ОБЗОР ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИТЕТА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

Международный пакт о гражданских и политических правах (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR) был принят Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 1966 году и, после ратификации необходимым числом стран, он вступил в силу 23 марта 1976 года 1. В значительной степени этот Пакт, вместе с одновременно принятым Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 2, кодифицирует, в форме юридически обязывающего международного договора, соблюдение прав человека, закрепленных во Всеобщей декларации прав человека от 1948 года 3.

В соответствии со статьей 28 Международного пакта о гражданских и политических правах образуется Комитет по правам человека для контроля за реализацией положений Пакта. Комитет состоит из 18 независимых экспертов, которые выдвигаются государствами-участниками Пакта и избираются на заседании государств-участников, но работают в личном качестве. Прежде чем приступить к исполнению своих обязанностей, каждый избранный член Комитета делает торжественное заявление о том, что будет осуществлять свои функции "беспристрастно и добросовестно" (статья 38).

Комитет по правам человека осуществляет функции, связанные с эффективной реализацией Пакта государствами-участниками. На практике самыми важными из этих функций являются следующие: рассмотрение периодических докладов, представляемых государствами-участниками 4, разработка замечаний общего порядка, в которых систематизируется интерпретация Комитета конкретных положений или аспектов Пакта 5, рассмотрение сообщений от лиц, которые утверждают, что являются жертвами нарушения какого-либо из прав, закрепленных в Пакте 6.

ПРАВА, ЗАКРЕПЛЕННЫЕ В ПАКТЕ

Права, защищаемые в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах, варьируются от права на жизнь (статья 6) до права принимать участие в ведении государственных дел (статья 25), от права всех народов на самоопределение (статья 1) до прав лиц, принадлежащих к меньшинствам (статья 27). Несмотря на свое название, Пакт не ограничивается "гражданскими и политическими правами" в узком смысле слова. В упоминавшихся ранее положениях о самоопределении и правах меньшинств оговариваются важные вопросы, связанные с экономическими ресурсами. Запрет на дискриминацию (статья 26) по своей природе является широким понятием, включающим, например, социальную, экономическую и культурную сферы. Положение о праве на свободу ассоциации (статья 22) определенно включает право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. Право всех лиц, лишенных свободы, на гуманное обращение (статья 10) относится также к практическим условиям содержания под стражей и, следовательно, к обязанности государства выделять экономические ресурсы для обеспечения соблюдения международных норм содержания заключенных в тюрьмах.

Большинство материально-правовых положений о правах человека, признаваемых в Пакте, перечислены в части III этого инструмента (статьи с 6 по 27). В дополнение к упомянутым выше правам, в этих статьях речь идет о запрете на пытки и жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания (статья 7), запрете на рабство, подневольное состояние и на принудительный труд (статья 8), о праве на свободу и личную неприкосновенность (статья 9), запрете на лишение свободы на том основании, что человек не в состоянии выполнить какое-либо договорное обязательство (статья 11), о праве на свободное передвижение (статья 12), о процедурных гарантиях против высылки (статья 13), о праве на справедливое судебное разбирательство (статья 14), о принципе легальности в уголовном праве, включая запрет на применение законов, имеющих обратную силу (статья 15), о праве каждого человека на признание его правосубъектности (статья 16), о защите личной и семейной жизни, защите от посягательств на неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции (статья 17), о праве на свободу мысли, совести и религии (статья 18), о праве придерживаться своих мнений и выражать свое мнение (статья 19) 7, о праве на мирные собрания (статья 21), о защите семьи и о равенстве супругов (статья 23) и о правах ребенка (статья 24).

Несмотря на то, что положение о праве на жизнь (статья 6) включает несколько условий и ограничений на применение смертной казни, в этом положении не сформулирован запрет на применение смертной казни. Такой запрет устанавливается во втором Факультативном протоколе к Пакту 8.

Еще одно материально-правовое положение, не включенное в часть III Пакта - право всех народов на самоопределение (статья 1). Как право "всех народов", это право человека носит истинно коллективный характер и, в соответствии с интерпретацией Комитета по правам человека, не подлежит процедуре подачи индивидуальных жалоб по Факультативному протоколу 9. В противоположность, уникальное положение Пакта о правах меньшинств (статья 27) 10, которое формулируется как индивидуальное право в коллективном измерении, стало основой для большого числа дел по Факультативному протоколу.

В статье 2 содержатся положения об общих обязательствах государств-участников Пакта, включая общее обязательство "уважать и обеспечивать" права, признаваемые в Пакте без какой-либо дискриминации, и обязательство обеспечить эффективное и применимое средство правовой защиты в случае любого нарушения положений Пакта 11. Статья 3, в свою очередь, дополняет другие положения Пакта о равенстве и запрете на дискриминацию, обязательством обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми правами, предусмотренными в Пакте 12.

ОТСТУПЛЕНИЯ, ОГРАНИЧЕНИЯ, ОГОВОРКИ

Лишь очень немногие права человека являются абсолютными в том смысле, что они никогда не подвергаются модификациям для защиты прав других лиц или для иных насущных социальных нужд. В Пакте допускается несколько различных механизмов, регулирующих осуществление прав, признаваемых в его тексте.

Некоторые положения включают специально сформулированное условие о законных ограничениях права, признаваемого в Пакте. Например, в пункте 3 статьи 12 допускаются такие ограничения права на свободу передвижения, которые (а) предусмотрены законом, (б) принимаются для защиты одной из перечисленных законных целей, а именно, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других, (в) необходимы для такой защиты и (г) совместимы с другими правами, признаваемыми в Пакте. Подобные условия об ограничениях прав можно найти в статьях 18, 19, 21 и 22. В некоторых других положениях содержатся более сжатые варианты условий об ограничениях прав, например, запрет на "произвольное или незаконное вмешательство" (статья 17) или на "необоснованные ограничения" (статья 25).

Наиболее подробное объяснение подхода Комитета к условиям об ограничениях прав можно найти в Замечании общего порядка № 27 (67) о свободе передвижения (статья 12) 13. Это Замечание общего порядка выходит за рамки статьи 12, так как в нем объясняется общий принцип, применяемый при интерпретации условий об ограничениях прав. При этом элементы условий об ограничениях прав анализируются следующим образом.

(а) "Предусмотрены законом ". Как отмечается в пункте 12 Замечания общего порядка, в самом законодательстве должны быть оговорены условия, при которых права могут ограничиваться. Более того, Комитет требует проведения определенных оценок, прежде чем закон станет надлежащим инструментом для ограничения прав человека: "Принимая законы, предусматривающие ограничения, которые разрешены пунктом 3 статьи 12, государствам всегда следует руководствоваться принципом, согласно которому ограничения не должны ущемлять существа рассматриваемого права (ср. пункт 1 статьи 5); соотношение между правом и ограничением, между нормой и исключением не должно видоизменяться. Законы, разрешающие применение ограничений, должны основываться на четких критериях и не должны наделять неограниченными дискреционными полномочиями лиц, которым поручено их осуществление" (пункт 13).

(б) и (в) "Законная цель" и "необходимость" для защиты такой цели. В пункте 14 Замечания общего порядка Комитет отмечает, что недостаточно, чтобы ограничения служили достижению разрешенных целей; они также должны являться необходимыми для их защиты. "Ограничительные меры должны соответствовать принципу соразмерности; они должны являться уместными для выполнения своей защитной функции; они должны представлять собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть получен желаемый результат; и они должны являться соразмерными защищаемому интересу". И далее: "Государства должны обеспечивать, чтобы любые процедуры, связанные с осуществлением или ограничением этих прав, осуществлялись в кратчайшие сроки, и чтобы приводились причины, оправдывающие применение ограничительных мер" (пункт 15).

(г) Совместимость с другими правами, признаваемыми в Пакте. В пункте 18 Замечания общего порядка Комитет особенно подчеркивает основополагающие принципы равенства и отсутствия дискриминации в любом случае применения ограничений.

Помимо конкретных условий об ограничениях, в Пакте также имеется положение, позволяющее государству отступать от определенных обязательств во время официально объявленного чрезвычайного положения, при котором жизнь нации находится под угрозой (статья 4). Там же перечисляются определенные положения Пакта, от которых не допускается никаких отступлений во время чрезвычайного положения (пункт 2). Другие права, в принципе, могут подвергаться таким отступлениям, но лишь "в такой степени, в какой это требуется остротой положения", и лишь посредством таких мер, которые "не являются несовместимыми с... другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения" (пункт 2).

