ГЛАВА III . КОНТРОЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

Любое   международное   соглашение   в   области   прав   человека   рискует   остаться  ничем не подкрепленной декларацией,   если   не   выработана   устойчивая   система   выполнения   государствами   своих   обязательств   по указанным   соглашениям.   В   международных   отношениях   невозможно   применение   мер   принудительного   воздействия   на   «провинившихся»   участников правоотношений, которые известны внутригосударственному   праву.

Поэтому   в   данной   сфере   «цель   контрольного   механизма   состоит   не   в  принуждении  или применении  санкций  к  государствам  за  невыполнение   взятых   ими   на   себя   обязательств,   а   лишь   в контроле за   претворением   в   жизнь   положений   международных   соглашений.   Одна   из   основных   задач   органов   контроля   -   оказывать   содействие   и   помощь   государствам   в   выполнении   ими   международных   обязательств   путем   принятия   соответствующих   решений   и   рекомендаций» 68.

             
Предусмотренный Европейской конвенцией в 1950 г. контрольный   механизм не имел аналогов в практике межгосударственного сотрудничества того   времени.   Он   имеет   большие    достоинства   и   не случайно  оказал значительное   влияние   на   создание   других   региональных   систем защиты   прав   человека,   в   частности,   на   межамериканскую   систему.

В течение достаточно длительного промежутка времени контрольный механизм Европейской конвенции по правам человека был двуступенчатым и предусматривал рассмотрение дел сперва Европейской Комиссией по правам человека, а затем уже, при условии соблюдения определенных требований и процедур – Европейским Судом по правам человека. На промежуточном этапе свое слово мог сказать также и Комитет Министров Совета Европы, который, в отличие от Европейской Комиссии и Европейского Суда, являлся неконвенционным органом. В свою очередь, Комиссия и Суд были созданы специально для контроля за выполнением государствами своих обязательств по Европейской конвенции.

Данная ситуация изменилась совсем недавно. Вступление в силу Протокола №11 к Конвенции привело к коренному изменению, реформе страсбургского контрольного механизма. Прежняя двуступенчатая система была упразднена, и вместо нее был создан единый Европейский Суд по правам человека.

Однако любой анализ нынешнего котрольного механизма будет неполным, даже половинчатым, если за его рамками останутся бывшие страсбургские органы – Комиссия и Суд. Поэтому автор настоящей работы считает своим долгом сказать хотя бы несколько слов о том, что же предшествовало нынешней структуре контроля. Тем более, нельзя отрицать, что упраздненные Европейская Комиссия и Европейский Суд внесли огромный вклад в развитие прецедентного права Европейской конвенции о правах человека, а также во многом предопределили процедуру функционирования нынешнего Европейского Суда по правам человека. Кроме того, представляется, что только сейчас, после завершения процесса реформы контрольного механизма Конвенции, можно в полной мере оценить достоинства и недостатки прежней системы, сделать определенные выводы. Хотя, безусловно, нижеприведенный анализ интересен прежде всего с точки зрения истории функционирования правозащитной системы Европейской конвенции о правах человека и основных свобод.

1. Контрольный механизм Европейской конвенции о правах человека до вступления в силу Протокола №11.

1.1 Европейская Комиссия по правам человека.

Как уже подчеркивалось, Европейская   Комиссия   по   правам   человека,   так   же   как   и   Европейский   Суд   по   правам   человека,   являлась   органом,   созданным   специально   для   обеспечения   соблюдения   обязательств,   принятых   на   себя   государствами - участниками   Европейской   конвенции   о   защите   прав   человека   и   основных   свобод 1950 г. Таким образом, оба эти органа были институтами Европейской   конвенции, а не Совета Европы.

Согласно   части   1 бывшей статьи   20 Европейской конвенции, Комиссия состояла  из числа членов, равного числу государств-участников Конвенции.

             
Комиссия   начала   свою   деятельность   с   июля   1955 г.,   когда   требуемое минимальное   число   государств   сделало   заявление   о   признании   ее   компетенции   по бывшей статье   25   рассматривать   жалобы   частных   лиц.

             
Члены   Европейской   Комиссии   участвовали в ее работе в   личном   качестве.   В   течение   всего   срока   пребывания   в   должности   они   не   должны   были занимать   какого - либо   поста,   несовместимого   с   их   независимостью   и   беспристрастностью   как   членов   Комиссии   или   с   требованиями,   «предъявляемыми   к   членам   Комиссии».

