Права человека и ООН: практика работы международных договорных органов -
Глава 1.Место неправительственных организаций в процессе представления и рассмотрения докладов
Основные договоры о правах человека, заключенные в рамках ООН, предусматривают механизм представления государствами-участниками периодических докладов в соответствующий международный контрольный орган о том, как данное государство претворяет в жизнь права, признанные тем или иным договором. Периодичность представления докладов варьирует от двух до пяти лет в зависимости от условий конкретного договора («международного нормативного акта»). Соответствующий договорный орган («комитет») рассматривает доклады на открытых заседаниях и формулирует свои замечания о том, как государство справляется с обязательствами по претворению в жизнь положений данного договора. Обычно на заседании присутствуют представители государства, которые обсуждают затрагиваемые в докладе проблемы с членами договорного органа.
Главная цель механизма представления докладов – способствовать исполнению государствами обязательств, вытекающих из договоров о защите прав человека 1. Этой цели призваны способствовать процедуры на всех этапах подготовки и обсуждения докладов
a) Уже сам процесс подготовки доклада может помочь властям государства лучше понять масштабы и характер своих договорных обязательств. Широкие консультации, без которых нельзя подготовить хороший доклад, также помогают правительственным чиновникам приобрести знание и понимание соответствующих прав и связанных с ними проблем. Гласность, которая может сопровождать процесс подготовки доклада, может способствовать распространению знаний и понимания содержания договора и путей, которыми отдельные лица и НПО могли бы содействовать его действенному претворению в жизнь.
b) При обсуждении доклада в международном договорном органе могут сложиться условия для полезного диалога между представителями государства и группой беспристрастных международных экспертов. Такой диалог способен помочь властям государства лучше увидеть ошибки и слабости в своих действиях по претворению в жизнь положений договора, и наметить пути преодоления недостатков. Иногда в результате такого диалога государство объявляет о внесении изменений в законодательство или практику или каким-то иным образом проявляет готовность к переменам 2. Диалог с договорными органами может также способствовать общему пониманию характера и масштабов обязательств государств по защите прав человека. Результатом его могут быть уроки, полезные другим странам. Регулярное обсуждение докладов помогает также прояснить точное содержание всех норм, содержащихся в том или ином договоре.
с) Все договорные органы завершают свой диалог с представителями государства принятием Заключительных замечаний. Обычно в них отмечаются позитивные элементы докладов и проблемы, вызывающие озабоченность, формулируются выводы и предлагаются рекомендации. Заключительные замечания представляют собой официальный анализ ситуации в стране и могут рассматриваться как программные принципы. В своей критической или негативной части они могут служить для властей стимулом к внесению необходимых изменений в законодательство, политику или практику. Искусное оглашение и цитирование Заключительных замечаний и протокола обсуждения доклада также может способствовать более полной реализации положений соответствующего договора.
Процесс подготовки и обсуждения докладов может иметь и побочные эффекты:
a) Чтобы не нарушить Руководящих принципов представления докладов, представители государства должны в самом докладе и в ходе его обсуждения с членами комитета публично сформулировать политику правительства по определенному кругу вопросов. Это – важнейший элемент всего процесса подготовки и обсуждения докладов: все, кто желает перемен в обществе или в действиях властей, должны в своих действиях и пропаганде отталкиваться от понимания позиции властей.
b) Если подготовка и ход обсуждения доклада получат надлежащую огласку, это может привлечь внимание общественности в стране и за рубежом к репутации государства, и прежде всего правящего режима, в том, что касается соблюдения прав человека. Такой процесс может повлиять на формирование образа государства и правительства и в глазах собственного народа, и за рубежом, со всеми вытекающими из этого последствиями для социальной, экономической и институциональной стабильности и процветания.
c) Целенаправленный анализ различных проблем в терминах прав человека, неизбежный при подготовке и рассмотрении доклада, заставит взглянуть с точки зрения прав человека на множество вопросов, на которые прежде не пытались взглянуть подобным образом. Это поможет развитию культуры прав человека, поощряющей уважение к достоинству личности.
Весь широкий комплекс непосредственных целей и дополнительных эффектов может быть достигнут лишь в том случае, если все участники процесса отнесутся к выполнению своих задач с должной ответственностью 3. Так, власти государства, представляя свой доклад, должны стремиться соблюдать все требования Руководящих принципов представления доклада, настроиться на откровенный и честный обмен мнениями во время обсуждения и на последовательное осуществление всех мер, необходимых для выполнения своих обязательств по договору. Договорные органы, со своей стороны, должны подходить к своим обязанностям с полной ответственностью, эффективно выполнять программу работы по докладу, обеспечить последовательность и справедливость обсуждения. Еще один важный участник процесса – СМИ. Если общественность ничего не знает о докладе и не интересуется им и ходом его обсуждения, – вся процедура может оказаться не более чем дипломатическим жестом, который никак не влияет на реальную жизнь страны.
