоваться в целях установления противоречий.  Детям должна быть предоставлена возможность высказываться в удобной для них форме и темпе.

93.  Интервьюеры должны осознавать, что заявитель может страдать от умственного или эмоционального расстройства, мешающего нормальному расследованию дела.[57]  Если интервьюер считает, что заявитель страдает от такого расстройства, интервью должно быть остановлено и должна быть предоставлена медицинская помощь врача.  Это положение должно применяться независимо от того, является такое состояние временным или постоянным.

94.  Если интервьюер считает, что заявитель подвергался пыткам, то его/ее следует направить к доктору, специализирующемуся на изучении жертв пыток, если это возможно.

95.  Лица, ищущие убежище, должны иметь достаточно времени для того, чтобы изложить основание своего заявления как можно свободнее. Однако следует избегать слишком продолжительных интервью.  Там, где это уместно, интервью может иметь продолжение.

96.  Особый подход необходим при выявлении случаев гендерного преследования или сексуального насилия.[58]  Лицо, проводящее интервью, должно постоянно помнить о необходимости осторожного и тактичного подхода с учетом возможной реакции на травму и проявлять осторожность в подходе к гендерным ролям.  В случае просьбы со стороны беженца или если компетентные органы власти считают, что это необходимо, интервьюер должен быть того же пола, что и беженец.  Лицо, подающее заявление, должно быть незамедлительно информировано об этой возможности, а также о возможности проходить интервью без присутствия членов семьи.

97.  Использование доказательств и информации, полученной в ходе интервью, проводимого не в соответствии с этими стандартами должно быть запрещено.

Установление фактов и достоверность заявления лица, ищущего убежище

98.  В обязанность интервьюера входит содействие заявителю в обосновании просьбы о предоставлении убежища путем привлечения внимания к важности предоставления всех имеющихся доказательств и получения документов из различных источников, включая неправительственные для подтверждения своего заявления.[59]

99.  Отсутствие действительного удостоверения личности не должно влиять на доверие к заявителю, и на этом основании нельзя говорить, что заявление признано, очевидно, необоснованным.  Признание статуса беженца не зависит от предъявления какого-либо формального доказательства.

100. Подлинность официальных документов, выданных властями страны происхождения, ни в коем случае не должно проверяться у властей страны происхождения, это позволяет сохранить конфиденциальность заявителя и избежать опасность для членов его семьи, проживающих в стране происхождения.  Более того, ни при каких обстоятельствах заявителя нельзя просить получить документы в посольстве или консульстве страны происхождения.

101.  Если заявитель утверждает, что является жертвой применения пыток и хочет предъявить медицинские доказательства этого утверждения, отрицательное решение по его заявлению не должно приниматься до рассмотрения такого доказательства.

102.  Независимое медицинское заключение, подтверждающее применение пыток, следует признать достоверным подтверждением слов заявителя.  Если компетентные власти отвергают экспертное медицинское подтверждение применения пыток, причины такого решения должны быть доведены до сведения заявителя в письменном виде.

103.  Признание статуса беженца не требует от лиц, ищущих убежище, доказывания каждого факта, приведенного в заявлении о предоставлении убежища, или предоставление формальных доказательств.[60]  Отсутствие подтверждающих доказательств не является достаточным основанием для того, чтобы отвергнуть заявление.  Беженцам достаточно показать, что их страх преследования является обоснованным.  Если этот стандарт доказывания удовлетворен, они должны быть признаны беженцами.

104.  Сомнение должно толковаться в пользу лиц, ищущих убежище, если имеется заслуживающий доверия отчет о том, что они боятся преследования, и если получены и проверены все доказательства.[61]

105.  Доказательства, полученные компетентными органами власти, должны быть доведены до сведения заявителя и его/ее юридического представителя в случаях, когда нет оснований для сокрытия доказательств.

106.   Если лицо, проводящее собеседование, получает противоречивые или неясные заявления, он должен дать заявителю возможность предоставить разъяснения.  Если противоречия сохраняются, то, возможно, необходимо назначить повторное интервью.[62]  Лица, проводящие собеседования и принимающие решения, должны понимать, что лица, ищущие убежище, часто боятся говорить свободно, точно и полностью рассказывать о своем деле.[63]  Это может происходить по многим причинам, включая последствия травмы, стыд или страх. Лица, проводящие собеседования и принимающие решения, должны считаться с тем, что есть разумное объяснение тому, что:

(a)    Заявитель скрывает информацию;

(b)   Заявитель предоставляет новую информацию в ходе последующего интервью;

(c)    Заявитель откладывает подачу заявления;

(d)   Заявитель говорит о гендерных травмах, пытках или плохом обращении только на последней стадии процедуры;

(e)    В заявлении содержатся противоречия, непоследовательность или скрыты факты, которые не являются существенным для заявления, а заявление без этого является ясным и последовательным.[64]


107.  Если лицо проходит собеседование с целью подтвердить заявление его/ее супруги/супруга, то отсутствие знания о деятельности или том, что пережил(а) супруг/супруга или родственник, не должно подрывать доверие к заявлению лица, ищущего убежище, до тех пор пока эта непоследовательность не ставит под сомнение правдивость заявления в целом.