             
Независимость   положения   членов   Комиссии   по   отношению   к   правительствам   их   стран   также   вытекала   из   текста   присяги,   которую   они   принимали   при   вступлении   в   должность   (правило   3   Правил   процедуры   Европейской Комиссии). 69 

Следствием   этого   был   тот   факт,   что   государственные   служащие   не   могли   быть   избраны   в состав  Европейской   Комиссии.   Никаких   других   требований   к   кандидатам   в   члены   Комиссии   текст   Конвенции   вплоть   до   1990   г.   не   содержал.   Однако,   в практике   выборов   были   выработаны   также дополнительные   критерии:

             
а)   кандидаты   должны   были обладать   высокими   моральными   качествами;

б)   они   должны были обладать   компетенцией   в   вопросах   прав   человека;

в)   они   должны были обладать   значительным   юридическим   или   судебным   опытом.

Протокол   № 8   к   Конвенции,   вступивший   в   силу   1   января   1990 г., дополнил   Конвенцию,   в   частности,   следующим:

«Кандидаты   должны   обладать   высокими   моральными   качествами   и   удовлетворять   требованиям,   предъявляемым   при   назначении   на   высокие   судебные   должности,   или   иметь   признанный   авторитет   в   вопросах   внутреннего   или международного   права».   Подобное подробное перечисление требований, которым должны были удовлетворять члены Европейской Комиссии по правам человека, такое «пристальное» внимание к урегулированию этого вопроса неслучайно. Независимость, беспристрастность, объективность и высокий профессионализм в своей области – вот, пожалуй, те основные качества, которыми должны обладать члены любых международных экспертных органов по правам человека не только в рамках Совета Европы, но и Организации Объединенных Наций. Определению критериев для избрания в правозащитные экспертные органы, как правило, уделяется первостепенное внимание при разработке новых международных договоров в области прав человека. Кроме того, высокий авторитет членов экспертного контрольного органа – один из главных залогов его успешной работы. Опыт же Совета Европы в этом вопросе, как представляется, может быть весьма полезным.

Комиссия функционировала на непостоянной основе, поэтому важную  роль в   деятельности   всей   системы играл Секретариат. Слушание   дел   в   Комиссии   проходило   за   закрытыми   дверями. Конфиденциальный характер   данной   процедуры   имел   как   положительные,   так   и   отрицательные   моменты   для   эффективной защиты   прав   и   свобод   человека,   гарантированных   Европейской   Конвенцией.  

Такой   характер   рассмотрения   дел   в   Комиссии   приводил   к   тому,   что   не   все   подробности   функционирования   контрольного   механизма   становились   достоянием   гласности, что   не   способствовало   укреплению доверия   к   системе,   а   также   не   стимулировало   подачу   петиций.   Более   того, сам   по   себе   публичный   (открытый)   характер   слушаний   уже   являлся   бы   в   определенной   степени   санкцией,   так   как   таким   образом   государства   оказывались   бы   объектом   критики   со   стороны   других   государств   и   общественного   мнения.   Наконец,   рассмотрение   не   за   закрытыми   дверями   дел   о   нарушении   государством   своих   обязательств по Конвенции   имело   бы   превентивный эффект   в   отношении   других   потенциальных «стран – правонарушителей».

С   другой   стороны,   как   показывает   опыт,   государства   проявляют   большую   готовность   соглашаться   на   международный   контроль, когда   он   не   имеет   открытого   характера,   по   крайней   мере,   на   начальной   стадии.   Доказательством   этому   служит   тот   факт,   что   потребовалось   35 лет   для   того,   чтобы   все   государства – участники Европейской конвенции признали   процедуру   жалоб   частных   лиц.   Кроме   того,    для   успешного   выполнения   Комиссией   своих   функций   по   части   1 бывшей статьи   28 (обеспечение   дружественного   урегулирования)   элемент   конфиденциальности, как представляется, был незаменимым   условием.   В   таких   условиях   государства,   по   общему   правилу,   проявляют большую склонность   к   тому,   чтобы   пойти  на   определенные   уступки,   что   было бы значительно   затруднено,    если   бы они   уже   до   этого   сделали   открытое   заявление   о   своей   позиции   и участвовали бы в   обсуждении   дел,   получивших   общественный   резонанс.  

