ГЛАВА IV.   ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРЕЦЕДЕНТНОЕ ПРАВО В КОНТЕКСТЕ ДЕЙСТВИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

14. Право на свободные выборы (ст. 3 Протокола № 1)

Важность ст. 3 Протокола №   1 состоит прежде всего не в обязанности государств «проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования», а в связи таких выборов с формированием законодательных органов. В действительности это означает, как отметила Европейская Комиссия в докладе по делу Греции, что ст. 3 «предполагает существование представительного законодательного органа, избираемого с разумной периодичностью, как основы демократического общества» 503.

С учетом той важной роли, которую должны выполнять законодательные органы по обеспечению пользования гарантируемыми Конвенцией правами и свободами, а также по ограничению некоторых таких прав и свобод путем принятия соответствующих правил, крайне важно, чтобы законодательные органы состояли из демократически избираемых представителей обладателей этих прав и свобод. При рассмотрении первого же дела о возможном нарушении ст. 3 Протокола № 1 Суд подчеркнул, что, так как «она воплощает собой характерный принцип демократии, ст. 3 Протокола №   1 имеет соответственно первостепенное значение в системе Конвенции» 504.

Как формулировка, так и содержание ст. 3 являются исключением из содержащихся в Конвенции и Протоколах к ней прав и свобод. Ст. 3 сформулирована не как право или свобода и не как обязательство для государств-участников воздерживаться от вмешательства в пользование правом или свободой, а как обязательство Договаривающихся Сторон предпринять определенные действия.

Каково же содержание принимаемых на себя государствами обязательств? Из текста ст. 3 следует, что выборы должны проходить с разумной периодичностью; должны быть свободными, т. е. без оказания какого-либо давления в том, что касается выбора голосующих; должна обеспечиваться тайна подачи голосов. Кроме того, употребление в ст. 3 слова «выбор» предполагает наличие реального выбора. Это, в свою очередь, подразумевает, что государства должны создать возможность для образования и деятельности политических партий и предоставить последним шанс (без учета возможного применения ст. 17) представлять кандидатов на выборах 505. Таким образом, навязываемая государством однопартийная система должна быть признана противоречащей ст. 3 Протокола №   1.

Комиссия посчитала возможным установить условия для допуска группы лиц в качестве политической партии к выборам, но только в том случае, если цель таких условий —  гарантия публичного характера политического процесса и предотвращение введения электората в заблуждение группами, которые не могут принимать на себя политическую ответственность. Однако при этом не должно затрагиваться существо свободного выбора 506. Таким образом, требование сбора определенного числа подписей было признано оправданным, так как группы, реально претендующие на участие в выборах, легко могут выполнить такое условие, в то время как таким образом можно «отсеять» тех, кто не может претендовать на несение политической ответственности 507.

В равной степени непротиворечащей Конвенции была признана система, при которой политические партии получают субсидии от правительств на основе результатов выборов. Причина: такая система защищает партии от ненадлежащего внешнего давления и одновременно отражает реальную значимость каждой партии 508.

Отвечающими требованиям ст. 3 были признаны как система голосования с избирательными участками в рамках определенных округов 509, так и система пропорционального представительства 510. То же самое можно сказать и в отношении системы непрямых выборов, так как в ст. 3 слово «прямые» не употребляется и свободного волеизъявления можно добиться в ходе законодательных выборов и при такой системе.

Как только у населения появляется возможность участвовать в формировании законодательных органов с разумной периодичностью, требования ст. 3 в том, что касается участия в управлении, можно считать выполненными. В частности, данное положение не требует консультаций с населением посредством референдумов по тем или иным законодательным актам 511.

Первоначально Комиссия сделала из текста ст. 3 вывод, что данное положение не предполагает права частных граждан голосовать и быть избранными 512. Впоследствии Комиссия пересмотрела свою позицию и признала, что обязательство, налагаемое на государства ст. 3, предполагает «признание всеобщего избирательного права» 513. Однако она добавила, что это не означает, что право принимать участие в выборах должно быть обеспечено всем без каких-либо различий. В одном из своих решений Комиссия заметила, что «из Преамбулы и ст. 5 Протокола №   1 следует, что зафиксированные в Протоколе права защищаются теми же самыми гарантиями, что и в самой Конвенции. Следовательно, необходимо признать, что, какова бы ни была формулировка ст. 3, предоставляемое ею право является индивидуальным по своей природе, ибо данное качество является основой всей Конвенции» 514. Подтвердив свою позицию в том, что ст. 3 признает всеобщее избирательное право, Комиссия заключила, что «ст. 3 гарантирует в принципе право голосовать и быть кандидатом на выборах в законодательный орган» 515.