В недавно принятом (в 2001 году) Замечании общего порядка № 29 (72) о чрезвычайных положениях Комитет по правам человека разъяснил свою интерпретацию статьи 4, отметив, помимо прочего, такие элементы или измерения прав, отличных от упоминаемых в пункте 2 статьи 4, которые не могут ограничиваться, например, в силу безоговорочных норм международного права 14.

В пункте 3 Замечания общего порядка Комитет дает ограничительную интерпретацию ситуаций, которые квалифицируются как чрезвычайное положение, подчеркивая параллельное применение Пакта и норм международного гуманитарного права во время вооруженного конфликта, и отмечает, что никакие отступления, кроме тех, которые допустимы во время вооруженного конфликта, не могут быть оправданными при менее серьезной ситуации:

Не каждые общественные волнения или катастрофа квалифицируются как чрезвычайное положение, при котором жизнь нации находится под угрозой, как определено в пункте 1 статьи 4. Во время вооруженного конфликта, который носит как международный, так и немеждународный характер, начинают применяться правила международного гуманитарного права, в дополнение к положениям статьи 4 и статьи 5, пункта 1 Пакта, для предотвращения злоупотребления властью во время чрезвычайного положения со стороны государства. В Пакте содержится требование о том, что даже во время вооруженного конфликта меры в отступление от обязательств по Пакту допускаются только в такой степени, в которой ситуация представляет угрозу для жизни нации. Если государства-участники рассматривают вопрос о применении статьи 4 в ситуациях, отличных от вооруженного конфликта, они должны тщательно рассмотреть основания для принятия таких мер и вопрос о том, почему такие меры необходимы и легитимны в конкретных обстоятельствах.

В отношении требования о том, что любые меры в отступление от обязательств по Пакту должны ограничиваться степенью остроты положения, в пункте 4 Замечания общего порядка Комитет отмечает, что это требование "относится к продолжительности, географическому охвату и материальному объему чрезвычайного положения и любых мер в отступление от обязательств по Пакту, которые применяются вследствие возникновения чрезвычайного положения". Хотя Комитет проводит четкое разграничение между отступлениями от обязательств, допустимыми во время чрезвычайного положения и ограничениями, разрешаемыми даже в обычное время, он, однако, подчеркивает, что "принцип соразмерности... является общим для отступлений от обязательств и ограничения полномочий". Еще одно важное замечание Комитета состоит в том, что отступление никогда не может означать, что право, признаваемое в Пакте, становится неприменимым per se : "Один лишь факт, что допустимое отступление от конкретного положения может, само по себе, оправдываться остротой ситуации, не устраняет требования о необходимости продемонстрировать, что конкретные меры, принимаемые в соответствии с таким отступлением, должны также быть необходимыми с учетом остроты ситуации". Более подробно эти принципы рассматриваются в пункте 5:

Если государства заявляют о реализации права на отступление от положений Пакта во время, например, природной катастрофы, массовой демонстрации, в ходе которой имелись случаи насилия, или крупной промышленной аварии, они должны быть способны доказать не только то, что такая ситуация является угрозой для жизни нации, но также и то, что все меры, связанные с отступлением от обязательств по Пакту, являются строго необходимыми с учетом остроты ситуации. По мнению Комитета, при возникновении таких ситуаций обычно оказывается достаточным использовать возможность ограничения определенных прав, признаваемых в Пакте, например, права на свободу передвижения (статья 12) или права на свободу собраний (статья 21), и никакие отступления от рассматриваемых положений не должны оправдываться остротой ситуации.

Еще один механизм, при помощи которого государство может в одностороннем порядке изменить свои обязательства по Пакту, это применение оговорок, вступающих в силу при ратификации или присоединении. Учитывая, что в Пакте нет пункта о допустимости оговорок, применяются общие правила права международных договоров 15, хотя и с некоторыми модификациями, являющимися результатом природы Пакта как договора о правах человека, составленного в пользу третьих сторон (отдельных лиц), по сравнению с международными договорами, имеющими контрактную природу, в которых регламентируются взаимные права и обязательства государств по отношению друг к другу. Комитет по правам человека придерживается той точки зрения, что он имеет компетенцию рассматривать вопрос о том, противоречит ли оговорка предмету и цели Пакта и лишается ли она, при определенных обстоятельствах, юридической силы. Эта позиция определена в Замечании общего порядка № 24 (52) по вопросам, касающимся оговорок, которые делаются при ратификации Пакта или Факультативных протоколов к нему или при присоединении к ним, или относительно заявлений по статье 41, принятых в 1994 году. Два главных пункта этого Замечания общего порядка формулируются следующим образом 16:

6. Отсутствие запрещения делать оговорки не означает, что допускается любая оговорка. Вопрос об оговорках, которые могут делаться к Пакту и к первому Факультативному протоколу, регулируется международным правом. В статье 19 (3) Венской конвенции о праве международных договоров содержится на этот счёт соответствующее указание. В ней говорится, что в тех случаях, когда оговорка не запрещается договором или относится к определенным разрешенным категориям, государство может сделать оговорку при условии, что она не будет являться несовместимой с объектом и целями договора. Хотя, в отличие от некоторых других договоров о правах человека, в Пакте не содержится конкретной ссылки на объект и цели проверки, такая проверка регулирует вопрос о толковании и приемлемости оговорки.

18. Комитету необходимо установить, совместима ли та или иная конкретная оговорка с объектом и целью Пакта. Как указывалось выше, отчасти это объясняется тем, что такая задача для государств-участников является неподходящей, поскольку она связана с договорами о правах человека, а отчасти тем, что в ходе осуществления своих функций Комитет не может избежать этой задачи. Для того чтобы определить рамки своих обязанностей рассматривать вопрос о выполнении государством обязательств на основании статьи 40 или рассматривать сообщения в соответствии с первым Факультативным протоколом, Комитету неизбежно приходится высказывать мнение по вопросу о совместимости той или иной оговорки с объектом и целью Пакта и с общим международным правом. Ввиду особого характера договора о правах человека совместимость оговорки с объектом и целями Пакта должна устанавливаться объективно путем ссылок на юридический принцип, и Комитет вполне способен выполнить эту задачу. Последствие неприемлемой оговорки обычно не состоит в том, что Пакт вовсе не будет действовать для стороны, сделавшей оговорку. Скорее, такая оговорка будет отделимой в том смысле, что Пакт будет действовать для стороны, сделавшей оговорку, без действия самой оговорки.

Впоследствии Комитет использовал подход, связанный с отделимостью неприемлемых оговорок, в деле Роле Кеннеди против Тринидада и Тобаго (Сообщение № 845/1999). Комитет пришел к выводу, что оговорка государства- участника, препятствующая доступу к процедуре по Факультативному протоколу для лиц, приговоренных к смертной казни, не имела юридической силы и не являлась препятствием для компетенции Комитета в отношении получения и рассмотрения сообщения такого лица 17.

В статье 5 Пакта приводятся два важных принципа интерпретации. Во-первых, в ней запрещаются нарушения положений Пакта с целью отмены любых прав, признаваемых в Пакте, или их ограничения в большей мере, чем предусматривается в самом Пакте (пункт 2). Во-вторых, также запрещаются нарушения положений Пакта с целью ограничения каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых в национальном или международном праве, на том основании, что в Пакте такие права признаются в меньшем объеме.

НЕПРЕРЫВНОСТЬ (КОНТИНУИТЕТ) ОБЯЗАТЕЛЬСТВ

По данным Правового управления ООН на 4 декабря 2003 года участниками Пакта являлось 151 государство. Однако Комитет по правам человека считает, что применение Пакта распространяется еще на одно государство, Казахстан, и на две территории, входящие в состав государства, не являющегося участником Пакта (Гонконг и Макао) 18. Это различие возникает вследствие применения доктрины континуитета обязательств, разработанной Комитетом, которая противопоставляется критерию формального внесения инструментов о ратификации, присоединении и преемственности, применяемому Правовым управлением. Во время распада Советского Союза и бывшей Югославии Комитет по правам человека разработал доктрину, согласно которой обязательства по Пакту переходят на территорию. Учитывая природу Пакта как инструмента, предоставляющего защиту жителям государства, ставшего участником Пакта, в такой защите не может быть отказано лишь на том основании, что изменились органы власти, осуществляющие юрисдикцию над рассматриваемой территорией. Следовательно, население такой территории остается под защитой Пакта, а соответствующие обязательства приписываются новому государству или органам, осуществляющим власть на данной территории.