Европейская   Комиссия   по   правам   человека,   прежде   всего,   рассматривала   вопрос   о   приемлемости   поданных   петиций   в   контексте   бывших статей  26  и  27   Европейской   конвенции, содержавших требования для призниния жалов приемлемыми.   В   случае   принятия   петиции   Комиссия   совместно   с   представителями сторон   изучала   ее с   целью   установления   фактов.   Одновременно   она   представляла   себя «в   распоряжение   заинтересованных   сторон   с   целью обеспечения   дружественного   урегулирования вопроса   на   основе   уважения   прав   человека,   определенных   положениями ... Конвенции» (пункт   (в)   части   1   бывшей статьи   28   Европейской   конвенции).

В  случае  достижения   такого   урегулирования   Комиссия   подготавливала доклад  с   кратким   изложением фактов   и   согласованного   решения,   который   затем   она   направляла   «заинтересованным   государствам, Комитету   Министров   и   Генеральному секретарю   Совета   Европы   для   опубликования»    (часть   2   статьи   28).  В   случае,   если   дружественного   урегулирования   достичь   не   удавалось, Комиссия   подготавливала   доклад   с   изложением   фактов,   в   котором   она также   высказывала   свою   точку   зрения   относительно   того,   было   или   не   было   допущено нарушение   Конвенции.   Такой   доклад   направлялся   Комитету  Министров Совета   Европы   и   заинтересованным сторонам.   При   этом,   направляя   доклад   Комитету   Министров,   Комиссия   могла «вносить   такие   предложения,   которые   она сочтет   уместными»   (часть   3   статьи   31).

Основное   предназначение   Европейской   Комиссии   по   правам   человека   заключалось   в   отборе,   фильтрации   большого   числа   петиций,   которое,   как   предполагалось,   будет   поступать   в   адрес   страсбургских   контрольных   органов.   Таким   образом,   рассмотрение   вопроса   о   приемлемости   петиций   считалось   ключевым   в   будущей   работе   Комиссии.

При   поступлении   жалобы в   адрес   Европейской   Комиссии   она   проходила   процедуру   регистрации, что   означало,   что   жалоба отныне находилась   в   процессе   рассмотрения   в   Комиссии, из   чего   не   следовало   делать   никаких   выводов   о   признании   жалобы   приемлемой.

В   отношениях   с   Комиссией   государства   пользовались   услугами   своих представителей - агентов,   которым   могли   помогать   советники. 70  Частные   лица,   неправительственные   организации   или   группы   частных   лиц   могли   подавать   жалобы   или   выступать   в   Комиссии   через   адвоката   или   любое   другое   лицо,   проживавшее   на   территории государства - участника   Конвенции,   если   Комиссия не принимала иного решения (правило   32   Правил   процедуры   Европейской   Комиссии). 71   Стороны   не несли   никаких   расходов   в   связи   с   процедурой   в   Комиссии   -   все   они   оплачивались   за счет   Совета   Европы.   Весьма   важным было положение   Правила   36   Правил   процедуры   Европейской   Комиссии,   устанавливавшее   следующее:

«Комиссия   или,   в   случае   если   она   в   данный   момент   не   заседает,   ее   Председатель   могут   указать сторонам   на   промежуточные   меры,   принятие   которых   представляется   желательным   в   интересах   сторон   или   надлежащего   рассмотрения   дела   в Комиссии» 72.

Из   текста   Правила   следует, что   речь   идет   о   рекомендациях   со   стороны   Комиссии,   которые   не   налагают   никаких   обязательств   юридического   характера   на   государства.   Это   вытекает   также   из   текста   самой   Конвенции,   которая   не   уполномочивала Комиссию   вводить   промежуточные   меры   обязывающей   силы.   Вместе   с   тем,   как   показывает   практика,   государства   чутко   прислушивались   к   таким рекомендациям   Европейской Комиссии.   Следует   также   учесть,   что   Комиссия   прибегала   к   подобным   действиям   лишь   в   самых   крайних   случаях,   когда   из   фактов,   представленных   автором   петиции,   определенно   следовало,   что   было   допущено   нарушение   Конвенции,   а   нежелание   принять   предложенные   меры   может   иметь   следствием   непоправимый   ущерб   интересам   сторон   или   ходу   рассмотрения   дела. По   мнению   автора   настоящей   работы,   в   некоторых   случаях   из   положения   бывшей статьи   25   Конвенции   о   том,   что   государства - участники,   признавшие   право   на индивидуальную   петицию,   «обязуются   никоим   образом   не   препятствовать   эффективному   осуществлению   этого   права»,   могло   также   вытекать   обязательство   следовать   промежуточным   мерам,   указанным   Комиссией.      