Ни один из упомянутых участников процесса не может надлежащим образом выполнить свою роль без помощи со стороны НПО 4. Это неоднократно провозглашали сами договорные органы, их председатели на своих встречах, и, наконец, Генеральная Ассамблея ООН. На НПО в этом процессе приходятся жизненно важные задачи:
a) Доведение до членов договорных органов независимой информации. Ни один доклад государства не может быть достаточно основательно рассмотрен без использования других источников информации, с которыми его можно было бы сопоставить. Как бы ни был хорош доклад государства, он не может быть полностью свободен от пропусков и упущений. Более того, доклады государства могут и вводить в заблуждение – будь то из-за чрезмерной краткости, из-за содержащихся в нем заведомо ложных утверждений или от непонимания властями сути затрагиваемых проблем. Независимая информация может просто представить другую точку зрения на проблемы и таким образом помочь договорным органам выработать свой взгляд на ситуацию. Наконец, НПО могут представить договорному органу более свежую информацию, в то время как текст доклада государства мог быть подготовлен за месяцы, а то и годы до его обсуждения.
b) Неправительственным организациям принадлежит важная роль в распространении знаний о процессах подготовки и рассмотрения доклада, в содействии более широкому пониманию смысла этих процессов. НПО могут сыграть важнейшую роль в разъяснении широкой общественности значения данных процессов, в том, чтобы побудить отдельных людей и целые группы взглянуть на ситуацию с точки зрения их прав, в том, чтобы направить размышления людей в единое русло и довести их идеи до членов соответствующего комитета. На этих организациях лежит задача убедить работников СМИ, что подготовка и обсуждение докладов заслуживают оперативного освещения, и направить в СМИ всю необходимую информацию в том виде, в котором те смогут ее использовать.
c) На неправительственных организациях лежит огромная ответственность за то, чтобы за обсуждением доклада действительно последовали действенные меры по исправлению недостатков. Без их постоянных усилий по лоббированию и без их кампаний по информированию общественности рекомендации договорных органов и обязательства государств могут остаться на бумаге или же проводиться в жизнь в совершенно недостаточном объеме или совершенно неподходящими средствами.
НПО могут участвовать в процессе на четырех стадиях: до представления доклада; между представлением доклада и его рассмотрением в договорном органе; в ходе рассмотрения доклада и после окончания рассмотрения.
На данной стадии в задачи НПО входит а) всячески побуждать власти государства представить доклад вовремя; b ) выяснить, какую роль они сами могут сыграть в подготовке доклада; c ) планировать свои действия по подготовке независимого доклада.
a ) Договорные органы испытывают серьезные трудности из-за того, что государства не представляют доклады в требуемые сроки. В связи с этим данные органы выработали определенные процедуры, в частности, регулярное направление правительствам официальных напоминаний 5; в особых случаях ситуация в стране может обсуждаться даже в отсутствие доклада государства 6. Однако все эти меры не настолько действенны, чтобы побудить правительства соблюдать свои обязательства по представлению отчетов 7. Необходимо привлекать внимание общественности в самой стране к обязательствам государства и к их соблюдению правительством. Может оказаться полезным и широкое распространение информации о мерах, которые договорный орган принял в связи с непредставлением доклада в положенные сроки 8. Правильно организовав распространение информации, НПО могут многое сделать для того, чтобы побудить запаздывающее правительство исполнить свои обязательства.
Разумеется, запаздывание с представлением докладов далеко не всегда бывает вызвано бюрократическими проволочками или же пренебрежением правительства своими обязанностями. Иногда правительство бывает перегружено сверх всякой меры из-за необходимости представить доклады сразу по нескольким договорам. В правительстве может просто не оказаться специалистов, способных составить доклады, в достаточной степени отвечающие требованиям и стандартам различных договорных органов. По просьбе государства ООН может предоставить техническую помощь для преодоления такого рода трудностей. НПО также могут предложить правительству свое содействие и обсудить возможные масштабы и сферы сотрудничества либо в виде в обучения должностных лиц, либо в форме прямого участия в подготовке докладов.
b ) Существуют различные модели участия НПО в подготовке докладов 9. Во многих странах НПО вообще не желают участвовать в этом процессе или отстранены от такого участия. В других НПО представляют подготовленные ими материалы в государственные органы по собственной инициативе или по просьбе последних. Далее эти органы готовят текст доклада и сами решают, учитывать ли материалы НПО в тексте доклада, поместить ли их в качестве приложения к докладу или же попросту игнорировать. Еще одна модель – активное участие НПО в процессе подготовки самого текста доклада с тем, чтобы окончательный вариант отражал взгляды как правительства, так и участвовавших в работе НПО. У каждой из этих моделей есть свои преимущества и недостатки. Так, прямое участие в подготовке доклада может дать неправительственным организациям важный плацдарм для воздействия на политику правительства. Но, с другой стороны, оно впоследствии серьезно ограничивает возможности НПО занять независимую позицию и критиковать правительственные подходы. Каждой организации нужно тщательно оценить ситуацию и в соответствии с этой оценкой строить надлежащие отношения с правительством.
К какому бы решению ни пришли НПО по поводу участия в подготовке доклада, они должны – за исключением тех случаев, когда это создает для них угрозу, – проинформировать правительство о позиции, которую намерены занять, и проблемах, которые они намерены затронуть при подготовке собственных материалов. Это может подтолкнуть правительство глубже анализировать в своем докладе имеющиеся проблемы и, что еще важнее, попытаться исправить ситуацию, чтобы избежать вероятной критики со стороны договорного органа. К тому же подобный подход больше соответствует общепринятому пониманию процесса подготовки и обсуждения докладов как диалога, а не противостояния.
c) В период, предшествующий подготовке доклада государства, НПО могут с пользой для дела начать готовиться к созданию собственного сообщения в договорный орган. Такая подготовка может включать анализ материально-правовых норм соответствующего международного акта и выработку программы систематического сбора и проверки информации об исполнении этих норм. Здесь полезно тщательно изучить материалы прежних обсуждений докладов государства в соответствующем договорном органе, в том числе всех принятых Заключительных замечаний 10 и протоколов обсуждений 11. Полезно также заранее начать сбор публикаций в прессе, материалов заседаний парламента и других государственных органов, судебных решений, данных исследований, научных публикаций и т.п. Их следует систематизировать по статьям соответствующего международного документа.