В общем, государства приняли точку зрения Комитета. Большинство государств, возникших на территории Советского Союза и бывшей Югославии, внесли инструменты о присоединении или преемственности с целью признания непрерывности применения Пакта. Хотя в некоторых случаях такое признание происходило лишь спустя некоторое время после обретения страной независимости, государства не оспаривали позицию Комитета по правам человека в отношении того, что Пакт применяется с даты провозглашения независимости. Как уже упоминалось, Казахстан не внес никакого инструмента о присоединении или преемственности. Тем не менее Комитет по правам человека считает это государство участником Пакта и готов рассмотреть доклад Казахстана, как только такой доклад будет представлен. Другим особым случаем является ситуация с Гонконгом и Макао, которые раньше относились к юрисдикции государств-участников Пакта (Соединенного Королевства и Португалии соответственно), но в настоящее время входят в состав Китайской Народной Республики, государства, которое пока еще не ратифицировало Пакт. Комитет придерживается мнения, что Пакт продолжает применяться на благо жителей Гонконга и Макао, и что Комитет должен получать периодические доклады о применении Пакта на этих территориях. В 1999 году Китайская Народная Республика способствовала представлению и рассмотрению доклада, подготовленного региональными органами власти Гонконга, таким образом подтвердив свою поддержку позиции Комитета в отношении непрерывности обязательств 19.

Еще один аспект доктрины континуитета отражен в Замечании общего порядка № 26 (61), принятом Комитетом в 1997 году после попытки Корейской Народно-Демократической Республики денонсировать Пакт. Исходя из отсутствия в Пакте конкретного пункта о денонсации или выходе, и учитывая тесную связь между Пактом и Всеобщей декларацией прав человека, а также отмечая, что Пакт не является договором, который по своей природе подразумевает право на денонсацию, Комитет пришел к следующему заключению:

4. Права, закреплённые в Пакте, принадлежат людям, проживающим на территории государства-участника. Комитет по правам человека, как подтверждает его многолетняя практика, неизменно выражал мнение о том, что, как только населению предоставляется защита прав в соответствии с Пактом, сфера действия такой защиты распространяется на территорию и продолжает действовать в отношении проживающего на ней населения, несмотря на изменения в государственном устройстве государства-участника, включая распад на несколько государств, правопреемство государств или любые последующие действия государства-участника, направленные на лишение населения прав, гарантируемых Пактом.

5. В этой связи Комитет твердо убежден в том, что в соответствии с международным правом государство, которое ратифицировало Пакт, присоединилось к нему или стало его участником в порядке правопреемства, не может денонсировать его или выйти их него 20.

Вскоре после издания этого Замечания общего порядка Корейская Народно-Демократическая Республика представила запоздалый доклад 21, в соответствии со статьей 40 Пакта, и направила в Комитет делегацию, таким образом признав, что ее следует считать государством-участником Пакта.

ПРОЦЕДУРА ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ДОКЛАДОВ

Главная функция Комитета по правам человека заключается в рассмотрении периодических докладов государств-участников. Обязательство по представлению докладов, закрепленное в статье 40 Пакта, является главным процедурным обязательством государств, ратифицировавших Пакт. Согласно положениям статьи 40, первоначальный доклад должен быть представлен в течение одного года после вступления в силу Пакта в отношении соответствующего государства-участника. Затем периодические доклады должны представляться "во всех случаях, когда того потребует Комитет". В течение долгого времени Комитет применял единое требование к периодическому представлению докладов через каждые пять лет. Однако в июле 2001 года Комитет принял новый подход. Теперь Комитет будет отдельно определять для каждого государства дату представления следующего периодического доклада 22. Кроме того, Комитет может затребовать, чтобы был представлен так называемый специальный доклад независимо от заранее определенного срока, например, если имеются основания считать, что ситуация с соблюдением прав человека быстро ухудшается 23.

В соответствии со статьей 40, в периодическом докладе должна содержаться информация о принятых государством-участником мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав (пункт 1). В докладах также должны указываться факторы и затруднения, если таковые имеются, влияющие на проведение в жизнь положений Пакта (пункт 2).

В Пакте не определяется модальность рассмотрения докладов. На практике система периодических докладов функционирует как постоянно движущийся круг, В котором рассмотрение доклада на открытых слушаниях в Комитете является кульминацией, после которой Комитет составляет свои заключительные замечания. Обычно Комитет выделяет два заседания (шесть часов) на каждый доклад. В течение этого времени делегация, направленная представившим доклад государством, отвечает на письменные и устные вопросы Комитета и его отдельных членов. При составлении своих соображений Комитет заслушивает неправительственные и межправительственные организации, изучает письменную информацию, полученную из этих и других источников, и составляет письменный список вопросов, который направляется государству- участнику за три или четыре месяца до устных слушаний. Начиная с 2002 года, из членов Комитета назначается так называемая рабочая группа в составе от четырех до шести человек, которая занимается рассмотрением доклада.

В заключительных замечаниях, принимаемых Комитетом, признаются положительные аспекты претворения в жизнь положений Пакта, но основная часть замечаний посвящена выражениям озабоченности и рекомендациям.

Ожидается, что государство-участник опубликует заключительные замечания и будет их использовать в качестве отправной точки для следующего отчетного цикла. В сводных инструкциях, принятых Комитетом по правам человека, рекомендуется составлять так называемые тематические доклады на основе заключительных замечаний Комитета, принятых в предыдущем раунде, а также освещать любые события, происходящие в связи с национальной дискуссией о правах человека. В конце заключительных замечаний Комитета определяется срок представления следующего периодического доклада.

В 2002 году Комитет по правам человека ввел еще две реформаторские процедуры. Во-первых, Комитет взялся за решение проблемы длительных задержек с представлением докладов, внося в свою повестку дня вопрос о государстве-участнике даже при отсутствии доклада. На момент написания данной книги эта процедура применялась дважды, один раз в присутствии делегации, направленной государством-участником (Суринам), а второй раз - без доклада и без делегации (Гамбия). В отличие от своей обычной практики по статье 40, Комитет не издал открытых заключительных замечаний в отношении государств, не представивших доклады, а направил этим государствам промежуточные замечания, чтобы помочь им в выполнении их обязательств по представлению докладов.

Во-вторых, Комитет ввел процедуру последующей проверки своих заключительных замечаний. В конце заключительных замечаний содержится требование о представлении дополнительных материалов в течение 12 месяцев по некоторым вопросам, вызвавшим озабоченность Комитета. Один член Комитета был назначен Специальным докладчиком по последующим проверкам выполнения положений статьи 40. На основании дополнительных материалов, полученных в ходе последующих проверок, Специальный докладчик рекомендует Комитету дальнейшие меры в отношении соответствующего государства-участника. К таким мерам может относиться корректировка срока представления следующего периодического доклада.

ВОЗМОЖНОСТЬ ПОДАЧИ СООБЩЕНИЯ ОДНИМ ГОСУДАРСТВОМ-УЧАСТНИКОМ ПАКТА В ОТНОШЕНИИ ДРУГОГО ГОСУДАРСТВА-УЧАСТНИКА

Статья 41 Пакта разрешает государству-участнику Пакта подавать сообщения в отношении другого государства-участника. Действие этого разрешения распространяется на те государства, которые сделали отдельные заявления, что они признают компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения о том, что какое-либо государство-участник утверждает, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств по Пакту. К настоящему времени 48 государств сделали такие заявления, но не было подано ни одного сообщения от какого-либо государства-участника в отношении другого государства-участника 24. Потенциально процедура по статье 41 является важным механизмом коллективной ответственности государств-участников за эффективное претворение в жизнь Пакта. Процедура подачи сообщений государств-участников Пакта в отношении других государств-участников может применяться, например, когда какое-либо государство не является участником Факультативного протокола или когда определенные лица, права которых нарушаются, не могут подать сообщение в соответствии с Факультативным протоколом.

Одна из возможных причин, по которым государства-участники не прибегают к процедуре по статье 41, связана с тем фактом, что эта процедура в высшей степени "мягкая" и имеет ярко выраженные характеристики третейского суда. В течение шести месяцев заинтересованные государства должны попытаться решить вопрос к удовлетворению обеих сторон, и только после этого на сцене появляется Комитет. Он должен предоставить заинтересованным государствам-участникам свои добрые услуги в целях дружественного разрешения вопроса на основе уважения прав человека, признаваемых в Пакте. Если в течение 12 месяцев дружественное решение не достигнуто, Комитет представляет доклад, в котором ограничивается кратким изложением фактов.