Решение   о   признании   петиции   неприемлемой было окончательным   и   обжалованию   не   подлежало.   В   то   время   как   решение   о   приемлемости   петиции   могло   быть   пересмотрено   в   любой   момент   в будущем.   Более   того,   право   признания   петиции   неприемлемой оставлял   за   собой   также   и   Европейский   Суд   по   правам   человека.

Бывшие статьи 26 и 27 Европейской конвенции содержали исчерпывающий перечень оснований для признания петиций неприемлемыми. Учитывая тот факт, что указанные положения практически в неизменном виде «перекочевали» в новый текст Европейской конвенции в соответствии с Протоколом №11, но уже в аспекте функционирования нового единого Европейского Суда по правам человека, представляется более целесообразным рассмотреть основания для объявления жалоб неприемлемыми ниже в разделе, посвященном функциям нынешнего Суда. Здесь же хотелось бы сделать лишь следующие замечания. При изучении вопроса о приемлемости-неприемлемости петиции Европейская Комиссия неизбежно сталкивалась с необходимостью изучения не только вопросов факта, но и вопросов права. Иными словами, на этой стадии Комиссия должна была рассматривать дело по существу, что, впрочем, не входило в ее компетенцию согласно Европейской конвенции. Однако в действительности Комиссии приходилось выполнять самую настоящую судебную функцию.

В   том   случае,   если   Комиссия   признавала   жалобу   приемлемой,   она   в   соответствии   с   пунктом (а)   части   1   бывшей статьи   28   проводила   «совместно   с   представителями   сторон   изучение   жалобы».   Одновременно   Комиссия   предоставляла «себя   в   распоряжение   заинтересованных   сторон   с   целью   обеспечения   дружественного   урегулирования   вопроса   на   основе   уважения   прав   человека,   определенных   положениями   ... Конвенции» (пункт (в) части 1 статьи 28).

            
Во   время   такого   изучения   жалоба   все же   могла   быть   еще   признана неприемлемой   в   соответствии со   статьей   29,   если   «в   ходе   ее   рассмотрения   выяснится   наличие   одной   из   причин,   в   связи   с   которыми   согласно   положениям   статьи   27   упомянутая   жалоба   не   может   быть   принята».

            
Надлежащее   понимание   Комиссией   всех   аспектов   дела   помогало   ей   достичь   дружественного   урегулирования,   а   также   сформировать   свое   мнение   относительно   того   было   или   не   было   допущено   нарушение   Конвенции.   В   этом   плане   было   недостаточно   того,   чтобы   Комиссия изучила лишь   факты   и   обстоятельства   дела;   она   в   равной   степени   должна была также   изучить   вопросы   права.

            
Если   на   этапе   исследования   вопроса   о   приемлемости   жалобы   Европейская   Комиссия   выступала «в качестве   самого   настоящего   судебного   органа»   и   выносила «юридически   обязательные   решения» 73, то   изучение   жалобы   в   соответствии   с бывшей статьей   28   носило скорее   квазисудебный   характер.   При   этом   для   последней была характерна   значительная   свобода   при   проведении   изучения   со   стороны   Комиссии,   которая   приспосабливала   процедуру   изучения   к   обстоятельствам   каждого   конкретного   дела.

            
Если   Комиссия   считала   это   необходимым,   она,   в   соответствии с пунктом (а) части 1 бывшей статьи   28   и   Правилом   34(2)   Правил   процедуры   Комиссии 74,   могла   провести   расследование,   в том   числе   посещение   территории   государства - участника   Конвенции.   При   этом   для   эффективного   ведения   такого   расследования   заинтересованные   государства   после   обмена   мнениями   с   Комиссией длжны были создать «необходимые   условия».

             
В   Конвенции   отсутствовали, да и сейчас отсутствуют   какие - либо   положения,   допускающие   принуждение   государств - участников к сотрудничеству.   Более   того,   подобное   положение   дел   явно   противоречило   бы   принципу   суверенитета   государств.   Вместе   с   тем, представляется,   что   в   случае   отказа   государств   сотрудничать   в   посещении   страны,   когда   такое   посещение было абсолютно   необходимым,   возможно было бы обращение   к   Комитету   Министров.   Резолюция   Комитета   Министров   способна была бы оказать   существенное   воздействие   на   государство   с   тем,   чтобы   поспособствовать   его   сотрудничеству   с   Комиссией   и   выполнению   договорных   обязательств   по   статье   28.   Однако   на практике   таких случаев отмечено не было.   К   тому   же   в   случае   отказа   в   сотрудничестве   одним   из   возможных   вариантов   развития   ситуации   было   бы   направление   петиции   одним   из   государств - участников   Конвенции   на   другое   в   силу   бывшей статьи   24   Конвенции (право направления межгосударственных петиций в страсбургские контрольные органы),   предметом   которой   было   бы   нарушение   статьи   28    договора.  

