ГЛАВА I . ИЗ ИСТОРИИ СОЗДАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА

1.  Из истории создания Совета Европы

Ужасы Второй мировой войны, жестокости, творимые нацистским режимом и опыты на человеческой личностью национал-социализма заставили весь мир по-новому взглянуть на проблему обеспечения прав человека. Кроме того, абсолютно несостоятельным оказалось их соблюдение на внутригосударственном уровне исключительно национальными усилиями. Таким образом, задача налаживания межгосударственного сотрудничества в правозащитной области приобрела в послевоенный период особую актуальность и насущность.

Уже в 1941 году президент США Франклин Рузвельт и премьер-министр Великобритании Уинстон Черчиль обнародовали Атлантическую Хартию, в которой провозгласили четыре свободы: свободу жить, свободу религии, свободу от нужды и свободу от страха. После окончания Второй мировой войны поощрение прав и основных свобод человека было зафиксировано в качестве одной из главных задач созданной в 1945 году Организации Объединенных Наций.

Устав ООН содержал ряд соответствующих положений. В Преамбуле, в частности, говорится о том, что народы Объединенных Наций преисполнены решимости “вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство больших и малых наций”, а также “содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе”. Имеются в Уставе ООН еще два крайне важных положения, относящихся к проблеме межгосударственного сотрудничества в сфере прав человека. В статье 1, зафиксировавшей цели Организации Объединенных Наций, говорится о том, что ООН преследует цель “осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии”. Кроме того, в соответствии со статьей 55 Устава, ООН содействует “всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии”.

10 декабря 1948 года Генеральная Ассамблея ООН приняла разработанный Комиссией ООН по правам человека исторический по своему значению документ – Всеобщую декларацию прав человека. Несмотря на то, что Всеобщая декларация была одобрена в качестве резолюции Генеральной Ассамблеи, носящей не обязательный, а рекомендательный характер, важность этого события трудно переоценить. Положения Всеобщей декларации и в наши дни рассматриваются большинством государств мира в качестве стандарта, к достижению которого необходимо стремиться при выработке внутренней и внешней политики в области прав человека. Однако от принятия документа декларативного характера до появления на свет первых конвенций и пактов ООН по проблеме защиты прав человека, накладывающих юридические обязательства на участвующие в них государства, прошло почти 20 лет. 22

События же в Европе развивались значительно более стремительно. Сразу следует оговориться, что идея поощрения и защиты прав человека в региональном контексте находилась как бы на пересечении двух европейских послевоенных течений: движения в защиту прав человека и идеи европейского строительства. Надо сказать, что лидеры стран Европы находились перед достаточно сложной дилеммой. С одной стороны, они были свидетелями того, насколько тяжело и противоречиво шла разработка Пактов по правам человека в рамках Комиссии ООН по правам человека. В этой связи возникал вопрос: следует ли по-прежнему работать над глобальной, если можно так выразиться, реализацией идей, заложенных во Всеобщей декларации прав человека, или стоит попытаться создать более эффективную и действенную правозащитную систему в рамках отдельно взятого региона мира? Сомнения в возможности создать подобную эффективную систему имелись, причем весьма серьезные.

В этих условиях более активными оказались представители европейской общественности, организовавшие проведение в Гааге с 7 по 10 мая 1948 года Конгресса Европы. Инициатива созыва Конгресса принадлежала Международному Комитету движений за европейское единство. Работа форума была организована в рамках трех комиссий: Комиссии по политическим вопросам, Комиссии по экономическим вопросам и Комиссии по культурным вопросам.

Примечательно, что уже тогда сразу две из трех комиссий (по политическим вопросам и по экономическим вопросам) высказались за разработку на европейском пространстве Хартии прав человека, а также за создание Суда, который бы имел возможность применять необходимые санкции в целях соблюдения упомянутой Хартии. В принятых на Конгрессе документах содержался призыв создать политический и экономический союз европейских государств, элементами которого должны были стать упомянутые Хартия и Суд. Было намечено также образовать Европейскую Ассамблею для углубления политического сотрудничества в регионе. Кроме того, в принятой на Конгрессе Декларации принципов, в соответствии с которой планировалось учредить организацию под названием Европейский Союз, содержалось и такое важное положение, согласно которому Европейский Союз был бы открыт для демократически управляющихся государств Европы, разделяющих основные принципы Хартии и готовые гарантировать их выполнение.

