ГЛАВА V. СООТНОШЕНИЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА С ДРУГИМИ СИСТЕМАМИ ЗАЩИТЫ

2. Межамериканская система защиты прав человека

Действующая в рамках Организации Американских Государств система защиты прав человека обладает целым рядом особенностей по сравнению с региональной системой Совета Европы.

Одно из отличий заключается в том, что в основе функционирования межамериканской системы защиты прав человека лежат одновременно сразу три документа: Устав Организации Американских Государств, Американская декларация прав и обязанностей человека и Межамериканская конвенция по правам человека. Однако если в первом документе лишь содержится положение о том, что «американские государства провозглашают основные права человеческой личности без различия расы, национальности, убеждений или пола» 617, то два других целиком посвящены проблемам защиты и поощрения прав и свобод человека.

Отмечая важность Американской декларации прав и обязанностей человека, следует прежде всего подчеркнуть, что по времени принятия она опередила на шесть месяцев даже Всеобщую декларацию прав человека 1948 г. Таким образом, Американская декларация   — первый международный документ, в котором были провозглашены основные политические, гражданские, экономические, социальные и культурные права.

Наряду с достаточно обширным перечнем прав и свобод Американская декларация провозгласила также десять обязанностей человека, среди которых такие, как обязанность по отношению к обществу в целом, в отношении детей и родителей; обязанности получать образование; подчиняться закону; служить обществу и нации, платить налоги; воздерживаться от политической деятельности в иностранном государстве; обязанность работать и др. Ничего подобного в тексте документов Совета Европы нет.

Примечательно, что на протяжении почти 20 лет (с 1959 г., когда было принято решение создать в рамках ОАГ Межамериканскую комиссию по правам человека, по 1978 г., когда вступила в силу Межамериканская конвенция по правам человека) указанная Декларация была тем документом, который лежал в основе деятельности Межамериканской комиссии. С вступлением в силу Межамериканской конвенции Комиссия в своей правоприменительной деятельности в отношении государств–участников Конвенции руководствуется положениями последней, в то время как в отношении государств–членов ОАГ, не ратифицировавших Конвенцию, Комиссия продолжает применять положения Американской декларации. Таким образом, создалась уникальная ситуация, когда в рамках одной региональной системы защиты прав человека (межамериканской системы) действуют одновременно как бы две подсистемы; для одной базовым документом выступает Американская декларация (документ юридически необязательный), для другой  — Межамериканская конвенция по правам человека  — договор, обязательный для государств-участников.

Межамериканская конвенция по правам человека, принятая 22 ноября 1969 г. в ходе Второй специальной межамериканской конференции в Сан-Хосе (откуда происходит и второе название данного договора — Пакт Сан-Хосе) и вступившая в силу 18 июля 1978 г., является, как и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, многосторонним международным договором «закрытого типа»: правом подписания, ратификации или присоединения к нему обладают только государства–члены ОАГ.

Вступление Конвенции в силу в 1978 г. завершило 30-летний процесс формирования в рамках Организации Американских Государств региональной системы защиты прав человека и ознаменовало переход от преимущественно нормотворческой фазы в деятельности этой организации к фазе непосредственной практической реализации норм и положений, содержащихся как в самой Конвенции, так и в Уставе ОАГ и Американской декларации прав и обязанностей человека. Таким образом, данный процесс у американских стран отнял значительно больше времени, нежели аналогичный в рамках Совета Европы.

Перечень прав и свобод, содержащийся в Межамериканской конвенции, не выходит за пределы традиционных гражданских и политических прав. Он, как и в Европейской конвенции, уже того списка, который закреплен в Международном пакте о гражданских и политических правах. Однако одновременно следует отметить, что этот перечень прав в Межамериканской конвенции значительно шире, чем в Европейской конвенции. В частности, в ней содержатся такие права, как право на имя, права ребенка, право на гражданство или национальность, право на равенство перед законом, право на убежище и др.

В основе функционирования созданного в соответствии с Конвенцией контрольного механизма (Комиссия и Суд) лежит положение, в соответствии с которым любое лицо или группа лиц, а также неправительственная организация, законно признанная в одном или более государств-членов ОАГ, наделяются правом представления в Межамериканскую комиссию петиций с жалобами на нарушения Конвенции государством–участником (ст. 44 Конвенции). Если данное положение юридически обязательно для любого государства–участника Конвенции, то положение, наделяющее Комиссию правом получать и рассматривать сообщения, представленные одним государством-участником в отношении другого в связи с нарушением последним своих обязательств по Конвенции, является факультативным и в силу этого накладывает обязательства юридического характера и действует только в отношении тех государств, которые сделали специальные заявления о признании компетенции Комиссии по этому вопросу.