108. Конвенция ООН о правах ребенка определяет «ребенка» как любое лицо в возрасте до 18 лет.  При определении возраста лица, ищущего убежище, сомнение должно толковаться в его пользу.  Если оценка возраста представляется необходимой, то с согласия беженца может быть проведена независимая медицинская экспертиза опытным врачом педиатром.  При такой оценке в расчет должны приниматься не только внешние физические данные или психологическая зрелость, но также и культурные и этнические составляющие этих факторов.  При этом следует всегда помнить, что такие оценки могут быть неточными.

109.  Все дети – беженцы, способные иметь собственное мнение, имеют право высказать это мнение в ходе процедуры предоставления убежища.[65] Мнение ребенка должно приниматься во внимание, исходя из возраста и зрелости его взглядов.

110.  Отпечатки пальцев могут быть взяты только для установления личности лица, ищущего убежище, если личность не может быть установлена другим образом, или в случаях, когда есть причины полагать, что заявитель подал несколько заявлений в разных странах.  При этом беженца следует информировать о причине, по которой у него берутся отпечатки пальцев.

111.   Тестирование ДНК может проводиться только с целью установления семейных связей, если эти связи нельзя установить другим способом.  Оно должно проводиться только после того, как беженец полностью информирован о причинах тестирования  и процессе и дал свое согласие.

Копии документов, относящихся к делу

112.  Полная подборка документов, относящихся к заявлению о предоставлении убежища, должна быть предоставлена лицу, ищущему убежище, и его юридическому или другому представителю.

Решение

113.  Решение в отношении заявления о предоставлении убежища должно приниматься компетентными органами власти.  Все государства должны предоставлять статус беженца всем лицам, подпадающим под критерии Статьи 1 Конвенции 1951 г.

114.   Заявитель должен быть информирован относительно решения по его заявлению в письменном виде на языке, который он/она полностью понимает, или через его юридического советника.  Если письменное решение может быть предоставлено только на языке принимающей страны, то дополнительно оно должно быть передано устно на языке, который заявитель понимает полностью.

115.  В случае негативного решения должны быть указаны конкретные причины отказа, доказательства, на которых отказ основан, а также сообщена информация относительно права заявителя на обжалование, сроки и положения процедуры подачи апелляции.[66]  Государство должно стремиться указать на причины, которые могли бы привести к положительному решению вопроса, поскольку это способствует развитию последовательной юриспруденции.

116.  УВКБ должно иметь право высказать свое мнение по поводу любого решения, если конкретный случай является, очевидно, необоснованным.

117.  Если лицо, ищущее убежище,  после соответствующего рассмотрения его заявления признан беженцем на основании критериев, изложенных в Конвенции 1951 г., или признано, что он нуждается в международной защите по другим причинам, или ему разрешено оставаться в стране по другим причинам, ему/ей должны быть выданы соответствующие документы, подтверждающие его/ее статус.[67]

Ускоренная процедура

118.  ECRE выступает против применения ускоренной процедуры в случаях, когда она ставит под угрозу необходимые правовые и процедурные гарантии защиты беженцев.  Если государство настаивает на применении ускоренных процедур, минимальные гарантии, от которых не должно быть каких-либо отступлений, должны включать:

a)      доступ к бесплатной квалифицированной и независимой юридической помощи;

b)      предоставление квалифицированного и беспристрастного переводчика;

c)      доступ в УВКБ и/или неправительственные организации;

d)      личное собеседование с компетентными органами;

e)      право на возможность обжаловать решение в независимом органе, рассматривающем жалобы как по существу, так и законность решения принятого компетентным органом.[68]

119.   Заявления о предоставлении убежища никогда не должны направляться на ускоренную процедуру на том основании, что государственные органы считают, что:

a)   страх преследования ограничен конкретным районом страны происхождения и защита может быть получена, если заявитель переедет внутри страны происхождения (иногда это называют «альтернативным бегством внутри страны»);

b)   заявитель не вызывает доверия;[69]

c)    заявитель приехал из так называемой «безопасной страны происхождения»;

d)   к нему применимы исключительные положения Статьи 1.F. женевской Конвенции 1951 г.;

e)   заявитель использовал и настаивал на подлинности поддельных документов;

f)     заявитель уничтожил, повредил или отделался от соответствующих документов;

g)   заявитель подвергался предупредительной высылке.

Повторные заявления

120.  Компетентные органы власти должны повторно рассмотреть заявление о предоставлении убежища, если есть основания полагать, что изменились обстоятельства, относящиеся к заявлению, или если заявитель представляет новые доказательства, подтверждающие его/ее просьбу о предоставлении защиты.

Апелляции

121. Независимый надзор по существу и в отношении законности решения принятого компетентными органами власти является необходимой гарантией против возвращения беженцев туда, где они могут подвергнуться преследованию.  Хотя такой надзор и является гарантией, он не должен использоваться в качестве предлога для принятия неадекватных решений в первой инстанции.  Добротные обоснованные решения первой инстанции помогают определить, есть ли основания для обжалования, а если есть, то четко определить вопросы, по которым подается жалоба, сокращая тем самым сроки всей процедуры и ее стоимость.  Независимый надзор является также механизмом, обеспечивающим последовательную интерпретацию законов.

