ПРОЦЕДУРЫ ПО ЖАЛОБАМ НА НАРУШЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В МЕЖДУНАРОДНО-ДОГОВОРНЫЕ ОРГАНЫ ООН

Маркус Шмидт

В июне 1993   г. Всемирная конференция ООН по правам человека торжественно подтвердила универсальный характер всех прав человека и призвала международное сообщество укрепить механизмы реализации решений, предусмотренные в большинстве существующих пактов, конвенций, договоров и протоколов в области прав человека. И действительно, договорные органы в области прав человека, такие как Комитет по правам человека, Комитет по предотвращению пыток и Комитет по ликвидации расовой дискриминации, с начала 1990-х годов стремятся усилить воздействие предусмотренных их мандатами процедур рассмотрения индивидуальных жалоб и периодических докладов стран-членов. Но достаточны ли принимаемые меры? Считаются ли на практике государства-стороны различных договоров с мнениями и решениями, выносимыми соответствующими комитетами? Приближается ли жертва нарушений прав человека хоть на шаг к действенной, обеспеченной правовой санкцией, судебной защите благодаря решению соответствующего комитета? В преддверии пятой годовщины Венской декларации и Программы действий стоит еще раз взглянуть на эффективность процедур рассмотрения индивидуальных жалоб в рамках программы ООН по правам человека.

Из трех существующих процедур подачи жалоб (процедуры, действующие в рамках Дополнительного протокола к Пакту о гражданских и политических правах, которые реализуются Комитетом по правам человека; процедуры, предусмотренные ст.   22 Конвенции по предотвращению пыток   — Комитет по предотвращению пыток; и ст. 14 Конвенции по ликвидации расовой дискриминации   — Комитет по ликвидации расовой дискриминации)   — наиболее отработанной и авторитетной можно считать процедуру, предусмотренную дополнительным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах: к концу января 1998   г. к Дополнительному протоколу присоединились 92 страны; Комитет рассмотрел около 800 жалоб и принял 270 решений по существу дела. За последние 20 лет Комитет внес важный вклад в толкование всех материально-правовых норм и положений Международного пакта о гражданских и политических правах, и мнения, выраженные им в контексте Дополнительного протокола, сегодня наиболее близки к тому, что можно было бы назвать международной юриспруденцией в области прав человека. Важным достижением можно считать тот факт, что национальные суды и трибуналы сегодня ссылаются на сформулированные Комитетом мнения и обращаются к ним для обоснования мотивов принятия собственных решений. Так поступили Верховный суд Зимбабве и Судебный комитет Тайного Совета (Лондон) в 1993   г. при решении вопросов, связанных с приведением в исполнение приговоров к высшей мере наказания; так же поступил Конституционный суд ЮАР в 1995   г., когда объявил высшую меру наказания несовместимой с Конституцией страны. В свою очередь, договорные органы ООН сегодня как минимум располагают определенной информацией о судебной практике и существе судебных решений региональных органов по правам человека и национальных судебных органов. Это взаимное признание, осведомленность и взаимодействие   — одно из важнейших достижений последних лет.

Год за годом жалобы, направляемые в договорные органы по правам человека, становились все сложнее как с фактической, так и с юридической точки зрения. С первых лет существования Комитета по правам человека примерно до середины 80-х годов его решения по большей части касались легко фиксируемых и юридически определяемых нарушений   — например, скверного обращения с политзаключенными. Позже Комитету пришлось столкнуться с такими проблемами, как дискриминационные моменты в законодательстве о социальном обеспечении в ряде стран, права групп коренного населения на самоопределение, права, гарантируемые habeas corpus , или жалоба на осуществленную одной из стран-членов экстрадицию, обрекавшую выдаваемое лицо на казнь.

Можно было бы предположить, что усиливающееся воздействие решений Комитета на национальные судебные органы вызовет постоянный рост числа жалоб от граждан стран, подписавших дополнительный протокол. Однако дело обстоит не совсем так. Хотя число стран, ратифицировавших Дополнительный протокол, существенно возросло после принятия Венской декларации и Программы действий, но и сегодня к Протоколу присоединилось всего около половины стран-членов ООН, в том числе всего несколько стран Азиатского континента, и число зарегистрированных жалоб из большинства этих стран остается на удивление невелико. Точно так же почти не поступает жалоб из многих Африканских стран-членов протокола, таких как Алжир, Нигер, Сомали, Малави или Чад. Разумеется, невозможно представить себе, что граждане этих стран не испытывают никаких нарушений своих прав.