Еще одна важная задача – распространение в среде НПО знаний о процедурах подготовки и обсуждения докладов и налаживание механизмов сотрудничества между организациями. НПО всегда выигрывают, делясь друг с другом знаниями и активно сотрудничая в решении проблем, представляющих общий интерес. Кроме того, в странах, где множество НПО готовы выступить со своими сообщениями или альтернативными докладами, они могут быть вынуждены конкурировать друг с другом за внимание правительства, договорных органов и общественности. В подобных обстоятельствах объединение усилий может обеспечить очевидные преимущества 12.
После подачи доклада он обрабатывается в качестве общедоступного документа ООН, обычно переводится на рабочие языки соответствующего договорного органа и помещается на сайте УВКПЧ 13. На сайте можно узнать и предполагаемую дату рассмотрения доклада в договорном органе или предварительного обсуждения на рабочей группе, если такое обсуждение происходит 14. После этого НПО могут начинать подготовку собственного сообщения **.
В данной главе излагаются некоторые общие руководящие принципы, применимые к представлению сообщений и альтернативных докладов во все договорные органы. Помимо этих принципов, авторам таких сообщений и докладов необходимо руководствоваться специфическими требованиями и нормами конкретного органа. Эти требования будут описаны в последующих главах.
Для членов договорного органа сообщение НПО – инструмент, помогающий изучить и оценить официальный доклад государства. Соответственно, формат такого сообщения должен соответствовать целям и задачам подготовки и обсуждения доклада государства. Сообщения НПО, выходящие за рамки этих целей и задач, бывают бесполезны и рискуют не повлиять на ход обсуждения и на принятие решения.
При подготовке сообщения необходимо внимательно прочесть текст соответствующего договора, чтобы точно определить, какие именно из его статей относятся к затрагиваемым в сообщении проблемам. Договор следует изучать вместе с Замечаниями общего порядка или Общими рекомендациями, принятыми соответствующим договорным органом 15. В них дается официальное толкование положений договоров и нередко проясняется общая сфера применимости соответствующей нормы или ее применимость к тому или иному кругу реальных ситуаций. Очень полезно также изучить Руководящие принципы представления докладов, разработанные каждым договорным органом с целью помочь государствам в выполнении их обязательств 16. Руководящие принципы также помогают понять сферу действия и применимость материально-правовых норм соответствующих международных актов.
Определяя, какие из статей того или иного договора относимы к делу, следует также учесть заявленные государством оговорки в отношении действия той или иной статьи 17. Впрочем, заявление оговорок не исключает вопросов к представителям государства со стороны договорного органа в отношении честности и обоснованности позиции государства по данному вопросу 18. Комитет может, в частности, пожелать выяснить основания, по которым заявленная оговорка до сих пор остается в силе, или поинтересоваться, предпринимались ли какие либо шаги для ее снятия. Соответственно, НПО могут с пользой для дела обращаться и к проблемам, связанным со статьей, в отношении которой государство заявило оговорку.
При подготовке сообщения НПО важно выяснить, как проходило в комитете предшествующее обсуждение ситуации в стране и какие проблемы вызвали тогда наибольшую озабоченность членов комитета. Особое внимание следует обратить на все принятые тогда Заключительные замечания. Полезно также изучить итоговый протокол соответствующего заседания. Очень часто эти Замечания и материалы дискуссии позволяют судить о том, что больше всего беспокоило членов комитета и каким вопросам, по всей видимости, будет уделяться основное внимание в ходе предстоящего обсуждения. В этих материалах могут также содержаться запросы договорного органа о предоставлении дополнительной информации по тем или иным проблемам, и НПО могут решить обратиться к этим проблемам в своем сообщении.
Еще один источник, позволяющий судить об интересе договорного органа к конкретным проблемам, – сведения о последующих мерах, которые тот принимал в отношении государства по завершении рассмотрения предыдущего доклада. Эту форму взаимодействия договорного органа с государствами можно наблюдать на примере деятельности Комитета по правам ребенка, Комитета по экономическим, социальным и культурным правам и Комитета по правам человека 19.
При подготовке сообщения НПО проблемы, в общем случае, должны быть систематизированы в соответствии со статьями конкретного договора. Так, если сообщение посвящено какой-то конкретной проблеме, не следует обсуждать ее саму по себе, ограничиваясь ссылками на конкретные статьи договора по ходу изложения материала. Целесообразно постатейно приводить материально-правовые нормы договора и, также постатейно, рассматривать в контексте этих норм существующие ситуации и проблемы. Такой подход облегчает работу членам комитетов, помогая систематизировать вопросы, которые следует прояснить в ходе изучения и обсуждения доклада государства. Разумеется, при постатейном порядке изложения материала нельзя избежать многочисленных перекрестных ссылок, но система таких ссылок должна быть максимально простой и ясной.