122.  Характер органов, рассматривающих апелляции, их юрисдикция, компетенция и процедуры весьма различны в различных странах Европы.  К сожалению, за последние годы наметилась тенденция ограничивать право лица, подающего апелляцию, оставаться в стране на время рассмотрения апелляции.  Для беженца право на подачу апелляции из своей страны происхождения может быть равносильно смертному приговору.  Некоторые европейские государства также ввели чересчур короткие сроки как для подачи апелляции, так и для подготовки к слушанию апелляции, что на практике может означать лишение заявителя возможности подать апелляцию или делает апелляцию неэффективной в связи с недостаточностью подготовки.  Следует также отметить, что отсутствие или нехватка бесплатной юридической помощи или финансовой поддержки для получения юридической помощи при подготовке к рассмотрению апелляции может привести к несправедливому решению.

Рекомендации

123.  В случае любого решения не предоставлять беженцу статус в соответствии с женевской Конвенцией 1951 г. или любого решения не предоставлять беженцу дополнительную форму защиты, он должен иметь право и возможность подать апелляцию как по существу решения, так и в отношении его законности в судебный или любой другой независимый компетентный орган.[70]

124.  Если подана апелляция в национальный или международный орган, то лицо, ищущее убежище, должно иметь право оставаться в принимающей стране и иметь те же права и обязанности, которые оно имело, вплоть до вынесения решения по апелляции.[71]

125.   Лицу, ищущему убежище, должно быть предоставлено достаточно времени для подачи апелляции и для подготовки к ее рассмотрению.[72]   Следовательно, о сроках слушания апелляции заявитель должен быть уведомлен заранее.  Сроки должны быть реалистичными и гибкими.

126.  Все лица, подавшие апелляцию, должны иметь право на квалифицированную и независимую юридическую помощь при подготовке слушания и в ходе рассмотрения в апелляционной инстанции.  Бесплатное независимое квалифицированное представительство интересов должно быть обеспечено государством, если этого требует финансовое положение лица, ищущего убежище.

127.  Апелляция должна включать право на слушание в апелляционном органе.  Лица, ищущие убежище, и их юридические консультанты должны иметь право присутствовать на слушаниях и представлять доказательства в органы, рассматривающие их апелляцию.

128.  Процесс обжалования должен включать эффективную подготовку к слушанию для решения спорных фактов и внимательного изучения вопросов, поданных на апелляцию.  Время, отведенное для слушания апелляции, должно быть адекватным для полного изложения всех вопросов, по которым подается апелляция.

129.   УВКБ должно иметь право высказать свою точку зрения по любому рассматриваемому конкретному случаю.

130.   Апелляционная инстанция должна включать лиц с юридическим образованием, специализирующихся в области международного и национального права о беженцах и правах человека и имеющих непрерывную специальную подготовку.

131.   Полностью обоснованное письменное решение должно быть незамедлительно вручено заявителю или его/ее юридическому советнику.

132.    Заявитель должен иметь возможность просить о праве судебного обжалования решения апелляционной инстанции.

Применение процедуры

133.   Справедливая и эффективная процедура требует квалифицированного, подготовленного и беспристрастного персонала, принимающего решения, имеющего доступ к надежной и беспристрастной информации.  Персонала, который знает о ситуации в конкретных странах и который имеет необходимую базовую информацию для более быстрой оценки фактической ситуации, чем лица, не обладающие такими знаниями.

134.   В некоторых европейских странах отсутствует бесплатная юридическая помощь или финансовая поддержка для получения юридической помощи.  В других странах бесплатная юридическая помощь очень ограничена, а размер финансовой поддержки для получения финансовой помощи совершенно неадекватен.  Предоставление квалифицированной и независимой юридической помощи совершенно необходимо для функционирования справедливой системы предоставления убежища.

Рекомендации

Подготовка кадров [73]

135.  Все сотрудники, имеющие дело с лицами, ищущими убежище, включая сотрудников пограничной и иммиграционной службы и т.д. должны получать соответствующий уровень подготовки необходимый для того, чтобы распознать заявление о предоставлении убежища и направить это заявление в соответствующий компетентный орган власти.

136.  Все сотрудники, участвующие в принятии решений, должны получать первоначальную и непрерывную специальную подготовку в сфере законодательства о предоставлении убежища и их необходимо постоянно держать в курсе того, что происходит в этой сфере.  Особое внимание следует уделять соблюдению принципа невысылки, информации о ситуации в странах происхождения и пониманию культурных особенностей.  Подготовка должна также касаться особо деликатных моментов, таких как гендерные вопросы, пытки, посттравматические симптомы, сексуальную ориентацию и развитие ребенка.