На ум приходят сразу два объяснения ситуации. Первое   — очень малая осведомленность населения о предусмотренных договором возможностях и процедурах подачи жалоб: многие государства ратифицировали или иным способом признали данные процедуры, но не сделали практически ничего, чтобы проинформировать о них своих граждан. Другая причина может состоять в том, что в странах, раздираемых внутренними конфликтами, граждане озабочены главным образом выживанием и личной безопасностью: в таких ситуациях обращение к международным инстанциям может оказаться попросту опасным. Поэтому важно, чтобы национальные организации, ответственные за соблюдение прав человека, и неправительственных организации поощряли на национальном уровне и на уровне самых первичных низовых сообществ образовательные программы, рассказывающие о механизмах подачи жалоб в ООН и формах такой подачи.

Однако обработка и рассмотрение потока сложных жалоб, который все же нарастает, ставит перед договорными органами ООН, и особенно перед Комитетом по гражданским правам, множество серьезных проблем. Во-первых, время для встреч, отводимое на ежегодных заседаниях соответствующих органов, слишком ограничено, чтобы дать возможность углубленно изучить все дела и рассмотреть всю имеющуюся по ним информацию. Во-вторых, серьезную проблему составляет отсутствие технической помощи и обеспечения работы со стороны секретариата ООН   — на это неоднократно обращали внимание сами договорные органы ООН. С ростом числа подаваемых жалоб завал дел, ожидающих разбирательства, растет в вызывающих тревогу масштабах. Если жалобы поданы на каком-либо ином языке, за исключением рабочих языков секретариата (это английский, французский и испанский), они часто вообще не могут быть рассмотрены или, по меньшей мере, рассматриваются с заметной задержкой. Если десять лет назад от регистрации жалобы до вынесения окончательного решения проходило не больше двух-трех лет, то сегодня этот промежуток достиг уже почти четырех лет.

Если Комитет по гражданским правам и договорные органы в целом не хотят постоянно подвергаться обвинениям типа “не получить правосудия вовремя   — все равно, что не получить правосудия совсем”,   — они должны как-то решать эту проблему. Первой на запаздывания с рассмотрением дел в рамках механизмов Дополнительного протокола, отреагировала Ямайка, которая 23 октября 1997   г. она заявила о выходе из Протокола. Ее Генеральный Солиситор выразил сожаление, что Комитет не нашел возможность быстрее рассмотреть возбужденные против Ямайки в рамках Протокола многочисленные дела по обвинению в использовании высшей меры наказания.

Договорные органы не остались равнодушны к этой критике. в 1994   г. Комитет по ликвидации расовой дискриминации решил потребовать от стран-членов предоставлять данные о допустимости жалобы и ее существе в комплексе вместо прежнего порядка, когда допустимость жалобы и ее существо рассматривались отдельно. Введение такого упрощенного порядка рассмотрения, действительно, дает немалую экономию времени. Аналогичную процедуру принял в 1997   г. Комитет по гражданским правам, внеся изменения в регламент и потребовав от стран-членов ad initio предоставлять информацию и о допустимости жалобы, и о ее существе. Время покажет, будут ли все страны соблюдать эти поправки к регламенту, но к началу 1998   г. выборочная экспериментальная проверка представленных правительствами жалоб показала, что новые правила приняли около 40% стран-членов. Конечно, может показаться, что это весьма скромный результат, но если учесть, что подобная упрощенная процедура никогда не предусматривалась ни в Международном пакте по гражданским и политическим правам, ни в самом дополнительном протоколе,   — эти цифры дают основания для сдержанного оптимизма. Во всяком случае, упрощение процедур могло бы способствовать тому, чтобы случай с денонсацией Дополнительного протокола Ямайкой так и остался бы исключением.