В случае доклада для Комитета по правам ребенка вместо постатейного формата следует использовать формат, основанный на выделении «групп взаимосвязанных прав» («кластеров прав»), как того требует Комитет от официальных докладов 20.
В сообщении НПО обычно приходится обильно цитировать доклад государства. Ссылаться при этом необходимо на ту версию доклада, которая опубликована в виде документа ООН – именно ее будут изучать и обсуждать члены договорного органа, и в ней нумерации страниц и параграфов неизбежно будет отличаться от нумерации в тексте, представленном государством. Везде, где возможно, следует делать ссылки не на номера страниц, а на номера параграфов, так как нумерация страниц будет различной в каждом переводе.
Сообщения НПО будут особенно ценны для членов комитета, если там будет предметно описана фактическая ситуация на местах. Поэтому обсуждение законодательных или структурных недостатков следует везде, где возможно, иллюстрировать примерами, показывающими негативное воздействие этих недостатков на конкретных людей или конкретные сообщества. Не следует пересказывать слухи или описывать недокументированные события в подтверждение того, чему авторы сообщения придают особую важность. Сообщения должны включать ссылки на авторитетные источники информации: решения судов, официальные доклады, статистику, научные исследования, социологические опросы и т.п. Однако для иллюстрации своих утверждений допустимо ссылаться и на индивидуальные случаи. Такие ссылки могут послужить неформальным, но полезным способом привлечь внимание договорного органа в конкретным случаям и делам.
Часто НПО обнаруживают, что их взгляды, претензии и требования находят подтверждение в официальных документах международных органов по защите прав человека. В подобном случае соответствующие тексты должны быть процитированы. Так, всегда полезно сослаться на имеющие отношение к делу замечания и утверждения других договорных органов. Однако не обязательно приводить развернутые цитаты, так как члены любого комитета имеют доступ, по меньшей мере, к материалам других договорных органов ООН. Среди других механизмов ООН 21, которые могли обращаться к интересующим НПО проблемам, – многочисленные и разнообразные специальные процедуры Комиссии по правам человека и ее Подкомиссии по поощрению и защите прав человека 22. В поисках подобной информации следует в первую очередь обращаться к докладам институтов, занимающихся теми же проблемами, что и данный договорный орган. Например, для случаев, относящихся к ведению Комитета против пыток, подтверждающую информацию следует искать в докладах специального докладчика по пыткам Комиссии ООН по правам человека; для случаев, относящихся к ведению Комитета по ликвидации расовой дискриминации, – к докладам специального докладчика по вопросам расизма Комиссии ООН по правам человека. Однако полезные цитаты могут быть найдены в документах самых разных механизмов, как тематических, так и страновых.
Сообщение НПО должно быть лаконичным: перегруженные работой члены комитета могут не найти времени для чтения длинного, изобилующего подробностями документа. Материалы должны представляться переплетенными и оформление и макет должны быть профессиональными и максимально удобными для использования. Полезно сопроводить документ резюме объемом в страницу: можно быть уверенным, что, по крайней мере, с этим резюме ознакомятся все члены комитета.
Если сообщение призвано повлиять на формирование списка вопросов, подготавливаемого рабочей группой договорного органа для обсуждения во время последующего рассмотрения доклада государства, – предлагаемые НПО вопросы полезно включить в текст в том виде, который может быть непосредственно утвержден рабочей группой. Однако при формулировании вопросов лучше избегать открытой конфронтационности или враждебности по отношению к властям государства. В Приложении I можно найти списки вопросов для обсуждения, одобрявшиеся и утверждавшиеся различными договорными органами (в данном переводе оригинальные списки вопросов, приведенные автором, заменены на списки вопросов для стран СНГ).
НПО могут также представлять сообщения с новой информацией по проблемам, включенным в дополнительный список вопросов для обсуждения. В настоящее время Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по правам человека и Комитет по правам ребенка помещают на свои страницы в Интернете такие списки перед заседаниями (сессиями) ***, на которых рассматриваются доклады государств.
Следует внимательно подходить к выбору языка, на котором представляется сообщение. Исходя из языковой компетенции членов комитетов, английский язык намного предпочтительнее любого другого. В определенных случаях полезно учитывать личные особенности конкретных членов комитета, например, докладчика по данной стране или членов рабочей группы, и представлять им материал на их родном языке.
ООН не предоставляет никакой финансовой помощи для подготовки сообщений НПО. Однако некоторые государства могут выделить финансовые средства для этих целей.
Во всех случаях, кроме специально оговоренных в данной книге, сообщение следует направлять в секретариат соответствующего договорного органа. Количество экземпляров должно быть достаточным для раздачи членам комитета, докладчикам по стране, членам рабочей группы плюс несколько резервных экземпляров для досье секретариата. Рекомендуется через некоторое время после отправки экземпляров сообщения связаться с секретариатом и убедиться, что материалы получены и направлены предполагаемым адресатам. Текст сообщения следует также представить в электронном виде.
Как и на всех остальных стадиях процесса подготовки и обсуждения докладов, по указанным выше причинам рекомендуется представить несколько экземпляров сообщения властям государства. В любом случае многие комитеты направят правительству экземпляры полученных ими сообщений НПО.