По состоянию на январь 1997 г. в Комиссию было направлено в общей сложности 13 000 петиций, из них 13 были впоследствии направлены в Суд и рассмотрены им. Важно отметить, что только два дела, рассмотренных Судом, касались нарушения процессуальных прав, остальные же имели отношение к предполагаемым случаям насильственных исчезновений, внесудебных или произвольных казней (одна из реальностей американских стран).

Все петиции должны направляться Комиссии, которая первоначально изучает их на предмет приемлемости. Критерии приемлемости петиции по Межамериканской конвенции в целом соответствуют аналогичным требованиям по Европейской конвенции. В случае признания жалобы приемлемой, Комиссия проводит по ней расследование. По итогам рассмотрения жалобы Межамериканская комиссия составляет доклад, в котором будет содержаться вывод о том, было ли допущено нарушение Конвенции. Данный доклад Комиссия может затем передать для рассмотрения в Межамериканский Суд по правам человека.

В общем плане функции Комиссии заключаются в поощрении прав человека и их защите. Для выполнения этих функций Комиссия наделена соответствующими полномочиями, среди которых: представление правительствам государств–членов ОАГ соответствующих рекомендаций, касающихся совершенствования национального законодательства по вопросам прав человека, а также содействия осуществлению и соблюдению провозглашенных в Межамериканской конвенции прав человека; подготовка докладов и исследований, которые Комиссия сочтет необходимыми для выполнения своих функций; рассмотрение жалоб на нарушения прав человека со стороны государства–участника Конвенции и др. Как видно из перечисления, Межамериканская комиссия выполняет ряд функций, не свойственных бывшей Европейской Комиссии по правам человека (а ныне   — Европейскому Суду) по Европейской конвенции.

Межамериканский Суд по правам человека  — автономный судебный орган, наделенный функциями по применению и толкованию Межамериканской конвенции. Правом передачи дела в Суд обладают только государства–участники Конвенции и Межамериканская комиссия. Решения Суда по рассмотренным им делам обязательны для участвующих в рассмотрении сторон и обжалованию не подлежат. По просьбе одной из сторон в деле Суд может дать толкование вынесенного им решения.

Как показывает практика, одной из важнейших функций Суда стало принятие промежуточных мер «в крайне важных и срочных случаях, а также в случае необходимости для предотвращения причинения лицам невосполнимого ущерба» (п. 2 ст. 63 Межамериканской конвенции). Примечательно, что такие меры могут предприниматься Судом как по уже рассматриваемым им делам, так и по тем, что еще находятся в Межамериканской комиссии. Учитывая особые условия современной Латинской Америки, данные меры сыграли позитивную роль в ограждении от насилия свидетелей по делам, касающимся нарушения прав человека. Представить схожую ситуацию в рамках европейской региональной системы крайне сложно.

Кроме того, Межамериканский Суд обладает консультативной юрисдикцией по толкованию положений как самой Конвенции, так и других договоров, касающихся защиты прав человека в странах американского континента. Таким образом, круг вопросов, по которым Суд может давать консультативные заключения, значительно шире аналогичного круга по Европейской конвенции. Причем в отличие от европейской системы, когда консультативные заключения может запрашивать только Комитет Министров Совета Европы, по Межамериканской конвенции правом обратиться по данному вопросу в Межамериканский Суд обладают государства–члены ОАГ и органы этой организации. Кроме того, Межамериканский Суд вправе по запросу любого государства–члена ОАГ давать заключение о соответствии любого закона такой страны положениям Конвенции или иных договоров в области прав человека. По состоянию на январь 1997 г. Суд вынес 15 консультативных заключений, из них пять давались по запросу Межамериканской комиссии.

Невысокое число вынесенных Судом решений и консультативных заключений позволило В.А. Карташкину сделать вывод, что деятельность контрольных органов в рамках межамериканской системы «оказалась практически неэффективной» 618. Безусловно, на такое положение оказывают влияние реалии американских государств. «Функционирование реальной системы защиты прав человека, созданной на основе Межамериканской конвенции по правам человека, свидетельствует о ее неэффективности в условиях, существующих в данном регионе» 619.

Одной из причин невысокой эффективности межамериканской системы можно считать то, что при ее создании авторы Конвенции постарались механически перенести на «американскую почву» многие элементы Европейской конвенции.