ФАКУЛЬТАТИВНЫЙ ПРОТОКОЛ

В отличие от доктрины континуитета, применяемой в соответствии с Пактом, Факультативный протокол является объектом денонсации. Это следует из факультативного характера процедуры подачи индивидуальных жалоб и подтверждается четко сформулированным положением из самого Факультативного протокола, согласно которому государство может денонсировать Протокол в любое время. Такая денонсация вступает в силу через три месяца со дня уведомления и не затрагивает компетенцию Комитета по правам человека в отношении продолжения применения положений Протокола к любому сообщению, представленному до даты вступления денонсации в силу (статья 12 Факультативного протокола). Два государства, Ямайка и Тринидад и Тобаго, денонсировали Факультативный протокол, а третье государство, Гайана, денонсировало Протокол, а затем вновь присоединилось к нему со спорной оговоркой.

РЕГИСТРАЦИЯ ДЕЛ И ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ МЕРЫ ЗАЩИТЫ

Корреспонденция, направляемая в Комитет по правам человека, передаётся в Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека в Женеве, где группа по жалобам занимается обработкой сообщений, направляемых в различные договорные органы. Сообщения по Факультативному протоколу к ICCPR составляют основную часть работы этой группы. Хотя сообщение может, в принципе, быть написано на любом языке, для устранения задержек в работе Секретариата рекомендуется пользоваться английским, французским, испанским или русским языком (языки перечислены в порядке предпочтения). При необходимости Секретариат обращается к автору сообщения за разъяснениями, прежде чем будет составлена справка по делу. Эта справка представляется одному члену Комитета по правам человека, который выступает в качестве Специального докладчика Комитета по новым сообщениям и принимает решения о регистрации сообщений и их направлении государству-участнику для составления замечаний по делу. Вследствие кадровых проблем (недостатка персонала) иногда случаются длительные задержки с регистрацией дел.

Специальный докладчик также принимает решения, в особенности по делам, связанным со смертным приговором, о том, следует ли обратиться к государству-участнику с просьбой о применении промежуточных мер защиты. В соответствии с правилом 86 Правил процедуры, Комитет сообщает о своих соображениях относительно желательности применения таких мер "во избежание непоправимого ущерба жертве предполагаемого нарушения". Помимо дел, связанных со смертными приговорами, это правило применяется в некоторых делах о депортации, обычно если существует риск обращения, несовместимого со статьей 7, а также в делах о последствиях экономической деятельности, наносящей ущерб окружающей среде и угрожающей образу жизни сообщества, представляющего меньшинство (статья 27).

В 2000 году Комитет впервые рассмотрел вопрос о правовых последствиях невыполнения государством-участником просьбы о промежуточных мерах защиты. В деле Данте Пиандионг и другие против Филиппин (Сообщение № 869/1999) Комитет пришел к выводу о том, что, ратифицируя Факультативный протокол о процедуре индивидуальных сообщений, государство принимает на себя обязанность добросовестно сотрудничать с Комитетом в том смысле, чтобы предоставить ему возможность рассмотреть сообщение, и что государство-участник "грубо нарушает" свои обязательства по Факультативному протоколу, если действует с целью затруднить работу Комитета или воспрепятствовать рассмотрению сообщения. В частности, государство-участник нарушает свои обязательства по Протоколу, если оно, получив уведомление о сообщении, приводит в исполнение смертный приговор в отношении лица, направившего сообщение в Комитет 25.

Следует отметить, что при этом Комитет исходит непосредственно из обязательств государства по Факультативному протоколу, а не из собственных Правил процедуры, которые, хотя и основаны на положении Пакта (пункт 2 статьи 39), но не являются международным договором, имеющим обязательную силу для государств-участников.

ПОСЛЕДУЮЩИЕ СТАДИИ ПРОЦЕДУРЫ РАССМОТРЕНИЯ СООБЩЕНИЯ В КОМИТЕТЕ

После регистрации сообщения и его передачи заинтересованному государству-участнику, это государство может либо оспорить приемлемость сообщения в течение двухмесячного срока, либо в течение шести месяцев представить свои заявления как по вопросу приемлемости, так и по существу дела 26. В настоящее время основное правило сводится к тому, что на пленарном заседании Комитета сообщение обсуждается лишь один раз, при этом рассматривается как вопрос приемлемости сообщения, так и, в случае признания его приемлемым, существо дела. Если государство-участник отдельно рассматривает вопросы приемлемости, Специальный докладчик по новым сообщениям может принять решение о так называемом "разделении", после чего на пленарном заседании Комитета рассматривается вопрос о приемлемости сообщения, прежде чем государство-участник будет обязано представить свои объяснения или заявления по существу дела.

Любые материалы, полученные либо от частного лица (автора), либо от государства, всегда передаются другой стороне, которая таким образом получает возможность высказать свои комментарии. Обычно частному лицу предоставляется последнее слово в том смысле, что государство воздерживается от дальнейших комментариев после того, как частное лицо высказало свои комментарии к заявлениям или объяснениям государства по вопросу приемлемости или по существу дела. Следовательно, процедура по Факультативному протоколу основана на принципах равенства средств и audiatur et altera pars [следует выслушать и другую сторону]. Однако, в противоположность общепринятой в судебных слушаниях практике, Комитет не проводит устных слушаний, а ограничивается "письменными данными, представленными ему отдельным лицом и заинтересованным государством-участником" 27. В Факультативном протоколе также указывается, что Комитет "проводит закрытые заседания при рассмотрении сообщений" 28. Хотя эти положения не налагают юридических ограничений на возможность проведения устных слушаний в качестве предварительной фазы до представления сторонами окончательных материалов и их рассмотрения в закрытом заседании, ограниченные кадровые ресурсы и загруженность Комитета в связи с большим числом сообщений до настоящего времени не давали возможности проводить такие устные слушания.

УСЛОВИЯ ПРИЕМЛЕМОСТИ

Комитет по правам человека может рассматривать индивидуальную жалобу по существу только в том случае, если сначала дело объявляется приемлемым. Хотя в настоящее время решение о приемлемости дела обычно принимается в то же время, что и (возможное) решение по существу, оно является обязательным требованием в отношении компетенции Комитета определять, имело ли место нарушение Пакта.

Хотя условий приемлемости меньше, и некоторые из них интерпретируются не так строго, как в некоторых региональных правозащитных механизмах 29, любой человек, планирующий направить в Комитет свое дело, должен обратить внимание на эти условия.

Структура Факультативного протокола не отличается идеальной логичностью в отношении формулировок различных условий приемлемости 30. Исходя из практики Комитета, условия приемлемости (или препятствия для приемлемости) можно обобщить следующим образом.

Статья 1 Факультативного протокола: несовместимость ratioпe persoпae, ratioпe loci или ratioпe temporis [на основании лица, места или времени] . Сообщение должно быть представлено лицом, подлежащим юрисдикции государства-участника Протокола, которое утверждает, что является жертвой нарушения этим государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте. Статья 1 Факультативного протокола является основанием для следующих условий приемлемости: 31

Для того чтобы рассматривать сообщение, Комитет должен обладать юрисдикцией ratione personae [в отношении лица]. Это означает, во-первых, что сообщение должно подаваться в отношении государства, являющегося участником Факультативного протокола. Нарушение, о котором сообщается, должно быть совершено властями соответствующего государства, или оно должно, как минимум, приписываться этому государству 32.

Во-вторых, сообщение должно подаваться одним лицом или несколькими лицами, которые утверждают, что они лично стали жертвами нарушения Пакта. Анонимные сообщения не принимаются. Юридические лица не могут подавать сообщения как жертвы нарушений 33. Однако, в частности по статье 27 Пакта, меньшинства и даже народы могут подавать жалобы, если они представлены одним или несколькими лицами 34. Тем не менее, с учетом требования статьи 1 Факультативного протокола о том, что сообщение должно касаться конкретных жертв нарушений Пакта, несомненно коллективное право, закрепленное в статье 1 Пакта, не подлежит процедуре по Факультативному протоколу 35.

Лица, которые утверждают, что стали жертвами нарушений Пакта, могут подавать жалобы либо лично, либо через уполномоченного представителя, например адвоката. Считается, что любой из родителей имеет право представлять своего несовершеннолетнего ребенка. Даже в других случаях близкий родственник может подать сообщение без уполномочивания, особенно если предполагаемая жертва содержится под стражей, считается пропавшей или умершей.