Эффект представленного сообщения будет гораздо большим, если НПО сумеют установить непосредственные контакты с членами комитета. О различных возможностях организации таких встреч речь пойдет ниже по ходу книги. Диапазон таких возможностей достаточно широк: от формального участия авторов сообщения в заседании комитета и в предшествующих ему заседаниях рабочей группы до неформальных встреч.
Каков бы ни был характер таких контактов, они могут сыграть неоценимую роль: помогут привлечь внимание членов комитета к ключевым проблемам, сообщить им необходимую вводную информацию, рассеять существующие заблуждения и вообще повлиять на мысли и представления.
Вот лишь некоторые из очевидных преимуществ от посещения заседаний договорных органов:
a) Появляется возможность тут же, по ходу дела, оспорить неточные или вводящие в заблуждение утверждения представителей правительства. Если вовремя привлечь внимание членов комитета к подобным заявлениям, те могут вступить в продолжительный обмен мнениями с представителями правительства, и этот обмен впоследствии найдет отражение в тексте Заключительных замечаний.
b) НПО получают возможность представить дополнительные сообщения в зависимости от хода обсуждения. Эта возможность может быть особенно ценной в ситуации, когда нужно повлиять на содержание Заключительных замечаний. Поэтому НПО должны подумать о возможности подготовить собственные «альтернативные заключительные замечания», которые могли бы помочь Комитету сформулировать свой итоговый документ. Подобный «альтернативный текст» должен строго следовать структуре, предписанной для официального документа 23 и, представляя особую точку зрения НПО и проблемы, вызывающие ее особое беспокойство, вместе с тем добросовестно отражать ту проблематику, которая реально обсуждалась при рассмотрении доклада в Комитета. Иными словами, «альтернативный текст Замечаний» – это возможность обеспечить надлежащее внимание к тому или иному из затрагивавшихся в ходе обсуждения вопросов, а не привлечь внимание к каким-то новым проблемам, которые в ходе обсуждения не затрагивались. Новые сообщения должны быть представлены в Комитет в течение нескольких часов после завершения рассмотрения доклада, поскольку рабочий вариант Заключительных замечаний часто готовится чрезвычайно быстро 24. Необходимо специально позаботиться, чтобы экземпляр дополнительного сообщения НПО попал в руки комитетского докладчика по данной стране (когда таковой существует) и имелся в секретариате (на бумаге или на дискете).
c) Для надлежащего отражения слушаний в национальных СМИ журналистам следует передавать всю информацию быстро и в понятной для них форме. Здесь центральная роль принадлежит неправительственным организациям. Именно они должны позаботиться о том, чтобы информация поступала в СМИ ежедневно и в такой форме, что ее важность и интерес для аудитории не оставляли бы сомнений. Об этом нужно думать при работе как со специальными корреспондентами, непосредственно освещающим ход сессии (они могут плохо представлять себе цели и процедуру обсуждения), так и с корреспондентами СМИ, постоянно работающими в стране, где проходит сессия. Целесообразно, чтобы представители НПО оперативно передавали информацию с сессии тем коллегам у себя в стране, которые поддерживают постоянные контакты с заинтересованными журналистами и располагают необходимым временем для нелегкой работы по «продаже» новостей скептически настроенным редакторам и владельцам СМИ. Важно также привлечь интерес и внимание журналистов, аккредитованных при ООН, особенно представителей СМИ и информационных агентств государства, чей доклад рассматривается Комитетом. Этих журналистов можно встретить в помещении пресс-центра в Palais des Nations **** в Женеве или в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке. Помочь встретиться с аккредитованными при ООН журналистами могут также в Департаменте общественной информации.
d) Полезно вести подробные записи хода слушаний: официальные протоколы могут появиться с большой задержкой, и только на английском или французском языке, а стенограммы слушаний в письменном виде вообще не ведутся.
Представителям НПО, желающим пообщаться с членами комитетов неформальным образом, следует иметь в виду следующее:
i. Самый удобный момент, чтобы неформальным образом обратиться к членам комитета, – за несколько минут до начала заседания. Однако всякая попытка продолжить беседу или задержаться в отведенной для членов комитета части зала после начала заседания будет воспринята как невежливость.
ii. Многие члены комитета и сами хотели бы встретиться с представителями НПО для более подробной беседы, и это можно организовать к общему удобству.
iii. Секретариат комитета может быть готов официально представить людей из НПО членам комитета, предоставить помещение для встречи, распространить информацию о неформальной встрече и обеспечить определенную техническую помощь вроде доступа к копировальным машинам и т.п.
iv. Представителям НПО не следует расхаживать по залу заседаний, чтобы положить какие-то документы на стол члену комитета. Документы, которые должны быть вручены членам комитета, следует передать в секретариат.
Организациям, намеревающимся участвовать в сессии договорного органа, полезно было бы заранее изучить возможности объединения усилий. Воздействие сообщений НПО будет куда большим, если организациям удастся избежать дублирования, не бомбардировать членов комитета слишком большим числом поданных бумаг, не конкурировать друг с другом в лоббировании, – особенно если участвовать в рассмотрении доклада стремится множество организаций.
Небесполезно попытаться встретиться с официальной делегацией государства. Такая встреча, если представители государства на нее согласятся, позволит людям из НПО произвести впечатление на правительственную команду успешностью своего лоббирования и способностью воздействовать на ход слушаний. В результате правительственная делегация может проявить готовность смягчить свою позицию или пойти на определенные уступки, чтобы избежать критики со стороны договорного органа.
