ГЛАВА III . КОНТРОЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

2. Страсбургский контрольный механизм в его нынешнем виде.

2.1 Необходимость реформы и ее предпосылки.

Как отмечает М.Л. Энтин «80-е годы стали для контрольного механизма Совета Европы порой зрелости. Он заработал в полную мощь. Выросли его авторитет и влияние. Он превратился в важный фактор интеграции правовых и социальных систем стран-участниц Европейской конвенции». 79 С этим нельзя не согласиться. Однако успех страсбургского контрольного механизма одновременно выявил и существенные его недостатки.

По словам Р. Макдональда, Ф. Матшера и Х. Петзольда, «Система, созданная по Конвенции, со всей очевидностью демонстрирует слабости, причины которых можно отследить по тем компромиссам, которые были необходимы при составлении Конвенции в конце сороковых годов». 80 Контрольный механизм, предусмотренный Конвенцией, носил откровенно половинчатый характер. Возложение функций по контролю за соблюдением государствами-членами своих обязательств по договору сразу на четыре органа с неизбежностью привело к созданию весьма громоздкого и неповоротливого механизма. При этом одни органы (Суд) выполняют чисто судебные функции, другие (Комиссия и Комитет Министров) - квази-судебные, а также политические. Вместе с тем, не следует забывать и о том, что в те годы создание иной системы было просто невозможно, а нынешняя является в значительной степени итогом достигнутого компромисса. «Страны региона выбрали не оптимальный вариант, а тот, на который они были готовы в то время пойти». 81

Одной из главных причин, требовавших реформирования данного контрольного механизма, является увеличение числа и сложности дел. Весь процесс разбирательства - от поступления жалобы в Европейскую Комиссию до судебного решения по существу - занимает довольно много времени. Учитывая также то, что основным поставщиком дел в Европейский Суд является Комиссия, в нынешних условиях последняя была просто не в состоянии справиться с собственным объемом работы. К примеру, по состоянию на конец января 1994 года Комиссия даже не приступала к рассмотрению 1487 петиций из общего числа поступивших в ее адрес 82. Кроме того, «бремя   тяжести,   которое   ложится   на Комиссию и Суд, постоянно возрастает, хотя они и не являются органами, которые действуют в режиме полного рабочего времени». 83

Другой веской причиной для реформы системы контрольных механизмов Конвенции явилось полноправное участие все большего числа стран Центральной и Восточной Европы в работе системы. 84 Реальностью функционирования Совета Европы является тот факт, что принятие в организацию новых членов автоматически влечет за собой их присоединение к Европейской конвенции. Учитывая в целом неблагоприятную ситуацию с правами человека в странах с тоталитарным прошлым, следует ожидать нового потока индивидуальных петиций в страсбургские контрольные органы. С принятием в самом конце 1996 года в Совете Европы Хорватии общее число членов организации достигло 40, а после вступления в Совет Грузии стало равняться 41. Контрольный же механизм, разрабатывавшийся в конце 40-х годов нашего столетия, задумывался для 10-12 стран. Увеличение количества государств-членов само по себе неизбежно вызывает необходимость реформы. Но важнее другое 85. Срочная радикальная реформа данного механизма диктуется, прежде всего, необходимостью создания сильного и эффективного постояннодействующего судебного контрольного механизма.

Впервые идея о слиянии Европейской Комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека в один орган прозвучала в июле 1982 года в ходе восьмого заседания Комитета экспертов по улучшению процедур защиты прав человека. Однако на высоком политическом уровне эта идея была высказана лишь в марте 1985 года на Межминистерской конференции по правам человека в Вене в связи с докладом на эту тему, подготовленном   делегацией   Швейцарии. 86

В дальнейшем идея о слиянии детально обсуждалась в соответствующих структурах Совета Европы. Однако в 1990 году Голландия и Швеция предложили сохранить существующую структуру Комиссии и Суда, внеся лишь определенные изменения в их функции. Согласно предлагавшейся схеме, именно Европейская Комиссия наделялась правом судить о том, было ли допущено нарушение Европейской конвенции. Стороны в деле (частные лица и государства) получали право обращаться с апелляцией в Европейский Суд по правам человека. Достоинство предлагавшихся изменений заключалось в том, что наиболее важные дела, в том числе вопросы толкования Конвенции, рассматривались бы дважды. В то же время данная система имела ряд существенных недостатков. Во-первых, сроки рассмотрения дел не сокращались, а при определенных условиях могли и увеличиться. Создание системы рассмотрения дел двумя европейскими инстанциями могло бы «полностью исказить дух и философию установленной Конвенцией системы». 87

На протяжении нескольких лет эксперты Совета Европы не были уверены в том, на базе каких именно предложений следует строить концепцию реформы.

В ноябре 1991 года Комитет министров объявил наиболее приоритетной задачей ускорение работы по реформированию контрольного механизма, учрежденного Конвенцией. 88 В своей рекомендации 1194 (1992) «О реформе контрольного механизма Европейской конвенции о правах человека” Парламентская Ассамблея Совета Европы выразила свое убеждение в том, что “реформу контрольного механизма... далее откалывать нельзя». 89 Одновременно Парламентская ассамблея рекомендовала Комитету Министров Совета Европы:

«i. Предпринять необходимые шаги для безотлагательной реформы контрольного механизма Европейской конвенции о правах человека;

ii. При этом отдать явное предпочтение предложению о создании единого постояннодействующего Суда взамен существующих Комиссии и Суда;

iii. Воздержаться от принятия временного решения, которое способно отложить необходимую реформу». 90

В том же году Комитет Министров Совета Европы подтвердил то значение, которое он придает насущной проблеме реформы, и, отметив также вышеуказанную рекомендацию Парламентской Ассамблеи, согласился с тем, что поиск скорейшего решения этой проблемы должен занимать важное место среди первоочередных задач организации. Одновременно Комитет отметил, что необходимо как можно скорее принять политическое решение 91. Несмотря на все старания, проект протокола не был подготовлен, как планировалось, к встрече глав государств и правительств Совета Европы, состоявшейся 8 и 9 октября 1993 года в Вене.

После консультаций с Европейской Комиссией, Европейским Судом и Парламентской Ассамблеей текст, наконец, удалось подготовить к 20 апреля 1994 года, а 11 мая того же года он был открыт для подписания. Протокол вступил в силу с 1 ноября 1998 года, а в полную силу новый реформированный контрольный механизм начал работать год спустя после завершения годичного переходного периода.