137.  Подготовка должна ориентировать слушателей в деликатных и важных вопросах техники проведения интервью и вопросах работы с переводчиком.  Это должно усиливать понимание среди интервьюеров и лиц, принимающих решение, необходимости осторожного и тактичного подхода, учитывающего культурные и социальные различия, пол и возможные реакции на травму, что в конечном счете, способствует более эффективному проведению интервью.

138.  Очень важно, чтобы лица, принимающие решения, полностью понимали роль, статус и обращение с женщинами в стране происхождения.

139.  Те, кто проводит интервью с детьми и оценивает их заявления, должны иметь соответствующую подготовку и дополнительно знакомиться с развитием детей и Конвенцией о правах детей.  Все пограничники должны быть подготовлены к тому, чтобы иметь дело с детьми без сопровождения взрослых.

140.  Подготовка должна способствовать аналитическому принятию решений, улучшающему качество принятия решений на всех уровнях.

141.   Программы технической подготовки переводчиков и тех, кто с ними работает, должны уделять особое внимание точности перевода и быть направлены на улучшение конкретных знаний.

142.  Для участия в программах подготовки должны приглашаться другие организации, такие как УВКБ и неправительственные организации, работающие с беженцами, а также медики и специалисты в области психиатрии.

Информация

143.  Лица, проводящие интервью и принимающие решения, заявители и их юристы должны иметь доступ к точной и своевременной юридической и фактической информации, позволяющей оценить заявление о предоставлении убежища.  Эта информация должна включать информацию, которая может стать доказательством заявлений, связанных с гендерными преследованиями, например, информация о положении женщин перед законом, о распространении практики уродования женских половых органов, а также о случаях и формах другого насилия по гендерному признаку.  Материал, на основе которого оценивается ситуация в стране, должен быть подвергнут общественному изучению.  Информация должна собираться из широкого круга независимых источников, таких как УВКБ, неправительственные организации и научные институты и должна включать информацию о положении с правами человека в конкретных странах, включая положение в стране происхождения, «первой стране убежища» и транзитных странах, ключевых моментах, соответствующих судебных решениях и развитии законодательства.  Соображения, связанные с внешней политикой, не должны затрагивать оценку заявления о предоставлении убежища.

144.  Полная и актуальная информация по конкретным странам по таким вопросам, как тюрьмы и методы пыток, а также медицинская информация с отчетами о пытках и плохом обращении должна собираться в качестве доказательств для оценки заявлений жертв пыток.

145.  В качестве информационных баз данных должны создаваться независимые центры по сбору и исследованию документации.  Лица, ищущие убежище, юристы, УВКБ и соответствующие неправительственные организации должны иметь доступ к информации, собираемой в этих центрах документации.

146.  Все официальные лица, участвующие в процессе определения, должны стремиться получить рекомендации экспертов по конкретным вопросам, относящимся к заявлению о предоставлении убежища.

Юридическая помощь или финансовая поддержка для получения юридической помощи

147.   Каждому лицу, обращающемуся за предоставлением убежища, должна быть обеспечена бесплатная независимая и квалифицированная юридическая помощь и представительство на всех этапах процедуры предоставления убежища, включая любые апелляции, если этого требует финансовое положение заявителя.

148.   Финансовая поддержка для получения юридической помощи должна по времени и размеру соответствовать тому, что необходимо для компетентного представительства по каждому делу о предоставлении убежища и осуществляться органом независимым от исполнительной ветви власти.  Все, кто получает общественные фонды для работы с беженцами, должны отчитываться за использование средств по каждому делу.

149.   Профессиональный уровень юристов, осуществляющих юридическую помощь и представительство от имени лиц, ищущих убежище, должен регулироваться профессиональной организацией юристов в данной стране, которая должна обеспечить стандарт качества, поддерживаемый в ходе обязательной специализированной подготовки и непрерывного обучения для работы с беженцами.

Защита данных

150.  Необходимо сохранять конфиденциальность заявлений и любой информации, относящейся к лицам, ищущим убежище, и все данные должны быть защищены прежде всего от властей стран происхождения беженцев и/или агентов преследования.[74]

151.  В соответствии с принципом конфиденциальности следует сохранять анонимность лица, ищущего убежище, в ходе всей процедуры определения, включая слушания апелляции, а также любого решения, являющегося результатом этого процесса.

152.  Обращение с любой информацией, относящейся к лицу, ищущему убежище, должно соответствовать Руководству ООН по вопросу о компьютеризованных персональных данных[75]  и Директиве УС95/46.[76] Помимо этого все государства должны ратифицировать и применять Конвенцию Совета Европы о защите граждан в вопросе об автоматической обработке персональных данных.[77]

153.  Все персональные данные, включая отпечатки пальцев, должны изыматься из системы обмена данных после получения данным лицом статуса беженца или разрешения на проживание, или в других случаях через пять лет.

Прозрачность

154.   Заявителю, его юристу и представителю УВКБ или неправительственной организации должно быть разъяснено, какая информация послужила основанием для принятия решения по вопросу о предоставлении убежища.  Документы, относящиеся к заявлению о предоставлении убежища, должны быть открыты для заявителя, его юриста и представителя УВКБ или неправительственной организации на всех этапах процедуры предоставления убежища.