Члены договорного органа могут также проявить заинтересованность в неофициальном визите в страну, который позволил бы им встретиться с заинтересованными группами и получить необходимую информацию для правильной оценки доклада государства 25. Подобные миссии могут помочь прояснить многие вопросы и привлечь внимание договорного органа к приоритетным задачам. Выбирая, кого именно из членов комитета пригласить в страну, НПО могут предпочесть тех, кто уже проявил определенный интерес к стране или особую компетентность в каких-то вопросах, важных для правильного понимания ситуации. Если договорный орган назначил докладчика по данной стране, – он или она обязательно должны быть в числе приглашенных. Визит следует готовить чрезвычайно тщательно, учитывая, помимо всего прочего, его частный характер и то, что гости не выступают в официальном качестве. С приглашенными лицами следует консультироваться по поводу любого деликатного аспекта программы визита или его возможного публичного освещения. Важно, чтобы все участники запланированных встреч были осведомлены о характере и обстоятельствах визита, о работе соответствующего договорного органа и о том, какого характера информацию гости желали бы получить. Там, где это возможно. следует предусмотреть поездки на места, чтобы прибывшие в страну лица могли встретиться с жертвами нарушений прав и своими глазами видеть ситуацию в стране.
Важно как можно скорее получить текст Заключительных замечаний. Если у представителей НПО нет возможности оставаться на сессии до принятия Замечаний, следует договориться о том, чтобы получить экземпляры документа через секретариат. И уж в любом случае текст Заключительных замечаний помещается на сайте УВКПЧ. Текст Замечаний обычно принимается в английской версии и впоследствии переводится на рабочие языки соответствующего договорного органа. Сразу после принятия Замечаний или получения текста необходимо принять меры, чтобы об этом документе появились сообщения в СМИ. Их текст необходимо также размножить и передать всем лицам и организациям, которых это непосредственно касается, политическим деятелям и иным заинтересованным лицам. Не менее важно привлечь общественное внимание к другим элементам рассмотрения доклада – к важным, с точки зрения существующей в стране практики, комментариям и вопросам членов комитета и, конечно, к высказываниям представителей государства. Все это можно найти в протоколах, в ежедневно помещаемых на сайте УВКПЧ кратких отчетах о слушаниях, в официальных магнитофонных записях заседаний 26. Для НПО, получивших в свое распоряжение магнитофонную запись, может оказаться целесообразным расшифровать ее как для собственных надобностей, так и для направления другим заинтересованным группам.
В более долгосрочной перспективе необходимо позаботиться о поддержании общественного интереса и внимания к материалам слушаний в договорном органе ООН с тем, чтобы эти материалы в полной мере использовались в пропагандистских кампаниях, в политической деятельности, в общественных мероприятиях и судебных процессах. Поэтому распространение информации, привлечение к ней общественного внимания, публикация и толкование материалов остаются постоянной задачей, требующей немалого творческого воображения и искусства.
Один из договорных органов – Комитет по экономическим, социальным и культурным правам – так описывал роль НПО в популяризации Заключительных замечаний: «НПО могут обеспечить Заключительным замечаниям комитета широкую известность на местах и в стране в целом и провести мониторинг действий правительства по претворению рекомендаций Комитета в жизнь. Обратная связь с НПО по результатам проводимых ими мониторингов и информационно-просветительных мероприятий позволит Комитету эффективнее осуществлять последующие меры благодаря лучшему знанию того, как развиваются события в стране после рассмотрения доклада государства. Местным и национальным НПО, активно участвующим в проводимом Комитетом мониторинге, было бы полезно подготовить документ, отражающий их опыт и методы работы, с собственными замечаниями, с рекомендациями другим НПО и предложениями по улучшению системы. Такой документ, если его широко распространить в стране и направить в секретариат Комитета, послужит важным информационным средством и поможет Комитета у секретариату улучшить свою работу.» 27.Это замечание в большей или меньшей степени характеризует роль НПО в работе каждого из договорных органов 28.
Один из договорных органов – Комитет по правам человека – недавно утвердил формальную процедуру последующих действий после принятия Заключительных замечания. Согласно этой процедуре, бюро Комитета 29 на каждой сессии обязано отслеживать, как изменилась в данной стране ситуация с серьезными нарушениями прав человека, и принимать решение, не следует ли вынести на сессию Комитета вопрос о принятии специального постановления на этот счет. На бюро Комитета возложена специальная ответственность за исполнение решения, принятого на 52-й сессии Комитета: «Если в ходе рассмотрения доклада государства были выявлены серьезные нарушения прав человека, Комитет может предложить данному государству–участнику Пакта принять у себя миссию в составе одного или более членов Комитета для продолжения диалога, разъяснения ситуации и формулирования надлежащих предложений и рекомендаций» 30. Очевидно, что неправительственным организациям принадлежит в этой процедуре важная роль: они могут и должны через секретариат Комитета известить бюро о ситуации, которая дает основания для принятия специальных решений или для направления в страну миссии Комитета.