Чтобы завершить краткий исторический экскурс в процесс функционирования Европейской Комиссии по правам человека следует упомянуть, что   в   соответствии   с   частью   1 бывшей статьи   30   Конвенции   Комиссия   могла «на   любой   стадии   разбирательства   принять   решение   об   исключении   жалобы   из   своего   списка   дел,   если   обстоятельства   приводят    к   выводу   о   том,   что:

            
а.  заявитель   не   намерен   добиваться   рассмотрения   своей   жалобы,   или

            
в.  вопрос   был   решен,   или

            
с.  по   любой   другой   причине,   установленной   Комиссией,   было   не   оправдано   продолжать   рассмотрение   жалобы.     

            
Однако   Комиссия   продолжает   рассматривать   жалобы,   если   этого   требует   уважение   прав   человека, определенных   в   ...   Конвенции».

            
В   том   случае,   если   Комиссия   решала   исключить   какую - либо  жалобу из своего   списка   дел   уже   после   признания   ее   приемлемой, она   должна была составить   доклад,   в   котором   содержалось   бы   изложение фактов   и   решение   об   исключении   жалобы   вместе   с   основаниями   для   этого.   Такой   доклад   направлялся   сторонам,   а   также   в   порядке   информации   Комитету   Министров   Совету   Европы.   Кроме   того,   доклад   мог   быть   опубликован   Комиссией   (часть   2 бывшей статьи   30).

            
Если   же   рассмотрение   жалобы   не   было   завершено   по   какому - либо из   оснований,   перечисленных в   пункте   2   статьи   28,   статей   29   или 30,   то   Комиссия   в   соответствии   с   частью   1   статьи   31   составляла   «доклад,   содержащий   факты»,   и   высказывала «свое   мнение   о   том,   доказывают   ли   установленные   факты   нарушение   соответствующим   государством   его   обязательств   по   ...   Конвенции».   В   докладе   могли   «быть   изложены   индивидуальные   мнения   членов   Комиссии   по   этому   вопросу».   Данный   доклад   направлялся   Комитету   Министров   Совета   Европы,   а   также   заинтересованным   государствам,   которые   не имели   право   его   опубликовать   (часть 2   статьи 31).

            
Доклад   Комиссии   не   являлся   юридически   обязывающим   решением,   так   как   полномочие   принимать   таковые   принадлежало   исключительно   Комитету   Министров   или   Европейскому   Суду   по   правам   человека.   Последние   два   органа   не были связаны   выводами   Комиссии,   содержащимися   в   ее   докладе,   хотя   он   и   являлся наиболее важным    документом   из   всех,   что   использовались   в   ходе   слушаний   перед   Комитетом   Министров   и   Судом.   Важно   отметить   и   тот   факт, что   Комиссия,   по   ее   мнению,   также   при   рассмотрении   последующих   дел   аналогичного   характера   не была связана   выводами   своих   предыдущих   докладов.   В   действительности же прецедентное   право   Комиссии   было   достаточно   устойчивым   как   по   вопросу   о   приемлемости   жалоб,   так   и   по   вопросу   о   толковании   прав   и   свобод,   перечисленных   в   Европейской   конвенции.

            
Как уже указывалось выше, в соответствии с положениями Европейской конвенции Комиссия должна была также предоставить себя в распоряжение заинтересованных сторон «с целью обеспечения дружественного урегулирования» возникшего спора «на основе уважения прав человека, определенных положениями… Конвенции».

68  Общая   теория   прав   человека   (под   редакцией   Е.А. Лукашевой). Москва. 1996, С. 452 - 453

69   Rules of Procedure of the European Commission of Human Rights. Strasbourg, 1993, P. 3.

70  Правило   31   Правил   процедуры   Европейской   Комиссии / Rules   of   Procedure   of   the  European   Commission   of   Human   Rights.   Strasbourg,   1993,   P. 9.

71  Ibidem, P. 9.

72  Ibidem, P. 10.

73  М . Л . Энтин . Указ. соч. С. 48.

74  Rules of Procedure of the European Commission of Human Rights. Strasbourg, 1993, P. 9.