ГЛАВА I . ИЗ ИСТОРИИ СОЗДАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА

2.  Из истории разработки Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

С 10 августа по 8 сентября 1949 года в Страсбурге должна была состояться первая сессия Консультативной Ассамблеи Совета Европы, повестку дня которой надлежало выработать Комитету Министров. По предложению представителя Ирландии в Подготовительной Комиссии Совета Европы в проект повестки дня, который затем должен был быть рассмотрен Комитетом Министров, был включен пункт 9, озагавленный “Защита и развитие прав человека и основных свобод”, позднее переименованный в “Определение, защита и развитие прав человека и основных свобод”.

Перспектива обсуждения этого вопроса Консультативной Ассамблеей не вызвала большого воодушевления со стороны Комитета Министров. В результате Комитет, собравшись на свою первую сессию 9 августа 1949 года (т.е. накануне первого заседания Консультативной Ассамблеи), провел голосование и исключил данный пункт из повестки дня Ассамблеи: было подано семь голосов в пользу снятия “правозащитного” пункта, четверо проголосовали за его сохранение в повестке дня, а еще один член Комитета Министров воздержался. По мнению большинства голосовавших, рассмотрение вопроса о защите прав человека было бы в то время преждевременным в виду того, что данной проблемой уже занималась Организация Объединенных Наций в рамках Комиссии ООН по правам человека. В этой связи вряд ли следовало “соперничать” с ООН. В будущем же можно было бы вернуться к изучению этого вопроса, но уже в чисто европейском контексте.

Учитывая это и другие разногласия в Комитете Министров, Консультативная Ассамблея взяла инициативу в свои руки и сама приняла повестку дня своей сессии, которая была затем одобрена Комитетом. 19 августа 1949 года Пьер-Анри Тейтжан выступил в Ассамблее с докладом, где обозначил основные контуры будущей Европейской конвенции. В соответствии с проектом в текст Конвенции предусматривалось включить десяток прав и свобод; создать Европейский Суд по правам человека в составе девяти судей, который бы обладал правом аннулировать решения правительств, законодательные, административные и судебные меры, явно противоречащие гарантируемым правам; создать Комиссию, состав которой определялся бы Европейским судом по правам человека, в функции которой входил бы предварительный отбор дел для их последующего рассмотрения Судом. После состоявшихся дебатов по докладу П.-А. Тейтжана, данная тема была поручена для дальнейшей проработки Комиссии по правовым вопросам Ассамблеи в составе 23 человек.

Как видно из вышесказанного, уже самый первый проект был достаточно далекоидущим и предлагал создание системы, являвшейся по существу революционной, принимая во внимание международно-правовые взгляды того времени. Да и сейчас ряд положений того проекта выглядит весьма радикально. Ведь даже в наши дни, когда права человека прочно укоренились в межгосударственном общении в Европе, у Европейского Суда по правам человека нет полномочия на отмену решений органов государственной власти стран-членов Совета Европы. Поэтому нетрудно себе представить, какие противоречивые чувства мог вызвать проект международного договора по правам человека, предусматривающий столь сильный механизм контроля за выполнением обязательств. В этой связи вполне понятно, почему для окончательного согласования текста Европейской конвенции потребовалось несколько раз отправлять ее проект на доработку из Консультативной Ассамблеи в Комитет Министров и обратно. Технические аспекты будущей Конвенции рассматривались попеременно различными специализированными комиссиями двух главных органов Совета Европы.

Комиссия по правовым вопросам Консультативной Ассамблеи начала с того, что определила круг прав и свобод, которые следовало бы включить в рамки конвенционной защиты. При этом за основы были взяты права, зафиксированные во Всеобщей декларации прав человека 1948 года. Одновременно Комиссия уточнила механизм “коллективной гарантии этих прав”, возможность подачи петиций частными лицами о нарушении их прав или свобод. Последнее обстоятельство делало просто необходимым создание именно Европейского Суда по правам человека, так как Международный Суд ООН мог рассматривать только дела, сторонами в которых выступали государства. Одновременно предлагалось учредить “Комиссию по расследованию и примирению”, которая бы находилась под общим контролем со стороны Суда.

Доклад Комиссии по правовым вопросам рассматривался на пленарных заседаниях Консультативной Ассамблей с 5 по 8 сентября 1949 года. В ходе дебатов была предложена масса поправок к проекту, не все из которых были приняты. Как уже указывалось, обсуждавшийся текст носил революционный характкр, поэтому недостатка во мнениях и предложениях по его изменению не было. Однако в итоге 8 сентября выработанный Комиссией проект Конвенции был одобрен 64 голосами против одного при 21 воздержавшимся. При этом первоначальная направленность текста и его основные положения были сохранены. Принятый Консультативной Ассамблеей проект был затем направлен в Комитет Министров.