Нет сомнений в том, что состоявшийся в Гааге Конгресс сыграл решающую роль в создании Совета Европы в 1949 году. Однако параллельно с попытками общественности повлиять на создание европейских структур, занимающихся в том числе и вопросами прав человека, предпринимались определенные меры и на дипломатическом фронте. Наблюдалось укрепление сотрудничества между европейскими странами во всех важнейших областях жизни. 17 марта 1948 года Францией, Великобританией (связанных союзническими отношениями в соответствии с Дюнкеркским договором 1947 года), Бельгией, Голландией и Люксембургом был подписан Брюссельский Пакт. Уже в Преамбуле Пакта пять европейских государств объявили о своей решимости “утвердить свою веру в основополагающих правах человека, достоинстве и ценности человеческой личности, а также в других принципах, продекларированных Уставом Организации Объединенных Наций; подтвердить и защищать демократические принципы, гражданские и личные свободы, конституционные свободы и уважение закона, которые составляют их общее наследие” 23.

Как раз в рамках Консультативного Комитета, объединявшего в своем составе министров иностранных дел пяти государств-участников Брюссельского Пакта, получила развитие французско-бельгийская инициатива о создании Совета Европы. В результате в Лондоне была созвана дипломатическая конференция с участием пяти упомянутых стран, а также Ирландии, Италии, Дании, Норвегии и Швеции. Получившая приглашение принять участие в конференции Швейцария отклонила его, сославшись на принцип нейтралитета. Итогом форума стало подписание 5 мая 1949 года Устава Совета Европы. Одновременно было принято решение о принятии в Совет Исландии, Греции и Турции.

В Преамбуле Устава говорится о непоколебимой преданности подписавших этот документ государств “духовным и моральным ценностям, которые являются общим наследием их народов и которые служат первоосновой принципов личной свободы, политической свободы и превосходства Права, на которых основывается всякая демократия” 24. Глава I Устава посвящена целям, которые преследует Совет Европы, и состоит из одной единственной статьи 1. В ней, в частности, говорится следующее:

“а) Целью Совета Европы является осуществление более тесного союза между его членами для защиты и продвижения идеалов и принципов, являющихся их общим наследием, и содействовать их экономическому и социальному прогрессу.

b) Эта цель будет преследоваться через посредство органов Совета путем рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключением соглашений, проведением совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, юридической и административной областях, равно как и путем защиты и развития прав человека и основных свобод” 25.

Статья 3 Устава далее предусматривает, что каждый член Совета Европы признает принцип верховенства “Права и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под его юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами. Он обязуется искренне и активно сотрудничать в достижении цели, определенной в главе первой” 26. Более того, в соответствии со статьей 8 Устава серьезные нарушения прав человека и основных свобод являются основанием для приостановления членства допускающего их государства или его исключения из состава Совета Европы.

Таким образом, уже в основополагающем документе Совета Европы было зафиксировано, что поощрение и защита прав и свобод человека являются одним из главных направлений деятельности учреждаемой организации. Именно так европейские страны ответили на вызов, брошенный достоинству и ценности человеческой личности нацистским режимом в годы Второй мировой войны.

Вместе с тем, было бы ошибочным свести всю деятельность Совета Европы исключительно к правозащитным аспектам, хотя данное направление и является одним из важнейших для организации. Важно отметить еще один момент. На Совет Европы возложена задача стремиться в своей работе не только к защите уже признаваемых прав и свобод, но и к совершенствованию такой защиты и распространению ее на другие права. В этом ключе Советом и была сориентирована своя деятельность. Им были широко использованы такие методы, как разработка и принятие конвенций и рекомендаций, распространение информации по тематике прав человека, поддержка исследований в этой области и некоторые другие.