155.  Все правила, политика, руководство и критерии, используемые для вынесения решений по вопросу о предоставлении убежища, должны быть опубликованы и быть доступны широкой публике.  Руководящие документы и политика в этой области должны регулярно пересматриваться, чтобы отражать изменения законодательства или фактические изменения.  УВКБ и неправительственные организации должны быть вовлечены в обсуждение политики и процедуры предоставления убежища.

156. Статистика по вопросу беженцев в европейских государствах должна быть открытой.  Эта информация должна публиковаться периодически, а не только после парламентских запросов.

157.  Статистические данные о беженцах, представляемые европейскими государствами, должны быть разбиты по полу, возрасту и национальности, чтобы отражать положение беженцев – женщин, детей и конкретных групп для информации лиц, принимающих решение.

158. Европейские государства должны также публиковать и делать доступными для общественности ежегодные отчеты, содержащие информацию, относящуюся к осуществлению процедуры предоставления убежища, включая статистику относительно стоимости, штата, программ подготовки и проблем процедуры предоставления убежища.

159. Все предложения о заключении соглашений, исходящие от межправительственных форумов и относящиеся к политике в области беженцев, должны выноситься на парламентское обсуждение.

160. Европейские государства должны создавать механизм судебного контроля за интерпретацией и осуществлением межправительственных договоров, таких как Дублинская конвенция.

161.  Государства-участники Дублинской конвенции должны добиваться большой прозрачности для неправительственных организаций, юристов и лиц, ищущих убежище, в отношении процедур и решений принятых в соответствии с Дублинской конвенцией.

Временное прекращение процедуры предоставления убежища

Временная защита[78]

162.  Временная Защита[79] может быть предоставлена для того, чтобы временно прекратить определение статуса беженцев, гарантируя им в тоже время, что все лица получат доступ к такой процедуре, как только это станет возможным и в любом случае до их возвращения.  Временная защита должна применяться только в случае чрезвычайной ситуации, включающей исход большой группы беженцев, когда определения статуса отдельного лица не представляется возможным по их прибытии и когда применение этой процедуры только увеличит приток беженцев на данную территорию.  Факт получения данным лицом Временной Защиты никоим образом не влияет на юридический статус, который будет предоставлен на более позднем этапе.

163.  В условиях, когда большая группа лиц, очевидно, подпадает под определение Конвенции 1951 года или положения о предоставлении дополнительных форм защиты, государствам нет необходимости приостанавливать процедуру предоставления убежища, а вместо этого прибегнуть к «определению в отношении группы», в соответствии с которым каждый член группы prima face (т.е. в случае отсутствия доказательств в обратном) является беженцем.[80]

За дополнительной информацией Вы можете обратиться в Европейский совет по делам беженцев и вынужденных эмигрантов по адресу:

Clifton Centre                                                                    Rue du Commerce, 72
Unit 22, 3rd Floor                                                               1040 Brussels
110 Clifton St                                                                     Belgium
London EC2A 4HT
United Kingdom

Tel  +44 (0)20 7729 5152                                                   Tel  +32 (0)2 514 59 39
Fax +44 (0)20 7729 5141                                                    Fax +32 (0)2 514 59 22  
e-mail [email protected]                                                         e-mail [email protected]
http://www.ecre.org

_______________________________________________________

[1] Иногда её называют «альтернативное бегство внутри страны».

[2] Эти документы включают: Европейскую конвенцию о защите прав человека, Конвенцию ООН против пыток, Международный пакт о гражданских и политических правах и Конвенцию ООН о правах ребенка.

[3] Параграф 189 Руководства УВКБ по процедурам и критериям для определения статуса беженца

[4] Параграф 192 Руководства УВКБ.  См. также параграф (е) Выводов EXCOM No/8 (XXVII) об определении статуса беженцев.

[5] В статье 33 Конвенции 1951 г. говорится:

[6] Параграф (с) Вывода No. 6 (XXVIII) EXCOM о невысылке.

[7] См. статью 3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Статью 3 Конвенции ООН против пыток и Статью 7 Международного пакта о гражданских и политических правах.

[8] Вопрос о въезде на территорию рассматривается в следующем докладе ECRE.

[9] Настоящий документ должен быть прочитан в свете еще одного заявления ECRE по политике предоставления убежища, в частности, доклада ECRE о женщинах, ищущих убежище и женщинах-беженках (1997 г.) и доклада ECRE о детях-беженцах (1996 г.).  Многие из процедурных гарантий, освещенных в отношении женщин и детей отражает существенные вопросы, рассматриваемые в настоящем докладе.

[10] См также документы ECRE «Исследовательский доклад по альтернативам задержанию», сентябрь 1997 г., и «Задержание лиц, ищущих убежище в Европе: анализ и перспективы», Датский совет по беженцам, ECRE и Датский центр по правам человека», 1998 г.