Бегло рассмотрев данный вопрос на своем заседании 5 ноября 1949 года, Комитет Министров принял решение созвать встречу правительственных экспертов государств-членов Совета Европы, которые должны были изучить подготовленный Консультативной Ассамблеей проект и представить свое мнение Комитету.

Было проведено две таких экспертных встречи: со 2 по 8 февраля и с 6 по 10 марта 1950 года. Учстники встреч были едины по вопросу о необходимости принять Конвенцию о защите прав человека, участниками которой были бы государства члены Совета Европы. В то же время среди экспертов наметился раскол по вопросу о том, следует ли давать максимально возможное детальное определение прав и свобод человека и их ограничений в Конвенции (так как государства не могут принять на себя обязательства по коллективной гарантии прав, чье значение неясно), или же следовало ограничиться кратким перечислением гарантируемых прав. Дело в том, что в рамках Комиссии ООН по правам человека шла ожесточенная дискуссия по определению прав, которые надлежало включить в Пакты о правах человека. Эксперты же стран Совета Европы опасались, что их понимание прав и свобод человека может в итоге войти в противоречие с итоговыми формулировками документов ООН. За то, чтобы детально определить права и свободы в Европейской конвенции выступали, в частности, эксперты Великобритании и Голландии, в то время как Бельгия, Франция и Италия склонялись к простому перечислению гарантируемых прав, как это было предложено Консультативной Ассамблеей.

Учитывая достаточно настойчивую позицию представителей Великобритании, эксперты передали Комитету Министров сразу два проекта Конвенции, отражающих обе точки зрения по указанному вопросу. Таким образом, именно Комитету надлежало принять политическое решение по вопросу о том, по какому пути следует идти дальше при разработке Европейской конвенции. Эксперты также не обсудили вопрос о создании Европейского Суда по правам человека, посчитав, что и это надлежит решить Комитету Министров.

Таким образом, Комитет Министров вновь оказался в достаточно сложной ситуации, по существу не продвинувшись вперед в разработке Европейской конвенции. По мнению членов Комитета, эксперты довольствовались выполнением чисто технической роли и не справились с поставленной им задачей. Не имея возможности тут же разрешить упомянутые вопросы, Комитет счел необходимым созвать “Конференцию высоких должностных лиц”, которые имели бы соответствующие инструкции своих правительств в целях выработки окончательного решения по остающимся несогласованным проблемам.

Вполне понятно, что в ходе Конференции разгорелись столь же горячие дебаты по остающимся нерешенными проблемам, что и на предыдущих этапах разработки Конвенции. Не вдаваясь в подробности обсуждений и дискуссий, следует подчеркнуть, что Конференции все же удалось подготовить доклад, в котором содержался унифицированный текст Конвенции, хотя, как было отмечено в докладе, единства среди участников дебатов достичь так и не удалось. В этой связи решение по каждой из остававшихся проблем принималось большинством голосов, причем состав такого большинства не всегда совпадал. Что же касается проблемы учреждения Европейского Суда по правам человека, то было принято решение сделать факультативным полномочие создаваемого Суда рассматривать дела по Конвенции, то есть эта компетенция Европейского Суда ставилась в зависимость от соответствующего заявления со стороны того или иного государства-участника Европейской конвенции.

После консультаций с Комиссией по правовым вопросам Консультативной Ассамблеи, Комитет Министров изучил доклад Конференции на своей сессии в начале августа 1950 года. Именно тогда Комитетом впервые было рассмотрено и одобрено предложение Великобритании о том, чтобы сделать право на подачу петиций частными лицами также факультативным. Приняв еще ряд поправок, Комитет Министров одобрил проект Европейской конвенции 7 августа 1950 года.

25 августа того же года Консультативная Ассамблея, после рассмотрения доклада Комиссии по правовым вопросам, приняла рекомендацию одобрить текст проекта, сделав, тем не менее, ряд предложений о поправках к нему. В частности, Ассамблея по рекомендации Комиссии выступила за то, чтобы включить в рамки конвенционной защиты дополнительно такие права, как право собственности, право на образование и право на свободные и тайные выборы.

Не желая откладывать далее подписание Европейской конвенции и породить новые дебаты по предложенным Консультативной Ассамблеей поправкам, Комитет Министров решил отправить их на доработку юридическим экспертам, а на подписание вынести текст, уже одобренный Комитетом в августе.

В итоге Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод была подписана 4 ноября 1950 года в замке Барберини в ходе сессии Комитета Министров в Риме 28. Лишь Греция и Швеция подписали Конвенцию позже – 28 ноября того же года в Париже.

__________________________________________________________________

28  Отсюда еще одно название Европейской Конвенции – Римская Конвенция.