Обычно простого существования закона, который якобы несовместим с Пактом, недостаточно для того, чтобы какое-либо лицо было признано жертвой нарушения Пакта. Однако из этого правила имеются исключения, как следует из материалов дела Тунен против Австралии (Сообщение № 488/ 1992) 36. Сообщения, которые носят характер actio рорularis, т.е. в которых поднимаются абстрактные вопросы права, не затрагивающие непосредственного авторов, объявляются неприемлемыми.

В-третьих, Комитет также должен обладать территориальной юрисдикцией в отношении якобы имевшего места нарушения Пакта. Это условие приемлемости ratione loci фактически пересекается с условием приемлемости ratione personae: в сообщении должна идти речь о событиях, происходящих на территории государства-участника Факультативного протокола или на территории, которая каким-либо образом находится под юрисдикцией (под фактическим контролем) данного государства.

И, наконец, Комитет должен обладать юрисдикцией ratione temporis для рассмотрения якобы имевшего место нарушения Пакта в соответствии с процедурой по Факультативному протоколу. В принципе можно было бы считать, что формулировка из статьи 1 Факультативного протокола о нарушении Пакта приводит к тому, что применение Факультативного протокола имеет обратную силу и начинается с того момента, когда Пакт вступил в силу в соответствующем государстве в тех случаях, когда Факультативный протокол был ратифицирован позднее 37. Комитет, однако, исходя из факультативной природы процедуры подачи жалоб, принял точку зрения о том, что только нарушения Пакта, произошедшие после вступления в силу Факультативного протокола в отношении соответствующего государства, относятся к юрисдикции Комитета. Такая интерпретация была подтверждена ее формулировкой в одном из замечаний общего порядка Комитета 38. Однако в определенных случаях нарушение, которое само по себе является ratione temporis и не входит в компетенцию Комитета, может иметь продолжительные последствия, представляющие по существу нарушение Пакта 39. Такие события могут стать основанием для сообщения в соответствии с Факультативным протоколом.

Перечисленные выше условия приемлемости, объединенные в статье 1 Факультативного протокола, относятся к юрисдикции Комитета и носят объективный характер. Это означает, что Комитет будет их рассматривать ех officio, и государство не может отказаться от требований приемлемости, относящихся к этой группе.

Статья 2: отсутствие обоснования или "отсутствие претензии" . Хотя в тексте статьи 1 уже содержится требование о том, что лицо, направляющее сообщение, должно заявить, что оно является жертвой нарушения Пакта, Комитет применяет статью 2 для объявления дел неприемлемыми вследствие отсутствия обоснования заявления. Например, если автор не приводит достаточной фактической информации и юридических аргументов в поддержку своих обвинений, Комитет объявляет сообщение неприемлемым в соответствии со статьей 2. Один тип ситуаций, в которых применяется этот подход, - это когда обвинения автора по существу связаны с оценкой фактов, доказательств и вопросов внутреннего законодательства судами, и автор не предоставляет фактов и аргументов для демонстрации того, почему оценка внутренних судов повлекла за собой нарушение Пакта, обычно права на справедливую судебную процедуру (статья 14). Исходя из идеи о том, что международный орган не может выступать в качестве "четвертой инстанции", применяющей внутреннее законодательство, Комитет может сделать следующий вывод:

Комитет отмечает, что другие относящиеся к статье 14 Пакта утверждения автора сообщения относятся, главным образом, к оценке фактов и доказательств, а также к вопросам применения внутреннего права. Комитет напоминает о том, что, как общее правило, именно суды государств- участников, а не Комитет, изучают обстоятельства того или иного конкретного дела и истолковывают внутреннее законодательство. Из имеющейся у Комитета информации и выдвинутых автором сообщения аргументов не явствует, что оценка фактов судами и толкование ими закона являлись произвольными или представляли собой отказ в правосудии. Данные претензии, таким образом, неприемлемы согласно статьям 2 и 3 Факультативного протокола 40.

Чтобы избежать объявления дела неприемлемым на указанных выше основаниях каждый автор должен, прежде чем подавать сообщение по Факультативному протоколу, обратить особое внимание на рассмотрение своих претензий к проведению судебного разбирательства с точки зрения Пакта, вместо того, чтобы повторять вопросы, связанные с фактами, доказательствами или с внутренним законодательством, которые были представлены в суде. Однако чтобы избежать
неприемлемости по другой причине, а именно по причине неисчерпания внутренних средств правовой защиты, автор уже в суде или при процедуре обжалования должен строить свои аргументы, исходя из положений Пакта.

Другая ситуация, при которой статья 2 Факультативного протокола становится основанием для неприемлемости сообщения, возникает, когда автор уже воспользовался средством правовой защиты от якобы имевшего место нарушения Пакта. В таких случаях Комитет может заявить, что у автора не остаётся оснований для претензии по Факультативному протоколу 41.

Статья 3: в соответствии с этим положением, сообщения, которые представляют собой злоупотребление правом на представление таких сообщений или несовместимые с положениями Пакта, также должны считаться неприемлемыми.

Злоупотребление : Комитет довольно редко применяет данное основание для признания сообщений неприемлемыми. Самый недавний пример - это дело Гобин против Маврикия (Сообщение № 787/1997), в котором длительная отсрочка в представлении дела в Комитет была признана "злоупотреблением" в конкретных обстоятельствах дела, а именно учитывался тот факт, что в сообщении речь шла о выборах, а дело было представлено в Комитет лишь через несколько лет, когда прошли уже новые выборы 42.

Несовместимость ratione materiae [на основании материала]: Это условие неприемлемости связано с исками о защите права, которое вообще не подпадает под действие Международного пакта о гражданских и политических правах, или о таких измерениях прав, закрепленных в Пакте, которые выходят за рамки соответствующего положения 43.

Оговорки : Особый случай несовместимости ratione materiae возникает, если государство-участник делает оговорку к Пакту с целью изменить свои договорные обязательства. Хотя в определенных случаях Комитет может решить, что оговорка противоречит цели и задачам Пакта или Факультативного протокола, и, следовательно, не имеет юридической силы, основное правило заключается в том, что сообщение, подпадающее под действие оговорки, объявляется неприемлемым по статье 3 Факультативного протокола 44. В связи с тем, что оговорка не затрагивает юрисдикции Комитета, но защищает суверенитет государства-участника в отношении осуществления такой юрисдикции, государство может отказаться от своей оговорки как основания для неприемлемости, причем такой отказ может выражаться явно или подразумеваться.

Статья 5, пункт 2 : В соответствии с этим положением, Комитет "не рассматривает" никаких сообщений, если не удовлетворяются два дополнительных условия. Осторожная формулировка этого положения указывает на то, что эти условия приемлемости являются восстанавливаемыми (или приостанавливаемыми) в том смысле, что они могут удовлетворяться даже после первоначального представления дела.

Рассмотрение одного и того же дела : Сообщение должно быть объявлено неприемлемым, если оно "рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования". Это основание для неприемлемости относится к тем жалобам, которые подаются в два международных органа одним и тем же лицом (или от его имени) на основании одних и тех же фактов и в соответствии с одними и теми же правовыми требованиями 45. Процедурами, относящимися к применению этого условия приемлемости, являются, по меньшей мере, процедуры по Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенции против пыток и по другим региональным договорам о защите прав человека. Следует отметить, что это положение относится к делам, которые одновременно рассматриваются в другом правозащитном договорном органе или суде. В Факультативном протоколе не устанавливается никаких препятствий для последовательного рассмотрения одного и того же дела сначала в рамках другой процедуры международного разбирательства, а затем, после завершения такой процедуры, в Комитете. Однако многие государства, подпадающие под юрисдикцию регионального суда по правам человека, делают оговорки о том, что дела, которые "уже" изучались или рассматривались, например, в Европейском суде по правам человека, должны считаться неприемлемыми по Факультативному протоколу. Комитет рассматривает такие оговорки как легитимные, но интерпретирует их с некоторыми ограничениями. Так, Комитет считает, что прекращение дела на основании его неприемлемости по Европейской конвенции вследствие того, что оно не было подано в течение шестимесячного срока после исчерпания всех внутренних средств правовой защиты, не может расцениваться как "изучение" или "рассмотрение" и, таким образом, не является препятствием для применения юрисдикции Комитета 46.