[11] См. Конвенцию ОАГ, рассматривающую конкретные аспекты проблемы беженцев в Африке, от 10 сентября 1969 г. и карфагенскую декларацию о беженцах от 19-22 ноября 1984 г.  См. также резолюцию Европейского парламента о гармонизации форм защиты, дополняющих статус беженца в Европейском Союзе от 10 февраля 1999 г.

[12] См. Рекомендацию R (81) 16, «Гармонизация национальных процедур в отношении лиц, ищущих убежище», принятую Комитетом министров Совета Европы 5 ноября 1981 г.  Эта рекомендация призывает государства применять определенные стандарты при осуществлении их процедур, включая объективное и беспристрастное принятие решений центральными властями, четкие инструкции иммиграционным властям относительно высылки, права на обжалование, конфиденциальности, уведомления о причинах отказа и зачитывания прав.

[13] ECRE уже выражал свою озабоченность по поводу шагов, предпринятых государствами- членами Европейского Союза в направлении гармонизации их политики и практики в деле предоставления убежища.  См. «Политика ЕС по вопросу о минимальных гарантиях в ходе процедуры предоставления убежища: беспокойство НПО», январь 1995 г., ECRE; «Безопасные третьи страны: мифы и реальность», февраль 1995 г., ECRE; Позиция в отношении осуществления дублинской конвенции в свете уроков, полученных в ходе применения Шенгенской конвенции», декабрь 1997 г. ECRE.

[14] См «Конвенцию, определяющую государство, ответственное за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, поданные в одном из государств-участников Европейского Сообщества», от 15 июня 1990 г. (дублинская конвенция), №40 (1991) (вступившая в силу 1 сентября 1997 г.); Резолюция по очевидно необоснованным заявлениям о предоставлении убежища», «Выводы относительно стран, в которых в целом нет серьезного риска преследования», принятые министрами ЕС, ответственными за иммиграцию, на встрече в Лондоне 30 ноября – 1 декабря 1992 г.; и  Резолюцию относительно минимальных гарантий процедуры предоставления убежища», принятую Советом по юридическим и внутренним вопросам 20-21 июня 1995 г.

[15] Амстердамский договор об изменении Договора Европейского Союза, Договоров о создании европейских сообществ и отдельных связанных с этим актов, 2 октября 1997 г.

[16] План действий Совета и Комиссий по вопросу о наилучшем осуществлении положений Амстердамского договора, устанавливающих зону свободы, безопасности и справедливости, от 4 декабря 1998 г.

[17] См. документ ECRE «Позиция в отношении расширения Европейского Союза в отношении убежища», сентябрь 1998 г. и «Отчет о социальных и правовых условиях лиц, ищущих убежище, и беженцев в Центральной и Восточной Европе», Датский совет по делам беженцев, январь 1999 г.

[18] См. «Безопасные третьи страны: мифы и реальность», февраль 1995 г., ECRE.  См. также и «Отчет о социальных и правовых условиях лиц, ищущих убежище, и беженцев в Центральной и Восточной Европе», январь 1999 г. и «Политика «безопасных третьих стран» европейских государств», 1997 г., оба подготовлены Датским советом по делам беженцев.

[19] В настоящем докладе не рассматривается вопрос о въезде на территорию и он станет предметом рассмотрения следующего доклада ECRE.  При этом настоящий доклад исходит из принципа, что все лица, ищущие убежище, должны быть допущены в страну. 

[20] См. ниже по тексту параграфы (133 – 161), относящиеся к процедуре осуществления, и также Рекомендации Совета Европы по подготовке должностных лиц, осуществляющих первый контакт с лицами, ищущими убежище, в частности на границе, октябрь 1996 г.

[21] Как сказано выше в параграфе 8, задержание лица, ищущего убежище, может помешать его доступу к процедуре предоставления убежища.  См. Позицию ECRE по вопросу о задержании беженцев, 1996 г.

[22] Термин «просьба о предоставлении убежища» относится к любому первоначальному выражению необходимости защиты.

[23] См.  параграфы (d) (ii) и (iii) Вывода EXCOM  No. 82 (XLVIII) о гарантии убежища.

[24] Для целей настоящего доклада под выражением  «неправительственные организации» следует понимать неправительственные гуманитарные агентства, такие как Организацию международного красного креста и красного полумесяца.

[25] См. ниже по тексту параграф 80 о детях без сопровождения взрослых в разделе «Помощь».

[26] См. также ниже по тексту  параграфы 135 – 142 «Подготовка официальных лиц».

[27] Параграф (j) Вывода EXCOM No. 15 по вопросу о беженцах, не имеющих страны убежища, предусматривает, что «… в случае, если лицо, ищущее убежище, обращается с первой просьбой к властям на границе, представитель пограничных властей не должен отвергать заявление, не передав его в центральный орган власти».  См. также Рекомендацию Совета Европы о подготовке официальных лиц, которые первыми вступают в контакт с лицами, ищущими убежище, в частности на границе, октябрь 1998 г.

[28] В этом отношении интересно отметить Сообщение Комитета ООН против применения пыток №120/1999, Австралия 25.09.99, в котором Комитет отметил, что «государственная сторона выдвигает аргументы, которые должны рассматриваться по существу, а не на этапе рассмотрения допуска к процедуре».