Другая проблема, стоящая перед договорными органами в связи с изучением и оценкой жалоб и периодических докладов стран, связана с механизмом принятия решений. Регламент работы договорных органов не предписывает консенсуса в качестве modus operandi , но на практике за последние 20 лет все решения принимались консенсусом. Однако стремление к консенсусу, особенно при рассмотрении жалоб, сопряженных с серьезными юридическими и фактическими сложностями, не только излишне затягивает рассмотрение дела, но порой ведет к размыванию самого его существа, поскольку для отклонения решения достаточно, чтобы один из экспертов высказался против проекта, приемлемого для всех остальных. В результате стремление к консенсусу не только требует длительных консультаций для поиска компромиссных формул, но и может привести к такому решению, в котором вообще нелегко будет проследить юридическую логику и где в конце концов восторжествует принцип наименьшего общего знаменателя.

Правоведы время от времени отмечали недостаточность мотивировок решений Комитета по правам человека; некоторые, вроде профессора Генри Стейнера из Гарвардской школы права, предлагали ввести ту или иную форму дискреционной юрисдикции и принимать к рассмотрению лишь те жалобы, которые дают возможность расширять и развивать материально-правовую интерпретацию положений Международного пакта о гражданских и политических правах. Такое решение, если оно будет принято, безусловно, сократит нынешнее запаздывание с рассмотрением жалоб и улучшит качество принимаемых решений. Но, с другой стороны, большинство жалоб на серьезные нарушения прав человека останутся вообще без рассмотрения.

Окончательные решения договорных органов, в частности, Комитета по правам человека, все чаще сопровождаются особыми мнениями отдельных экспертов, что серьезно подрывает принцип консенсуса. Однако мы уже отмечали, что договорные органы должны набраться решимости и отказаться от принципа консенсуса в пользу принятия решения большинством голосов. Переход к решению большинством голосов поднимет качество решений и укрепит их авторитет, тем более, что в регламенте соответствующих органов нет ничего, что могло бы препятствовать подобному выбору. Ни один юрист не поставит под сомнение авторитетность решений Верховного Суда США или Германского Конституционного суда, принятых даже самым незначительным большинством голосов, и договорные органы ООН смело могут повторять эту практику национальных судебных органов. Эксперты договорных органов, не согласные с большинством, сохранят право заявлять свое особое мнение и делать его достоянием гласности. Такого рода голосование не только не подорвет авторитетность решений договорных органов, но и защитит эти органы от пренебрежительного отношения к ним как к “квази-судебным”. Это станет еще одним шагом к признанию решений этих органов юридически обязывающими.

Пока же отсутствие возможностей принудительного осуществления решений договорных органах ООН по правам человека до сих пор остается одной из главных, если не главной лакуной в системе процедур рассмотрения жалоб. Это хорошо объясняет, почему жители европейских стран предпочитают направлять жалобы в Европейскую Комиссию или в Европейский суд по правам человека, где положительное решение по их жалобе будет исполнено в принудительном порядке. Единственный инструмент, имеющийся сегодня в распоряжении договорных органов ООН,   — публичность решений: все решения, особые мнения и точки зрения публикуются в Ежегодных отчетах соответствующего органа Генеральной Ассамблеи ООН, а большинство из них сегодня помещаются на web -сайтах или публикуются в серьезных научных журналах. Вместе с тем лозунг “Застыдить правительство до того, чтобы оно подчинилось решению”   — лозунг, которым часто пользуются и столь же часто злоупотребляют   — далеко не всегда приводит к желаемому результату. Чтобы добиться перемен, необходимы более решительные меры   — такие, например, как публикация в своих годовых отчетах “черных списков” стран, не желающих считаться с мнением соответствующего органа: к подобной мере в последнее время широко прибегают Комитет по правам человека и Комитет по правам ребенка.

Однако, хотя решения договорных органов не имеют обязательной юридической силы для стран-участниц и не подлежит принудительному исполнению, они ни в коей мере не лишены юридического значения. Так, многие страны учли точку зрения Комитета по правам человека, внеся поправки в законы, признанные несовместимыми с положениями Пакта; освобождая политических заключенных; выплачивая компенсацию жертвам политических репрессий; восстанавливая потерпевших на гражданской службе или предоставляя иные формы удовлетворения. Все эти факты, безусловно, следует приветствовать, но они целиком определяются доброй волей соответствующих правительств. В законодательстве стран-членов ООН все еще редко можно встретить нормы, которые сообщали бы решениям органов ООН и региональных органов по защите прав человека статус судебных решений, подлежащих принудительному исполнению. Перу приняло подобное законодательство в 1985   г., чтобы отменить в 1996. В 1996   г. подобное же законодательство приняла Колумбия; в настоящее время такую возможность обсуждает Аргентина.