Для облегчения деятельности в правозащитной сфере и связанных с ней областях в рамках Совета Европы была сформирована необходимая организационная инфраструктура. В Секретариате был образован Директорат по правам человека. В подчинении Комитета Министров находится Постоянный Комитет по правам человека, в состав которого входят представители правительств стран-членов. Имеются и другие рабочие органы, действующие как на временной (например, в течение определенного срока, необходимого для разработки конвенции), так и на более постоянной основе, в том случае, если их мандат касается выполнения таких функций, как, скажем, распространение информации по правозащитной проблематике.

Главным политикоустанавливающим органом Совета Европы стал Комитет Министров. Он и только он выносит решения от имени организации. В соответствии с положениями Устава Совета, Комитет Министров определяет конкретные меры, которые необходимо принять в соответствии с рекомендациями Парламентской Ассамблеи и предложениями действующих в рамках Совета Европы рабочих органов. В состав Комитета Министров входят министры иностранных дел стран-участниц Совета Европы. Каждый из них по очереди в течение шести месяцев председательствует в Комитете. Вместе с тем, заседания Комитета на уровне министров иностранных дел проходят только два раза в год. Все остальное время повседневной деятельностью Совета руководят их постоянные представители. В этих целях они проводят недельные сессии каждый месяц. Решения Комитета Министров облекаются в форму рекомендаций или конвенций. Рекомендации Комитета адресуются правительствам государств-членов Совета Европы. Они представляют собой политические заявления, определяющие общее для всех направление действий, которого они намерены придерживаться. Конвенции становятся обязательными для участвующих в них государств после их ратификации. Комитет Министров также нередко выступает с заявлениями (декларациями) и принимает резолюции по актуальным международным проблемам и другим политическим вопросам. До последнего времени Комитет выполнял также ряд весьма важных функций согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако в соответствии с реформой контрольного механизма, предпринятой во исполнение Протокола   № 11 к Европейской конвенции, роль Комитет была существенно сужена. За ним осталась по существу только одна, хотя и весьма важная функция по надзору за исполнением решений, вынесенных Европейским Судом по правам человека. 27

Согласно Уставу, за парламентским органом Совета Европы не признавалась сколько-нибудь существенная роль. Таким органом стала Консультативная Ассамблея, позднее переименованная в Парламентскую Ассамблею. Доставшиеся ей полномочия были достаточно узкими и не выходили за рамки вынесения рекомендаций Комитету Министров. Таким образом, Парламентская Ассамблея является консультативным органом, не занимающимся нормотворчеством. Вместе с тем, данное обстоятельство не следует рассматривать в качестве фактора, принижающего значение деятельности Ассамблеи. Рекомендации Парламентской Ассамблеи Комитету Министров нередко давали и продолжают давать импульс осуществлению конкретных инициатив во многих ключевых областях деятельности Совета Европы. Сама Парламентская Ассамблея состоит из депутатов, избираемых парламентами стран, входящих в состав Совета, из числа своих членов. Количество представителей от каждой страны зависит от численности ее населения. Ежегодно в Страсбурге проводятся четыре регулярные сессии. Кроме того, Ассамблея проводит укороченную сессию   летом в одной из стран-членов организации. Если же говорить о вкладе Парламентской Ассамблеи в дело защиты и поощрения прав и свобод человека в Европе, то следует упомянуть, что на основе рекомендаций Парламентской Ассамблеи были приняты многие важные международные соглашения, включая Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую социальную хартию, Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и др.

__________________________________________________________________

22  В частности Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах был принят 16 декабря 1966 года и вступил в силу 3 января 1976 года, а Международный пакт о гражданских и политических правах также был принят 16 декабря 1966 года, а вступил в силу 23 марта 1976 года.

23  P.Reuter et A.Gros. Traités et Documents Diplomatiques. Paris, 1982. P.189

24  Устав Совета Европы. Цитируется по: Международные акты о правах человека.Сборник документов. Москва, 1998. С.537.

25  Там же. С. 537.

26  Там же. С. 538.

27  См. ниже в разделе, посвященном контрольному механизму Конвенции .