[29] которую иногда называют «альтернативным бегством внутри страны».

[30] См. минимальные критерии, которые должны быть соблюдены, прежде чем лицо может быть возвращено по этим причинам.

[31] См ниже по тексту параграфы с 54 по 120 «Процедура предоставления убежища».

[32] См ниже по тексту параграфы с 54 по 120 «Процедура предоставления убежища» и параграфы 121 – 132 «Обжалование».

[33] Cм раздел «Особые случаи», параграфы 71 и 72.

[34] Статья 31(1) Конвенции 1951 г. является неким основанием для этого понятия, поскольку она требует, чтобы беженец прибыл «непосредственно с территории, где имеется угроза его свободе или жизни в смысле Статьи 1» до того, как будет применено какое-либо конкретное положение.

[35] Конвенция от 15 июня 1990 г. определяет государство, ответственное за рассмотрение заявления о предоставлении убежища, поданное в одном из государств-членов Европейского Сообщества.

[36] Подробный анализ Дублинской конвенции дается в документе «Отношение к применению Дублинской конвенции в свете уроков, полученных в результате применения Шенгенской конвенции», ECRE, декабрь 1997 г.

[37] Параграф 3(5) Дублинской конвенции гласит: «Государство-член сохраняет право в соответствии со своим национальным законодательством направлять лиц, ищущих убежище, в любую третью страну».

[38] Параграф 1(d) Резолюции о гармонизации подхода к вопросам, относящимся к принимающим третьим странам гласит: «Если заявитель на практике не может быть направлен в третью страну, применяются положения Дублинской конвенции».

[39] Дополнительная информация дана в работе «Политика европейских государств в отношении безопасных третьих стран», Датский совет по делам беженцев, 1997 г.

[40] См также ниже по тексту «Процедура предоставления убежища» и «Осуществление процедуры» и параграф (е) (iii) Вывода EXCOM №. 8 (XXVIII) Об определении статуса беженца.

[41] Статья 9 Дублинской конвенции предусматривает, что «Любое государство-член, даже если в соответствии с критериями, изложенными в данной Конвенции, оно не несет за это ответственность, может по гуманитарным причинам, особенно по семейным или культурным, рассмотреть заявление о предоставлении убежища, поданное в другом государстве-члене, особенно, если заявитель этого хочет".

[42] Подобные меры защиты должны быть включены в соглашения о повторном въезде в случае, если они применяются к лицам, ищущим убежище.

[43] Параграфы (h) (I),(ii), (iii) Вывода EXCOM № 15 (XXX) О беженцах, не имеющих страны убежища.

[44] Параграф (е) Вывода EXCOM № 30 (XXXIV) По проблеме очевидно необоснованных заявлений о предоставлении статуса беженца

[45] Это, прежде всего, относится к применению Дублинской конвенции.  См также” Отношение к применению Дублинской конвенции в свете уроков, полученных в результате применения Шенгенской конвенции», ECRE, декабрь 1997 г.

[46] См. также ниже по тексту (Применение процедуры, параграфы 133 – 161).

[47] Cм. параграф (е) (iii) Вывода EXCOM №. 8 (XXVIII) Определение статуса беженца.

[48] См также ниже по тексту параграфы 133 – 146 «Подготовка сотрудников» и «Информация».

[49] См. также ниже по тексту параграфы 133-161 «Процедуры осуществления».

[50] Cм. параграф (е) (iv) Вывода EXCOM №. 8 (XXVIII) Определение статуса беженца.

[51] См параграфы 195 и 205 Руководства УВКБ.

[52] См. Позицию ECRE по вопросу о детях-беженцах, ноябрь 1996 г.

[53] Cм. параграф (е) (iv) Вывода EXCOM №. 8 (XXVIII) Определение статуса беженца.

[54]   Параграф (е)(i) Вывода EXCOM № 30 (XXXIV) По проблеме очевидно необоснованных заявлений о предоставлении статуса беженца или убежища.

[55] См. параграф 200 Руководства УВКБ.

[56] Параграф 219 Руководства УВКБ призывает к «свободному толкованию сомнения» в случаях с детьми.

[57] См. параграфы 206 –212 Руководства УВКБ.

[58] Подробный анализ положения женщин, ищущих убежище, дан в «Позиции по вопросу женщин-беженцев и женщин, ищущих убежище», ECRE 1997.

[59] Параграф 196 Руководства УВКБ указывает, что «лицо, проводящее собеседование, должно использовать все имеющиеся в его распоряжении средства для получения необходимых доказательств в поддержку заявления», а в параграфе 205(b)(i) написано, что «лицо, проводящее собеседование, должно обеспечить, чтобы заявитель представил свое дело как можно полнее с использованием всех имеющихся доказательств».

 [60] Параграф 203 Руководства УВКБ утверждает, что «… беженец вряд ли в состоянии «доказать» каждое положение своего дела».

[61] В параграфе 196 Руководства УВКБ говорится: «… если рассказ заявителя представляется правдоподобным, то в отсутствии веских доказательств обратного, сомнение должно толковаться в его пользу».  В параграфе 203 также говорится: «Очень часто бывает необходимо толковать сомнение в пользу заявителя».