Исчерпание внутренних средств правовой защиты : В международном праве твердо установлен следующий принцип: прежде чем обращаться к международным механизмам, заявитель должен попытаться добиться правосудия в своей стране. Этот принцип также отражается в Факультативном протоколе, в котором определено, что Комитет может выносить определения в отношении якобы имевших место нарушений Пакта только в тех случаях, когда авторы исчерпали все доступные внутренние средства правовой защиты. Обычно для этого необходимо, чтобы дело рассматривалось вплоть до высшей судебной инстанции на основании тех же исков, которые затем представляются в Комитет. Если, например, Верховный суд отказывает в праве на обжалование, не рассматривая дела по существу, этого достаточно для исчерпания внутренних средств правовой защиты при условии, что просьба об обжаловании подавалась на тех же основаниях, которые приводятся в Комитете. Хотя в целях исчерпания внутренних средств правовой защиты нет необходимости ссылаться на положения Пакта в национальных судах, в частности, в тех странах, где Пакт не является частью внутреннего законодательства, автор должен опираться на сравнимые положения внутреннего законодательства. Обычно нет необходимости, после исчерпания одной линии средств правовой защиты, пытаться применить экстраординарные средства, обращаться к омбудсману или уполномоченному по правам человека, или подавать иски о применении административных средств защиты. Однако применение правила об исчерпании средств правовой защиты, в конечном счете, зависит от обстоятельств каждого дела и, в частности, от аргументов сторон в отношении того, какие средства правовой защиты были доступными и действенными.

В последнем предложении пункта 2 статьи 5 содержится положение, согласно которому два условия неприемлемости, закрепленные в этом пункте, не применяются, когда процедура другого международного разбирательства или процедура применения внутренних средств правовой защиты "неоправданно затягиваются" 47.

Тот факт, что условия приемлемости, закрепленные в пункте 2 (а) статьи 5 являются восстанавливаемыми, отражается в правиле 92.2 Правил процедуры Комитета: "Если Комитет признал сообщение неприемлемым по пункту 2 статьи 5 Протокола, это решение может быть пересмотрено Комитетом позднее по письменной просьбе со стороны соответствующего лица или от его имени, содержащей информацию о том, что причины неприемлемости, указанные в пункте 2 статьи 5, более не применимы".

Государство также может отклонить отсутствие исчерпания всех внутренних средств правовой защиты как основание для неприемлемости, либо делая заявление о том, что оно не возражает против признания сообщения приемлемым, либо просто не ссылаясь на требование об исчерпании всех внутренних средств правовой защиты.

РЕЗУЛЬТАТ ПРОЦЕДУРЫ ПО ФАКУЛЬТАТИВНОМУ ПРОТОКОЛУ

В делах, признанных приемлемыми и рассмотренных по существу, конечным результатом процедуры по Факультативному протоколу являются "Соображения" Комитета по правам человека 48. Это название отражает отсутствие договорного положения о юридически обязательном характере решения Комитета 49. Однако было бы неправильным считать соображения Комитета лишь "рекомендациями". Они являются конечным результатом работы квазисудебного состязательного международного органа, учрежденного и избранного государствами-участниками с целью интерпретации положений Пакта и контроля над их соблюдением. Было бы несовместимым с этими процедурными предпосылками, если бы государство, которое добровольно подвергло себя такой процедуре, после того, как оно выступало одной из сторон по делу, а затем получило соображения Комитета, просто заменило бы позицию Комитета собственной интерпретацией относительно того, имело ли место нарушение Пакта или нет. Если государство проявляет желание оспорить правильность юридической интерпретации Комитета, оно должно, по меньшей мере, обратиться к какой-либо другой процедуре международного суда или независимого экспертного органа. Так как на практике это маловероятно, следует считать, что соображения Комитета по делам, рассматриваемым в рамках Факультативного протокола, являются официальной интерпретацией Пакта в соответствии с нормами международного права.

В тех случаях, когда Комитет определяет одно или несколько нарушений Пакта, он также формулирует вопрос о применении эффективного средства защиты. Исходя из пункта 3 статьи 2 Пакта, Комитет объявляет, что жертва нарушения имеет право на эффективное средство правовой защиты, а на государство, ответственное за нарушение, налагается соответствующее обязательство , в соответствии с нормами международного права, предоставить такое средство правовой защиты. После этого Комитет переходит к выражению собственной точки зрения относительно того, что, с учетом обстоятельств дела, могло бы являться эффективным средством правовой защиты. Заявления Комитета об эффективном средстве правовой защиты могут варьироваться от освобождения или замены смертной казни другим видом наказания до компенсации или нового судебного разбирательства 50. Хотя Комитет до сих пор не определял сумму компенсации в денежном выражении, в некоторых недавних делах он высказывал свою точку зрения о том, как следует рассчитывать сумму компенсации. В первом из таких дел Комитет отмечал: "В соответствии с пунктом 3 (а) статьи 2 Пакта государство-участник обязано обеспечить г-ну Лапцевичу эффективное средство правовой защиты, включая компенсацию в размере суммы не менее нынешнего размера штрафа и любых понесенных автором судебных издержек" 51.

После заявления о средстве правовой защиты Комитет переходит к стандартной формулировке, относящейся к последующим действиям:

Учитывая то обстоятельство, что, став участником Факультативного протокола, государство-участник признало компетенцию Комитета выносить решения по вопросу о том, имело ли место то или иное нарушение Пакта, и что в соответствии со статьей 2 Пакта государство-участник обязуется обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте, и обеспечивать эффективные и обеспеченные правовой санкцией средства правовой защиты в случае установления факта нарушения, Комитет хотел бы получить от государства-участника не позднее чем через 90 дней информацию о принятых мерах по практической реализации сформулированных Комитетом соображений. Государству-участнику также предлагается опубликовать соображения Комитета 52.

Не каждое зарегистрированное сообщение, представленное по Факультативному протоколу, приводит к принятию соображений. В делах, признанных неприемлемыми, конечным результатом является решение Комитета о неприемлемости. Третья возможность возникает в том случае, если Комитет решает прекратить дело, например, когда он утратил контакт с автором и завершение процедуры даже при отсутствии какого-либо участия автора не вызывает общественного интереса.

ПАКТ В НАЦИОНАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Во многих странах Пакт является частью национального законодательства и, следовательно, его положения могут применяться судами и другими органами власти как неотъемлемая часть внутреннего законодательства. Это может происходить в связи с наличием конституционных положений, согласно которым международные договора в общем или с определенными условиями применимы в качестве внутреннего законодательства (монизм), или в связи с отдельным решением о включении Пакта, оформленным в виде парламентского акта. В некоторых странах международные договора или некоторые из них пользуются приоритетом по отношению к национальному законодательству либо на том же уровне, что и Конституция, либо сразу после нее или над ней. Более того, в некоторых странах конституционное признание Пакта произошло путем трансформации его содержания в сравнимые конституционные положения или путем прямых ссылок на Пакт или на другие договора о правах человека.

Несмотря на тот факт, что наблюдается явная тенденция к официальному признанию положений Пакта как части внутреннего законодательства, некоторые государства все еще следуют строгой традиции дуализма, отрицая прямую применимость международных договоров в их собственных правовых системах. Но даже в этих странах Пакт часто может служить основанием для толкования конституции или других законов.

В Замечании общего порядка № 3 (13), принятом в 1981 году, Комитет по правам человека признал, что статья 2 Пакта в общем предоставляет право соответствующим государствам-участникам самим выбирать методы осуществления прав на своей территории 53. Хотя из этого следует, что Пакт не содержит формального требования о включении его положений в национальную правовую систему, однако в нем содержится обязательство каждого государства-участника "уважать и обеспечивать" права , признаваемые в Пакте (статья 2, пункт 1). Более того, в пункте 3 статьи 2 содержится требование о том, чтобы для любого лица, права и свободы которого, признаваемые в Пакте, нарушены, обеспечивалось эффективное средство правовой защиты по национальному законодательству.

_______________________________________________________________________________________________

1 999 UNTS 171.

2 993 UNTS 3.

3 Резолюция 217 А (111) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года.

4 См. статью 40.

5 См. статью 40, пункт 4.

6 См. Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, принят и открыт для подписания 16 декабря 1966 года, вступил в силу 23 марта 1976 года. 999 UNTS 171. На 4 декабря 2003 года к Факультативному протоколу присоединились 104 государства-участника.