Комиссия подчеркнула, что речь не идет об абсолютном или неограниченном праве. Исходя из слов «в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти», Комиссия заключила, что у государств-участников есть право вводить определенные ограничения на право голосовать и быть избранным, но при условии, что делается это не произвольно и не затрагивает свободного волеизъявления народа как такового. Решение о том, были ли выполнены эти условия, принимается Европейским Судом 516. Данная точка зрения Комиссии была впоследствии подтверждена Судом 517. Суд одобрил толкование Комиссией зафиксированного в ст. 3 права как субъективного права участвовать, но одновременно признал то, что здесь подразумеваются и ограничения, которые предоставляют государствам широкие рамки усмотрения при создании условий пользования правом голосовать и правом быть избранным. При этом Европейский Суд должен убедиться в том, что такие условия не затрагивают существа гарантируемых прав и не лишают их эффективности; что они введены в законных целях; что принимаемые меры являются пропорциональными. В частности, такие условия не должны срывать «свободное волеизъявление народа при выборе законодательного органа» 518. Более того, Суд подчеркнул, что слова «в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти», «прежде всего предполагают   — помимо свободы выражения своего мнения (уже гарантируемого по статье 10 Конвенции)   — принцип равенства отношения ко всем гражданам при пользовании ими своими правами голосовать и быть кандидатами на выборах» 519.

Кроме того, согласно ст. 5 Протокола № 1 любые ограничения должны соответствовать Конвенции в целом, в частности, не противоречить ст. 14, запрещающей какую-либо дискриминацию при пользовании конвенционными правами и свободами. В качестве примера можно отметить, что отказ в праве голосовать женщинам противоречит смыслу ст. 3, равно как и запрету на дискриминацию.

Законодательство многих государств содержит положение, согласно которому их граждане могут принимать участие в выборах в данной стране только в случае проживания в ней. По мнению Комиссии, данное ограничение не противоречит ст. 3 Протокола №   1. Для обоснования своей позиции Комиссия привела следующие аргументы. Во-первых, лица, проживающие вне пределов государства (нерезиденты), гораздо менее связаны и значительно меньше знают о каждодневных проблемах данного государства. Во-вторых, кандидаты на выборах имеют значительно более ограниченный доступ к нерезидентам, чтобы представить им свои подходы к решаемым в ходе выборов проблемам с тем, чтобы обеспечить свободное волеизъявление. В-третьих, нерезиденты играют куда менее значимое влияние на выбор кандидатов и формулирование их избирательных программ. В-четвертых, связь между правом голосовать и вовлечением в деятельность формируемых на выборах органов значительно меньше 520. Все же тот факт, что в некоторых государствах проживающие за рубежом и находящиеся на службе этих государств лица имеют право голосовать, не противоречит, по мнению Комиссии, существующему по ст. 14 Конвенции запрету на дискриминацию при пользовании конвенционными правами и свободами, так как по роду своей работы у них все же сохраняется достаточно тесная связь с происходящим на их родине 521. Однако такая аргументация не выглядит столь уж убедительной, поскольку почти все приведенные Комиссией различия в ситуации резидентов и нерезидентов сохраняются и в случае находящихся за рубежом государственных служащих.

Право избираться также не является неограниченным. И здесь применимы те же условия, что и в случае ограничений права голосовать. В своем решении по петиции 10316/83 Комиссия пришла к выводу, что ст. 3 не противоречит условие о том, чтобы кандидат на выборах в законодательный орган не был уже членом какого-либо другого законодательного органа 522.

По мнению Суда, любая избирательная система должна оцениваться в свете политического развития (эволюции) соответствующей страны. Суд отметил, что из ст. 3 не следует, что все голоса обязательно должны иметь равный «вес» относительно итогов выборов или что у всех кандидатов должны быть равные шансы на победу в выборах 523.

По мнению Комиссии, ст. 3 относится к выборам в органы, наделенные законодательной властью, причем главную роль в определении таких органов играет конституционное (государственное) право Высокой Договаривающейся Стороны. Орган, который предлагает законопроекты, но не может их принимать, не может считаться «законодательным» 524. Кроме того, такой законодательный орган должен быть автономным. Свою законодательную власть орган должен черпать непосредственно из писаной или неписаной Конституции государства.

В случае федеративных государств высшие законодательные органы составляющих федерацию единиц также должны рассматриваться в качестве «законодательной власти», так как законодательные полномочия им не делегированы федеральным законодателем, а исходят напрямую из федеральных конституций.