[62] В параграфе 199 Руководства УВКБ написано: «Если первоначальное интервью, как правило, проливает свет на историю заявителя, то для интервьюера бывает необходимо прояснить очевидные несовпадения и разъяснить любые противоречия в ходе последующих интервью, которое позволяет разъяснить любые неверные заявления или сокрытие существенных фактов».

[63] В параграфе 199 Руководства УВКБ написано: «Лицо, которое в силу своего опыта боялось властей в своей собственной стране, может продолжать испытывать беспокойство в отношении любых властей.  Оно может в силу этого бояться говорить свободно и полностью и правдиво излагать обстоятельства своего дела».

[64] В параграфе 199 Руководства УВКБ написано: «Неправдивые заявления сами по себе не являются причиной для отказа от статуса беженца, и на интервьюере лежит ответственность за то, чтобы оценить эти заявления в свете всех обстоятельств данного дела».

[65] В статье 12 Конвенции о правах ребенка говорится: «Государства-участники должны обеспечить детям, способным иметь собственное мнение, право высказать это мнение свободно по всем вопросам, затрагивающим ребенка, при этом мнение ребенка должно приниматься во внимание, исходя из возраста и зрелости его взглядов».

[66] В рекомендациях R (81)16 Комитета министров Совета Европы сказано: "В случае неблагоприятного решения [лицо, ищущее убежище] должно быть информировано соответствующим образом о причинах, по которым принято такое решение и о возможности подачи апелляции или пересмотра дела".

[67] Cм. параграф (е) (v) Вывода EXCOM №. 8 (XXVIII) Об определении статуса беженца и параграф (b) Вывода EXCOM №. 35 (XXXV) о Документах, удостоверяющих личность беженцев

[68] Параграф (e)(iii) Вывода EXCOM № 30 о Проблеме явно необоснованных или носящих характер злоупотребления ходатайств о предоставлении статуса беженца или убежища предусматривает: "заявителю, по ходатайству которого было принято отрицательное решение, должна быть предоставлена возможность пересмотра этого решения до получения им окончательного отказа на границе или принудительного выдворения с территории страны.…". См. также "Справедливые и ускоренные процедуры по предоставлению убежища", 1994, УВКБ ООН, которая гласит: 'Управление считает ...что любая ускоренная процедура должна сопровождаться …возможностью пересмотра и обжалования или эквивалентной мерой, имея приостанавливающий эффект до исполнения отрицательного решения".

[69] В связи с этим интересно отметить решение Европейской комиссии по делу Хатами против Швеции, по которому было обнаружено, что Швеция нарушила Статью 3 Европейской конвенции о правах человека, поскольку государство придало больше значения на якобы имевшиеся расхождения между информацией, предоставленной полицейскому без полного перевода, и предоставленным позднее полным отчетом о преследовании и пытках, чем полному отчету, подтвержденному к тому же независимой медицинской экспертизой.

[70] В параграфе (е) (vi) Вывода EXCOM № 8 (XXVIII) Определение статуса беженца говорится: «Если заявитель не признан беженцем, ему должно быть предоставлено достаточно времени для подачи апелляции об официальном пересмотре решения».  См также Рекомендацию № (98) 13 Комитет министров Совета Европы государствам-членам о праве лиц, которым было отказано в предоставлении убежища, на эффективную судебную защиту против решений о выдворении в контексте Статьи 3 Европейской Конвенции о правах человека.

[71] В параграфе (е) (vii) Вывода EXCOM №. 8 (XXVIII) Определение статуса беженца говорится: «Заявителю … должно быть разрешено оставаться в стране, пока в суде или высшем административном органе рассматривается его апелляция».

[72] Параграф (е) (vi) Вывода EXCOM №. 8 (XXVIII) Определение статуса беженца.

[73] См также Рекомендацию Совета Европы по подготовке сотрудников, которые первыми входят в контакт с лицами, ищущими убежище, в частности на границе, октябрь 1998 г.

[74] В параграфе 200 Руководства УВКБ говорится: «… очень важно сохранять конфиденциальность заявлений лиц, ищущих убежище, и информировать их об этом».

[75] Принято Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1990 г.

[76] 24 октября 1995 г.

[77] 28 января 1981 г.  На момент написания представляется, что Европейское Сообщество присоединится к этой Конвенции.

[78] Полностью политика ECRE в отношении Временной защиты дается в «Позиции в отношении временной защиты в контексте необходимости дополнительного определения статуса беженца», ECRE, март 1997 г.

[79] Описание элементов временной защиты можно найти в Выводе EXCOM No/ 19 (XXXI) о временном убежище и Вводе No.22 (XXXII) о защите лиц, ищущих убежище, в ситуации крупномасштабного притока беженцев.

[80] См. параграф 44 Руководства УВКБ по процедурам и критериям определения статуса беженца.  См. также раздел об индивидуальном определении статуса и определении в отношении группы.

Главная страница || Договоры || Поиск || Другие Сайты