7 Это положение сопровождается статьей 20, содержащей обязательство о запрете пропаганды войны и выступлений в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти.

8 Принят 15 декабря 1989 года, вступил в силу 11 июля 1991 года. UN doc. A/RES/44/128. На 4 декабря 2003 года, участниками второго Факультативного протокола было 51 государство.

9 Бернард Оминаяк, вождь племени озера Любикон против Канады (Сообщение № 167/1984), соображения приняты 26 марта 1990 года, Доклад Комитета по правам человека, том II , GAOR , сорок пятая сессия, Дополнение № 40 (А/45/40), сс. 1-30.

10 "В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком" (курсив автора).

11 Замечание общего порядка № 3 (13), принято в 1981 году. UN doc. HRI/GEN/1/Rev.5, сс. 112-113. В настоящее время в Комитете разрабатывается новое замечание общего порядка по статье 2.

12 Замечание общего порядка № 28 (68), принято в 2000 году. UN doc. HRI/GEN/1/Rev.5, сс. 168-174.

13 Принято в 1999, приводится в: UN doc . HRI/GEN/1/Rev.5, сс. 163-168.

14 "Государства-участники ни при каких обстоятельствах не могут использовать статью 4 Пакта в качестве оправдания действий, нарушающих гуманитарное право или безоговорочные нормы международного права, например, посредством взятия заложников, применения коллективных наказаний, произвольного лишения свободы или отказа от основных принципов справедливой судебной процедуры, включая принцип презумпции невиновности". Пункт 11 Замечания общего порядка № 29 (72). UN doc. CCPR/C/21/Rev.1/ Add.11.

15 См. Венскую конвенцию оправе международных договоров (1969), 1155 UNTS 331.

16 Сноски опущены. Текст Замечания общего порядка приводится в: UN doc . HRI/GEN/1/Rev.5, сс. 150-156.

17 Четыре члена Комитета представили совместное особое мнение, согласно которому оговорка не была несовместимой с предметом и целями Факультативного протокола. Роле Кеннеди против Тринидада и Тобаго (Сообщение № 845/1999), решение о приемлемости принято 2 ноября 1999 года, Доклад Комитета по правам человека, Vоl . II , GAOR , пятьдесят пятая сессия, Дополнение № 40 (А/55/40), сс. 258-272.

18 Статус многосторонних договоров, депонированный у Генерального секретаря ООН, новая версия от 4 декабря 2003 года. Доклад комитета по правам человека, Vоl . 1, GAOR , пятьдесят седьмая сессия, Дополнение № 40 (А/57/40), сс. 139-150.

19 См. Заключительные замечания Комитета по правам человека по Гонконгу ( UN doc . CCPR / C /79/ Add .117), пункт 3: "Комитет благодарит Китайскую Народную Республику за проявленное желание участвовать в процедуре представления докладов в соответствии со статьей 40 Пакта, в связи с представлением доклада, подготовленного властями Гонконга ( HKSAR ) и направлением делегации HKSAR в Комитет. Комитет подтверждает свое сделанное ранее заявление о континуитете обязательств по представлению докладов в отношении Гонконга".

20 Замечание общего порядка № 26 (61), UN doc . HRI/GEN/1/Rev.5, сс. 162-163.

21 UN docs. CCPR/C/PRK/2000/2 и CCPR/CO/72/PRK.

22 См. Сводные инструкции по составлению докладов государств-участников ICCPR , UN doc . CCPR/C/66/GUI/Rev.2, пункт В.2.

23 См. там же, пункт А. l .

24 Статус многосторонних договоров, депонированный у Генерального секретаря ООН, новая версия от 4 декабря 2003 года.

25 Данте Пиандионг и другие против Филиппин (Сообщение № 869/1999), пункты 5.1 и 5.2, Соображения, принятые 19 октября 2000 года, Доклад Комитета по правам человека, Vоl . 11, UN doc . A/56/40 (Vol. 11), сс. 181-190. См. также Эшби против Тринидада и Тобаго (Сообщение № 580/1994), пункт 10.10, Соображения, принятые 21 марта 2002, UN doc . CCPR/C/74/D/580/1994.

26 См. пункт 2 статьи 4 Факультативного протокола и правило 91 Правил процедуры Комитета ( UN doc . CCPR/C/3/Rev.6).

27 Факультативный протокол, статья 5, пункт 1. Еще одним следствием данного положения является то, что Комитет не принимает материалы, представленные третьей стороной, при рассмотрении дел по Факультативному протоколу. Замечания и соображения заинтересованных третьих сторон, включая правозащитные организации, учитываются только в том случае, если они представлены одной из фактических сторон по делу. Такова была позиция Комитета в то время, когда автор являлся членом Комитета. См., однако, пункт 4.3 в деле Юни Е. Лянсман и другие против Финляндии (Сообщение № 671/ 1995), Соображения, принятые 30 октября 1996 года, Доклад Комитета по правам человека, V о l . II , GAOR , пятьдесят вторая сессия, Дополнение № 40 (А/52/40), сс. 191-204.

28 Статья 5, пункт 3.

29 Например, в Факультативном протоколе нет "правила о шести месяцах", согласно которому международная жалоба должна подаваться в течение шести месяцев после того, как исчерпаны все внутренние средства правовой защиты (см. статью 35 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод ( ECHR ), с поправкой в соответствии с Протоколом № 11, ETS № 155). Требование об исчерпании всех внутренних средств правовой защиты, в свою очередь, интерпретируется гибко, если только государство-участник не делает специальной ссылки на это требование (ср. со статьей 35 ECHR ).

30 Условия приемлемости разъясняются в Правилах процедуры Комитета по правам человека, инструменте, который, конечно, не является обязательным для государств-участников Факультативного протокола. См. CCPR / C /3/ Rev .6, в частности правило 90.

31 Новак проводит различие между требованиями к подаче документов (статьи 1 и 2 Факультативного протокола), требованиями к приемлемости (статья 3) и требованиями к рассмотрению дела (статья 5, пункт 2). Следовательно, он рассматривает неприемлемость ratione personae , ratio n e loci и ratio n e temporis по статье 3 Факультативного протокола, отмечая, однако, тесную связь этих условий также со статьей 1. М. Новак, Международный пакт о гражданских и политических правах: комментарии к CCPR ( Keh 1: N . P . Engel Publisher, 1993), с. 665.

32 В деле Дельгадо Паес против Колумбии (Сообщение № 195/1985, Соображения, принятые 12 июля 1990 года) было установлено, что государство может быть признано ответственным за угрозы смерти и другие формы запугивания со стороны неустановленных лиц, даже если невозможно доказать, что эти лица фактически действовали под контролем государственных властей, но государство не смогло обеспечить эффективную защиту от таких действий. См. материалы этого дела в: Доклад Комитета по правам человека, Vоl . II , GAOR , сорок пятая сессия, Дополнение № 40 (А/45/40), сс. 43-49.

33 См., например, Компания по изданию и выпуску печатной продукции против Тринидада и Тобаго (Сообщение № 361/1989), Решение о приемлемости от 14 июля 1989 года, Доклад Комитета по правам человека, GAOR , сорок четвертая сессия, Дополнение № 40, сс. 309-310. Сравните, например, со статьей 34 ECHR , в которой явно допускается подача жалоб от "группы лиц" или "неправительственной организации" (следует читать: юридические лица, не являющиеся представителями государственных органов), при условии, что заявитель является жертвой якобы имевшего место нарушения Европейской конвенции.

34 См., например, дело Бернард Оминаяк, вождь племени озера Любикон против Канады (Сообщение N # 167/1984) (см. выше, прим. 9), где Комитет рассматривал г-на Оминаяка как автора сообщения, а племя озера Любикон - как жертву.

35 Там же, пункт 32.1. Комитет, однако, привел непоследовательное обоснование того, почему статья 1 Пакта не подлежит процедуре по Факультативному протоколу. Например, в рассматриваемом деле Комитет заявил, что действие процедуры по Факультативному протоколу (пункт 32.1) распространяется только на статьи с 6 по 27 Пакта. По мнению автора данной книги, право на самоопределение (статья 1) - это особый случай, и основанием для неприемлемости является отсутствие какой-либо конкретной жертвы (статья 1 Факультативного протокола) нарушения этого права.