__________________________________________________________________________
1 См .: P. Alston, "The Purposes of Reporting", in Manual on Human Rights Reporting , (United Nations , 1997), pp. 19-24; P. Alston, Long Term Approaches to Enhancing the Effectiveness of the United Nations Human Rights Treaty Bodies , United Nations Doc. A/44/668; P. Alston, Interim Report on Updated Study , United Nations Doc. A/CONF.157/PC/62/Add.l1/Rev.l; P. Alston, Final Report on Enhancing the Long Term Effectiveness of the United Nations Human Rights Treaty System , United Nations Doc. E/CN.4./1997/74; A. Bayefsky, Report: The UN Human Rights Treaty System: Universality at the Crossroads , (2001); the Five papers in section I of The UN Human Rights System in the 21st Century , (A. F. Bayefsky, Ed., 2000) , pp. 1-62; General Comment 1 of the Committee on Economic , Social and Cultural Rights , United Nations Doc. HRI/GEN/l/l/Rev.5, pp. 12-15; M. O'Flaherty and L. Heffernan, The International Covenant on Civil and Political Rights: International Human Rights Law in Ireland , (1995) , Chapter 3; M. O'Flaherty, "The Reporting Obligation under article 40 of the International Covenant on Civil and Political Rights: Lessons to be Learned from Consideration by the Human Rights Committee of Ireland's First Report", 16 Hum. Rts. Q. (1994), pp. 515-538.
2 Примером могут служить действия властей Ирландии в связи с обсуждением первоначального доклада Ирландской республики , представленным согласно Международному пакту о гражданских и политических правах , как они описаны в работах : M. O'Flaherty and L. Heffernan, The International Covenant on Civil and Political Rights: International Human Rights Law in Ireland , (1995) и M. O'Flaherty , "The Reporting Obligation under article 40 of the International Covenant on Civil and Political Rights: Lessons to be Learned from Consideration by the Human Rights Committee of Ireland's First Report" , 16 Hum. Rts. Q. (1994), pp. 515-538.
3 См.: R. Higgins, "Foreword", in D. Harris and S. Joseph, The International Covenant on Civil and Political Rights and United Kingdom Law , (1995); M. O'Flaherty, "The Committee on the Elimination of Racial Discrimination as an Implementation Agency", in Anti-Discrimination Law Enforcement - A Comparative Perspective , (MacEwen Ed. 1997) 209-233.
4 См.: M. O'Flaherty, "The Reporting Obligation under article 40 of the International Covenant on Civil and Political Rights: Lessons to be Learned from Consideration by the Human Rights Committee of Ireland's First Report" , 16 Hum. Rts. Q. (1994), pp. 515-538; S. Guillet, Nous, Peuples des Nations Unies , (1995); R. Brett, "The Role and Limits of Human Rights NGOs at the United Nations", Political Studies (1995), XLIII , pp. 96-110; L. Theytaz-Bergman, "State Reporting and the Role of Non-governmental Organisations", R. Brett , "State Reporting; An NGO Perspective", the five papers of section IV, all in The UN Human Rights Svstem in the 21st Century , (A. F. Bayefsky, Ed., 2000); A. Clapham, "UN Human Rights Reporting Procedures: An NGO Perspective", in The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring , (P. Alston and J. Crawford, Eds., 2000); A. Edman, "NGOs and UN Human Rights Treaty Bodies: A Case Study of the Committee on the Rights of the Child", in Human Rights, The United Nations and Nongovernmental Organisations, (The Carter Center, undated), pp. 102-113: I. Boerefijn, The Reporting Procedure under {he Covenant on Civil and Political Rights: Practice and Procedure of the Human Rights Committee , (1999), pp. 216-220.
5 См., в частности, описание практики работы Комитета по правам человека в Главе 2.
6 См., в частности, описание практики работы Комитета по экономическим, социальным и культурным правам в Главе 3.
7 Об их действенности применительно к работе Комитета по ликвидации расовой дискриминации см.: “ The Committee о n the Elimination of Racial discrimination as an Implementation Agency ”, in Anti - Discrimination Law Enforcement – A comparative Perspective , ( MacEwen Ed . 1997) 209-233.
8 Ситуация с представлением и непредставлением докладов конкретными государствами описана в последующих главах. Информацию о мерах, принимаемых тем или иным договорным органом в отношении государств, не представивших в срок свои доклады, можно получить в секретариате соответствующего орган или почерпнуть в докладах договорных органов и других материалах о деятельности этих органов на сайте Управления Верховного комиссара по правам человека ООН (УВКПЧ) www.unhchr.ch .
9 См .: C. Bernard , “The Preparation and Drafting of a National Report” и L. Wisberg , “Human Rights Information and Documentation”, in Manual on Human Rights Reporting , (United Nations, 1997); P. Alston. The Interim Report , United Nations Doc. A/CONF.157/pc/62/Add.11/Rev.1.22 April 1993, Chap. III.
10 Доступны на сайте УВКПЧ. Форма представления и возможность получения этих и других материалов более подробно описывается в главах, посвященных соответствующим договорным органам.
11 Эти протоколы доступны на сайте УВКПЧ не в полном объеме и могут быть заказаны в Отделе распространения и продажи документов ООН [ United Nations Documents Distribution and Sales Section ]. Шифры соответствующих материалов могут быть взяты из соответствующих докладов комитетов или получены в Секретариате.
12 В Главе 7 роль коалиций НПО специально рассматривается в контексте работы Комитета по правам ребенка.
13 Доклады можно запросить в Отделе распространения и продажи документов ООН [ United Nations Documents Distribution and Sales Section ]. В запросе должен быть указан шифр требуемого документа, который можно узнать в секретариате соответствующего договорного органа.
