ГЛАВА III . КОНТРОЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

3. Право   на   подачу   петиции

Право на подачу петиции является, безусловно, сердцевиной контрольного механизма Европейской конвенции о правах человека иосновных свобод. Поэтому любой анализ этого механизма был бы неполным без рассмотрения основных аспектов данного права.

По смыслу Европейской конвенции, право на подачу петиции можно определить как право инициировать запуск контрольного механизма, предусмотренного Конвенцией, на основании того, что одно или несколько из прав, содержащихся в данном договоре или Протоколах к нему, было якобы нарушено одним из государств-участников Конвенции.

В самом документе проводится различие между правом на подачу петиции государством-участником (или государствами-участниками) Конвенции и правом на подачу индивидуальной петиции.

3.1. Петиции одного государства-участника на другое (статья 33).

Когда Европейская конвенция вступает в силу для одной из Высоких Договаривающихся Сторон, то она (Сторона) получает право в соответствии со статьей 33 Конвенции передавать в Европейский Суд по правам человека вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции или Протоколов к ней другой Высокой Договаривающейся Стороной.

Данное положение Европейской конвенции расходилось с признанными в начале 50-х годов нашего века традиционными принципами международного права относительно межгосударственных претензий. Согласно этим принципам, государство могло предъявить в международном порядке претензии другому государству только тогда, когда затронуто право первого из них в результате предполагаемого нарушения нормы международного права вторым. Другим же вариантом было предъявление претензий в порядке оказания дипломатической защиты.

По смыслу же статьи 1 и статьи 33 Европейской конвенции государство может подать жалобу в связи с нарушением прав:

•  лиц, не являющихся его гражданами;

•  лиц, не являющихся гражданами какого-либо из государств-участников Конвенции;

•  лиц без гражданства;

•  лиц, являющихся гражданами государства-правонарушителя.

При этом необходимым является также, чтобы в момент предполагаемого нарушения указанные лица находились под юрисдикцией государства-правонарушителя, для которого Конвенция находится в силе.

Кроме того, государства могут оспаривать через контрольные органы соответствие законодательства или административной практики другого государства положениям Конвенции, при отсутствии необходимости ссылаться на нарушение права конкретного лица (такие петиции в литературе получили название «абстрактных» 139). Таким образом, право на подачу петиции со стороны государств приобретает характер actio popularis , т.е. любое государство имеет право подать петицию относительно предполагаемого нарушения Конвенции без необходимости доказывать особую связь между правами и интересами государства - петиционера   и   предполагаемым нарушением.

В своем решении по жалобе Австрии на Италию в 1961 году Европейская Комиссия особо подчеркнула, что государство, подавшее петицию в соответствии со статьей 24 Конвенции (в прежнем тексте Конвенции именно эта статья регулировала право подачи межгосударственной петиции), «не должно рассматриваться как реализующее данное право в целях защиты своих собственных прав, а скорее как ставящее перед Комиссией вопрос о предполагаемом нарушении публичного порядка Европы». 140

На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что предусмотренная статьей 33 Конвенции контрольная процедура имеет объективный характер - ее целью является защита прав и свобод частных лиц от нарушений со стороны государств-участников, а не реализация взаимных прав и обязанностей в отношениях между государствами-участниками Европейской конвенции.

О подобном «объективном»   характере   свидетельствует также и ряд других решений Европейской Комиссии. Например, исходя из толкования смысла статьи 19 Конвенции, Комиссия заявила, что она не обязана ограничиваться лишь тем предполагаемым нарушением, которое указано в петиции. 141 Важно учитывать и точку зрения бывшей Европейской Комиссии по правам человека о том, что даже когда автор отзывает петицию или же не проявляет к ней более никакого интереса, процедура рассмотрения петиции тем не менее может быть продолжена в интересах все того же публичного порядка Европы. 142

Объективный характер контрольной процедуры в случае петиции одного государства на другое вытекает также из того факта, что указанная процедура основывается на так называемой системе коллективных гарантий закрепленных в Европейской конвенции прав и свобод со стороны государств-участников договора, причем предполагается, что одно или более государство, подавая петицию, действует таким образом от имени всей группы государств - участников.

В то же время Конвенция защищает и индивидуальные интересы граждан всех государств-участников, поскольку закрепленные в ней права и свободы гарантируются, кроме прочего, гражданам одного государства, находящимся в пределах юрисдикции другого государства-участника.

Теоретически, интерес вызывает толкование слов «вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции» в статье 33. Исходя из ее текста, можно предположить, что в Европейском Суде возможна не только постановка вопроса о нарушении государством-участником прав и свобод, упомянутых в разделе I Конвенции, но и, к примеру, рассмотрение содержания обязательства Высоких Договаривающихся сторон по статьу 34 Конвенции не препятствовать эффективному осуществлению права на индивидуальную петицию, или же вопроса о нарушении   положений   статьи   57   Конвенции,   касающихся   оговорок.

В данной связи важно отметить, что сама формулировка статьи 33 отличается от текста статьи 34, где круг возможных вопросов по индивидуальной петиции ограничен лишь нарушением «прав, предусмотренных положениями Конвенции и Протоколов к ней». Однако до сих пор все петиции, поданные в соответствии со статьей 33, касались лишь нарушения прав и свобод, упомянутых   в   разделе   I   Конвенции.

В процессуальном плане весьма важно то, что для признания петиции государства приемлемой не требуется представления практически никаких доказательств. Более того, в своем решении по делу Франции, Норвегии, Дании, Швеции и Нидерландов против Турции Европейская Комиссия по правам человека, исходя из смысла английских слов « alleged breach » и французского выражения « qu ' elle croira pouvoir etre imput é» («нарушение, о котором есть утверждение»), заключила, что утверждения о нарушении, в принципе, достаточно для удовлетворения требований статьи 33 Конвенции. 143 По мнению Комиссии, государство при подаче жалобы не обязано представлять даже доказательств prima facie на стадии решения вопроса о приемлемости. Петиция же может быть признана неприемлемой только в том случае, если она абсолютно необоснованна, или же не удовлетворяет «требованиям общего утверждения по смыслу статьи 24 Конвенции». 144

За время существования европейского контрольного механизма государствами было подано всего около 20 петиций. Вместе с тем, именно эта процедура, а не подача индивидуальных петиций, по замыслу разработчиков Европейской конвенции, должна была бы стать основной в практике деятельности Комиссии и Суда.

Идея коллективной гарантии зафиксированных в Конвенции прав и свобод всеми Высокими Договаривающимися сторонами, как она сформулирована в Преамбуле Европейской Конвенции, также оказалась малопродуктивной. За редким исключением (например, жалоба скандинавских стран и Голландии на Грецию в 1967 году и жалоба Франции, Голландии и скандинавских стран на Турцию в 1982 году) государства не проявили желания ставить перед Европейской Комиссией вопрос о соблюдении другими странами своих обязательств по Конвенции, если не были затронуты их собственные интересы. Подобное положение можно объяснить лишь сугубо политическими, а отнюдь не правовыми, соображениями. В сравнении с межгосударственными петициями петиции частных лиц имеют преимущество в том плане, что политические соображения не играют в них сколько-нибудь значительной роли.