36 Дело касалось гомосексуалиста, который, по законам Тасмании, подлежал уголовному преследованию и наказанию за свою сексуальную ориентацию. Комитет определил нарушение статьи 17 в сочетании со статьей 2, даже несмотря на то, что г-н Тунен (еще) не подпадал под применение действия закона: "В той мере, в которой затрагивается статья 17, бесспорным является, что частные сексуальные отношения между взрослыми на основе взаимного согласия подпадают под понятие "частной жизни", и что г-н Тунен фактически в настоящее время подвергается действию продолжающих свое существование тасманийских законов. Комитет считает, что разделы 122 (а), (с) и 123 Уголовного кодекса Тасмании "вмешиваются" в частную жизнь автора, даже если эти положения не применялись в течение десяти лет. В этом контексте он отмечает, что политика Департамента государственной прокуратуры, направленная на то, чтобы не возбуждать уголовных преследований в отношении гомосексуального поведения в частной жизни, не является достаточной гарантией того, что против гомосексуалистов не будет выдвигаться никаких обвинений в будущем, в частности, в свете недвусмысленных заявлений директора Государственной прокуратуры в 1988 году и членов Парламента Тасмании. Поэтому продолжение существования оспариваемых положений постоянно и непосредственно "вмешивается" в частную жизнь автора". Николас Тунен против Австралии (Сообщение № 488/1992), Соображения, принятые 31 марта 1994 года, Доклад Комитета по правам человека, Vоl. II , GAOR , сорок девятая сессия, Дополнение № 40 (A /49/40), сс. 226-237, пункт 8.2.

37 В поддержку такой интерпретации см., например, Новак (выше, прим. 30), с. 679.

38 Замечание общего порядка № 24 (52), принятое в 1994 году, пункт 14. UN doc. HRI/GEN/1/Rev.5, сс. 150-156. Многие государства при ратификации Факультативного протокола делают оговорки или заявления, направленные на ограничение компетенции Комитета деяниями и событиями, про исходящими после вступления в силу Факультатив- ного протокола для соответствующего государства. В соответствии с Замечанием общего порядка такие заявления не являются необходимыми: "По мнению Комитета, указанное не является оговоркой, а чаще всего представляет собой заявление, не противоречащее его обычной компетенции ratio п e temporis ".

39 В первом деле, которое рассматривал Комитет, Мариана Эрнандес Валентини ди Базано против Уругвая (Сообщение № 5/1977), было решено, что содержание под стражей без суда представляло собой "продолжительные последствия", которые необходимо рассмотреть по существу, несмотря на тот факт, что содержание под стражей началось раньше, чем Пакт и Факультативный протокол вступили в силу. Соображения, принятые 15 августа 1979 года, Доклад Комитета по правам человека, GAOR , тридцать четвертая сессия, Дополнение № 40 (А/34/40), Приложение VII . В одном из недавних дел, Баулин против Российской Федерации (Сообщение № 771/1997; Соображения, принятые 31 октября 2002 года), Комитет не рассматривал тюремное заключение с точки зрения якобы имевшей место несправедливой судебной процедуры, но посчитал, что оно повлекло за собой такие продолжительные последствия якобы имевшего место нарушения Пакта, что их следует рассмотреть, несмотря на тот факт, что судебное разбирательство происходило до вступления в силу Факультативного протокола в отношении соответствующего государства-участника. См. также Сандра Лавлейс против Канады (Сообщение № 24/1977), пункт 13.1, Соображения, приняты е 30 июля 1981 года, Доклад Комитета по правам человека, GAOR , тридцать шестая сессия, Дополнение № 40 (А/36/40), сс. 166-175; Владимир Куломин против Венгрии (Сообщение № 521/1992), пункт 11.2, Соображения, принятые 22 марта 1996 года, Доклад Комитета по правам человека, Vol . 11, GAOR , пятьдесят первая сессия, Дополнение № 40 (А/51/40), сс. 73-83; Мария Отилия Варгас Варгас против Чили (Сообщение № 718/1996), пункты с 6.4 по 6.6, Соображения, принятые 26 июля 1999 года, Доклад Комитета по правам человека, Vol . 11, GAOR , пятьдесят четвертая сессия, Дополнение № (А/54/40), сс. 322-329.

40 Моти Сингх против Новой Зеландии (Сообщение №791/1997), пункт 6.11, Решение о приемлемости, принятое 12 июля 2001 года, Доклад Комитета по правам человека, Vоl . II, UN doc. А/56/40 (Vol . II ), сс. 228-240. Как видно из этого примера, Комитет не всегда относит этот тип отсутствия обоснования к статье 2 Факультативного протокола, но может также ссылаться и на статью 3.

41 Г.Х. против Австрии (Сообщение № 427/1990), пункт 6.2, Решение о приемлемости, принятое 22 октября 1992 года, Доклад Комитета по правам человека, Vol . II , GAOR, сорок восьмая сессия, Дополнение № 40 (А/48/40), сс. 195-197.

42 Шесть членов Комитета высказали особое (несогласное) мнение. Гобин против Маврикия (Сообщение № 787/1997), Решение о приемлемости, принятое 16 июля 2001 года, Доклад Комитета по правам человека, Vоl . 11, UN doc . A/56/40 (Vol. 11), сс. 222-227.

43 См., например, Леонардус Й.М. де Грот против Нидерландов (Сообщение № 578/1994), Решение о приемлемости, принятое 14 июля 1995 года, Доклад Комитета по правам человека, Vol . 11, GAOR , пятидесятая сессия, Дополнение № 40 (А/50/40), сс. 179- 182; и Ван Орд против Нидерландов (Сообщение № 658/1995), Решение о приемлемости, принятое 23 июля 1997 года, Доклад Комитета по правам человека, Vol . 11, GAOR , пятьдесят вторая сессия, Дополнение № 40 (А/52/40), сс. 311-316.

44 См. Бэрри Стивен Харвард против Норвегии (Сообщение № 451/1991), пункт 6.1, Соображения, принятые 15 июля 1994 года, Доклад Комитета по правам человека, Vol . 11, GAOR , пятьдесят девятая сессия, Дополнение № 40 (А/49/40), сс. 146-154.

45 Например, дело Лаури Пелтонен против Финляндии (Сообщение № 492/1992) было по существу идентичным делу, одновременно представленному в Европейскую Комиссию по правам человека братом г-на Пелтонена. Ни один из этих органов не посчитал, что правило о рассмотрении "одного и того же дела" является препятствием для приемлемости. Соображения, принятые 21 июля 1994 года, Доклад Комитета по правам человека, Vоl . II , GAOR , сорок девятая сессия, Дополнение № 40 (А/49/40), сс. 238-243.

46 Следует отметить, что испанский текст статьи 5 (2) (а) Факультативного прото- кола отличается, вследствие ошибки, допущенной в процессе составления текста, от версий на других языках. Это, в свою очередь, привело к отличию оговорки, сделанной Ис- панией в отношении этого пункта, от оговорок, сделанных многими другими европейскими государствами. Здесь нет возможности обсуждать последствия этих различий.

47 В английской версии Факультативного протокола имеется опечатка, из-за которой положение о неоправданном затягивании воспринимается как относящееся только к требованию об исчерпании внутренних средств правовой защиты, но не другой процедуры международного разбирательства.

48 Статья 5, пункт 4.

49 Ср., например, со статьей 46 ECHR .

50 См., например, Е.Клейн, "Иски об индивидуальных компенсациях по Международному пакту о гражданских и политических правах: практика Комитета по правам человека", сс. 27-41, в А.Рандельзхофер и С. Томушат (ред.), Ответственность государства и человек: компенсации в случаях грубых нарушений прав человека (Тhе Hague: Kluwer, 1999), на сс. 30-31.

51 Владимир Петрович Лапцевич против Белоруссии (Сообщение № 780/1997), пункт 10, Соображения, принятые 20 марта 2000 года, Доклад Комитета по правам человека, Vоl. 11, GAOR , пятьдесят пятая сессия, Дополнение № 40 (А/55/40), сс. 178-182. Еще одно дело, в котором Комитет обратился к определению суммы компенсации: Анни Эрель и Йоуни Няккяляйярви против Финляндии (Сообщение № 779/1997), пункт 8.2, Соображения, принятые 24 ноября 2001 года, UN doc . CCPR/C/73/D/779/1997.

52 Этот пример приводится в соответствии с пунктом 11 Соображений Комитета по делу Александр Желудков против Украины (Сообщение № 726/1996), Соображения, принятые 29 октября 2002 года, UN doc . CCPR/C/76/D/726/1996 .

53 Замечание общего порядка № 3 (13) (выше, прим. 11).