ГЛАВА IV.   ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРЕЦЕДЕНТНОЕ ПРАВО В КОНТЕКСТЕ ДЕЙСТВИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД.

27. Проблемы защиты прав человека и свобод в случае чрезвычайного положения (ст. 15)

Ст. 15 в общем виде уполномочивает государства–участников Конвенции временно отступать от прав и свобод, закрепленных в Конвенции, постольку, поскольку это позволяет п. 2 статьи, «во время войны или иного чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации». Как отметил Секретариат Европейской Комиссии, в данном случае речь идет о «важнейшем праве государств защищать свои демократические учреждения» 575. Данное полномочие общего характера дополняет ряд конкретных ограничений, содержащихся в некоторых других статьях Конвенции и относящихся к указанным в них случаям, где также упоминаются «национальная безопасность» и «общественный порядок» (п. 2 ст. 8–11 Конвенции, а также п. 3 ст. 2 Протокола №   4 и п. 2 ст. 1 Протокола №   7).

В связи с применением ст. 15, а также вышеупомянутых конкретных ограничений возникают два основных вопроса: во-первых, действительно ли создалась угроза для тех ценностей, которые должны быть защищены посредством отступления от прав и свобод или их ограничения; во-вторых, являются ли вступившее в силу законодательство, принятые меры и назначенные наказания действительно необходимыми для защиты таких ценностей.

При рассмотрении дела Греция против Великобритании Комиссия исходила из того, что, с одной стороны, страсбургские органы вправе рассматривать оба вопроса, но, с другой стороны, «правительству должна быть предоставлена в определенной мере возможность усмотрения при оценке тех рамок, которые определяются чрезвычайностью ситуации» 576.

Более или менее схожую точку зрения высказал Европейский Суд по правам человека при рассмотрении дела Лоулесс. В самом начале своего решения по этому делу Суд отметил, что ему надлежит определить, «были ли выполнены в данном случае содержащиеся в ст. 15 условия для осуществления чрезвычайного права на отступление» 577.

В отношении первого из вышеназванных вопросов Суд установил, что «наличие в тот момент “чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации”, было разумно выведено правительством Ирландии из анализа целого набора обстоятельств» 578.

Что же касается второго вопроса, то Суд провел по нему самостоятельное расследование, в результате которого пришел к выводу, что требование отступления «только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств», было выполнено 579.

В решении по делу Ирландии против Великобритании Суд сформулировал известную концепцию «рамок усмотрения» («margin of appreciation», «marge d»appriciation») в отношении ст. 15. В решении Суда содержатся следующие положения: «Именно в обязанности, прежде всего, каждого государства-участника в связи с его ответственностью за “жизнь нации” определять, действительно ли этой жизни угрожает “чрезвычайное положение”, а если так, то до каких пределов необходимо дойти для преодоления этого чрезвычайного положения. По причине их непосредственного и продолжающегося соприкосновения с чрезвычайными обстоятельствами и потребностями национальные власти находятся в более выгодном положении, чем международный судья, для принятия решения как о наличии такого чрезвычайного положения, так и о характере и рамках отступлений, которые необходимо предпринять для исправления ситуации. В этом аспекте п. 1 ст. 15 предоставляет властям широкие рамки усмотрения.

Вместе с тем государства не обладают при решении этого вопроса неограниченными полномочиями. Суд, который совместно с Комиссией несет ответственность за соблюдение обязательств, принятых на себя государствами-участниками (ст. 19) 580, наделен правом решать, не вышли ли государства за рамки в “той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью” кризисной ситуации. Таким образом, внутригосударственные рамки усмотрения сопровождаются европейским контролем» 581.

Толкование термина «во время войны» не вызывает затруднений. Подобная ситуация налицо, если официально война объявлена со стороны или против соответствующего государства или же если такое государство фактически вовлечено в международный вооруженный конфликт.

В решении по делу Лоулесс Комиссия и Суд охарактеризовали «чрезвычайное положение, угрожающее жизни нации», как «исключительную ситуацию или чрезвычайный кризис, который сказывается на всем населении и составляет угрозу организованной жизни общины, являющейся составной частью государства» 582.

В деле Греции Европейская Комиссия внесла ясность в определение «чрезвычайного положения», для которого должны быть характерны следующие элементы:

1. Опасность должна быть реальной или же неотвратимой.

2. Последствия должны охватывать все государство.

3. Нормальное течение жизни общества должно находиться под угрозой.

4. Кризис или опасность должны быть чрезвычайными, при этом обычные меры и ограничения, предусмотренные Конвенцией для поддержания общественного порядка, неприемлемы 583.

Положение ст. 15 о том, что принятые меры не должны быть несовместимыми с другими обязательствами государств-участников по международному праву, до сих пор не играло сколько-нибудь значительной роли в прецедентном праве. В данном аспекте интересно отметить связь Конвенции с Международным пактом о гражданских и политических правах. Ст. 4 Пакта допускает возможность отступления от соблюдения закрепленных в нем прав и свобод, однако перечень прав и свобод, от которых отступление не разрешено, в Пакте значительно шире. Таким образом, для тех государств Совета Европы, которые ратифицировали этот документ или присоединились к Международному пакту 584, при введении в действие ст. 15 необходимо учитывать и более широкий, «универсальный» контекст обязательств наряду с «региональным».

Кроме того, смысл положения ст. 15 о «других обязательствах по международному праву» не ограничивается только обязательствами по договорам в области прав человека. Представляется, что в этом вопросе Европейский Суд будет проявлять крайнюю осторожность и вряд ли выйдет за рамки конвенционного права, если не сможет опереться на развитое международное прецедентное право, которое пока отсутствует, или же если будет отсутствовать общее понимание рассматриваемого вопроса в рамках сообщества государств.

Кроме условий, упомянутых в ст. 15, пользование правом отступления поставлено в зависимость от выполнения требований ряда других статей Конвенции, в частности ст. 14 (запрет на дискриминацию), 17 (запрещение пользования правами и свободами Конвенции и установленными ограничениями в большей мере, чем это разрешено по Конвенции) и 18 (запрещение применения допустимых по Конвенции ограничений для иных целей, чем для тех, которые были предусмотрены).

П. 2 ст. 15 содержит перечисление положений Конвенции, от которых запрещено отступать при любых обстоятельствах. Это относится к праву на жизнь (ст. 2), праву на то, чтобы не подвергаться пыткам или бесчеловечному или унижающему достоинство обращению и наказанию (ст. 3) и др.

Что касается содержащегося в п. 3 ст. 15 требования об информировании Генерального секретаря Совета Европы о введенных мерах и причинах их принятия, то, как заметил Европейский Суд в решении по делу Лоулесс, информацию надлежит сообщить «без промедления» сразу после принятия соответствующих мер. Интересно, что допущенная государством задержка в 12 дней тем не менее была признана не противоречащей Конвенции 585.

По мнению Комиссии и Суда, предоставляемая информация о соответствующих мерах должна быть достаточной для того, чтобы Комиссия, Суд и другие государства-участники смогли оценить характер и масштаб отступлений от положений Конвенции, которые были вызваны такими мерами 586. Кроме того, информация должна позволять понимать причины таких мер 587. Право судить о том, были ли выполнены условия п. 3 ст. 15, принадлежит исключительно Европейскому Суду по правам человека.

В случае, если власти государства официально не объявили о введении военного или иного чрезвычайного положения, они лишаются права ссылаться на п. 1 ст. 15.