14 В двух договорных органах: Комитете по ликвидации расовой дискриминации и Комитете против пыток нет практики обсуждений на рабочих группа до или после заседаний Комитетов. см. Главу 4 и Главу 6.
**В тексте книги и в других англоязычных материалах этот документ называется « submission », что более точно переводится как «представленный документ» – в отличие, с одной стороны, от «сообщения» – например, сообщения лица о нарушении его прав (« communication »), с другой, – от «доклада» (« report »), представляемого государством. Однако в российских текстах, в том числе и в переводах международных документов, утвердился термин «сообщение НПО» (см., например, электронную библиотеку международных документов на сайте www .HRI.ru). Для более масштабных документов НПО, соизмеримых по объему с докладами государств, утвердился термин «альтернативный доклад НПО» или «доклад НПО». Именно так назывались документы российских НПО, направленные наряду с официальными правительственными докладами в Комитет ООН против пыток, в Комитет по ликвидации расовой дискриминации, в Комитет по правам человека и в Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (см. указанный сайт, а также Российский Бюллетень по правам человека, №№ 16-18) – прим. перев .
15 О них подробнее говорится в главах, посвященных конкретным договорным органам. Замечания общего порядка и Общие рекомендации приведены в документа ООН Compilation of General Comments and General Recommendations adopted by Human Rights Treaty Bodies . Последнее издание, датированное апрелем 2001 г., имеет шифр United Nations Doc . HRI / Gen /1/ Rev .5 и доступно на сайте УВКПЧ, а также может быть заказано в Отделе распространения и продажи документов ООН [United Nations Documents Distribution and Sales Section]. Замечания общего порядка и Общие рекомендации, принятые позднее, могут быть найдены в докладах договорных органов. (В июне 2004 г. на встрече председателей договорных органов по правам человека ООН была утверждена новая подборка. Ее шифр – United Nations Doc. HRI/Gen/1/Rev.7. Русский текст под заглавием «Подборка Замечаний Общего порядка и Общих рекомендаций, принятых Договорным и органами по правам человека» имеется, в частности, на сайте
http://hrlibrary.law.umn.edu/russian/gencomm/Rhrcomms.html – перев .)
16 См .: United Nations Doc. HRI/Gen/2/Rev.1. Эти принципы кратко изложены в главах, посвященных конкретным договорным органам.
17 Таблицы заявленных государствами оговорок публикуются секретариатами каждого из договорных органов и помещены на сайте УВКПЧ. Их также можно запросить в Отделе распространения и продажи документов ООН [ United Nations Documents Distribution and Sales Section ]. В запросе должен быть указан шифр требуемого документа, который можно узнать в секретариате соответствующего договорного органа.
18 Комитет по правам человека посвятил проблемам, связанным с заявлением оговорок, одно из своих Замечаний общего порядка. См .: United Nations Doc. HRI/ GEN/Rev.5/, pp. 150-156.
19 См. последующие главы.
20 Подробнее об этом см. Главу 7.
21 Сколько-нибудь детальный анализ этих механизмов выходит за рамки задач данной книги. Те, кто интересуется этими механизмами, могут найти необходимую информацию в справочнике “ Guide to International Human Rights Practice ” ( H . Hannum Ed ., 1999). Текущие события в системе защиты прав человека ООН за пределами конвенционных механизмов постоянно отражаются в журнале Международной службы по правам человека [ International Service for Human Rights ] “ The Human Rights Monitor ”. Заказы на этот журнал можно направлять в названную организацию по адресу: 1 rue de Varembe, PO Box 16, 1211 Geneva 20 cic. Switzerland. См. также сайт УВКПЧ.
22 Ранее известной как Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите прав меньшинств.
*** В официальном русском тексте МПГПП и некоторых других Конвенций ООН для перевода английского « session » употребляется слово «заседание». В то же время в официальных переводах некоторых других документов, в частности, Замечаний общего порядка комитетов ООН, в этом случае используется слово «сессия». Далее будет употребляться именно это слово, а под «заседаниями» ( meetings ) будут пониматься отдельные встречи Комитета в рамках сессии. Каждый день Комитет проводит два заседания – до и после обеда – и в материалах Комитетов ссылки даются именно на номер заседания. – прим. перев .
23 Примеры Заключительных замечаний всех договорных органов можно найти в Приложении II.
24 В Комитете против пыток до недавнего времени текст Заключительных замечаний готовился настолько быстро, что зачастую вообще не оставалось времени для каких-то предложений.
****Дворец Наций – бывшая штаб-квартира Лиги Наций, в котором сегодня размещаются учреждения ООН в Женеве – прим. перев .
25 В некоторых договорных органах действуют специальные процедуры направления миссий на территорию государств–участников. Эти процедуры рассматриваются в последующих главах.
26 Записи можно за номинальную плату приобрести в Отделе обслуживания конференций ООН ( United Nations Conference Services Division ). В случае трудностей с подачей заказа можно обратиться за помощью в секретариат договорного органа.
27 United Nations Doc. E /С.12/2000/21, Annex V .
28 О практике конкретных комитетов и возможностях для НПО подробнее говорится в последующих главах.
29 Председатель, три заместителя председателя и докладчик.
30 United Nations Doc. A/51/40 para. 437
Главная страница || Договора || Поиск || Другие сайты