С 1990   г. договорные органы, и прежде всего Комитет по правам человека, стараются укрепить авторитет своего мандата, которому квази-судебный статус этих органов наносит несомненный ущерб. Для этого они пытаются учредить механизмы, позволяющие отслеживать исполнение их решений странами-членами. К этому же их подталкивает и явная недостаточность информации об исполнении решений, поступающей от самих стран-членов. Летом 1990   г. Комитет по правам человека учредил должность Специального докладчика по мерам, принимаемым в связи с высказанными Комитетом мнениями, и с тех пор члены Комитета постоянно требовали наделить Специального докладчика полномочиями, достаточными для эффективного выполнения мандата. В 1994   г. эти полномочия были формальным образом “прописаны” в регламенте. В 1995   г., прибегнув к доктрине “подразумеваемых правомочий”, Комитет сделал следующий шаг и одобрил введение специального контрольного механизма для установления и оценки фактов, который впервые был применен в ходе миссии в Ямайку в 1995   г.

С 1995   г. комитет по правам человека постоянно публикует в своем Ежегодном отчете весьма подробный раздел о своих действиях по мониторингу в рамках Дополнительного протокола. Более того, секретариат Комитета готовит и регулярно обновляет ежегодный “отчет о мониторинге”. Но и при всем этом трудно пока извлечь какие-то определенные выводы из накопленного опыта мониторинга. Благодаря энергии и преданности делу Специальных докладчиков: покойного Яноса Фодора, (1991-1993   гг.), Андреаса Мавромматиса (1993-1996) и судьи П.Н. Бхагавати, занимающего этот пост с 1997   г. по настоящее время, большинство стран-членов сегодня предоставляют необходимую информацию по запросам специальных докладчиков, но некоторые страны по-прежнему воздерживаются от предоставления информации и даже выступают с возражениями против результатов расследования и рекомендаций Комитета. Но ряд ответов внушает оптимизм. В них содержится обещание внести по результатам расследований Комитета необходимые изменения в законодательство; сообщается, что жертвам выплачиваются или будут выплачены компенсации. Однако многие ответы по-прежнему демонстрируют открытое нежелание стран-членов признавать за решениями договорных органов обязательную силу. Так, они могут указывать, что компенсации жертвам будут выплачены только ex gratia . В подобной ситуации договорные органы должны постоянно держать в центре внимания процедуры мониторинга и контроля и совершенствовать их по мере возможности и необходимости.

Важный показатель эффективности процедур рассмотрения жалоб в договорных органах   — частота и успешность так называемых требований “временных мер по защите”. Такие требования выдвигаются в случаях приговоров к высшей мере наказания, экстрадиции, депортации. За прошедшие десять лет Комитет по правам человека и Комитет по предотвращению пыток потребовали применить подобные меры защиты более чем по 200 делам (в основном по отложению исполнения приговора или временной приостановке действия распоряжений об экстрадиции или депортации). Лишь в пяти случаях эти требования не были удовлетворены. Такой высокий уровень исполнения требований укрепляет статус квази-судебных процедур рассмотрения жалоб.

Чтобы процедуры рассмотрения жалоб были достаточно эффективны, необходимо соответствующее современному уровню и постоянно совершенствующееся организационное обеспечение и техническая поддержка со стороны секретариата ООН. Некоторые из договорных органов в своих ежегодных докладах Генеральной Ассамблее выражали сожаление, что неудовлетворительное организационное и кадровое обеспечение со стороны Секретариата не позволяет им выполнять их мандат в полном объеме и с необходимой эффективностью. Что касается обеспечения и обслуживания работ по подготовке периодических отчетов и рассмотрения индивидуальных жалоб, положение, действительно, серьезное: объем работы договорных органов за последние десять лет возрос в гигантских масштабах, в то время как ресурсы секретариата остались прежними или даже сократились. Прямым следствием этой ситуации и было то увеличение сроков рассмотрения жалоб и массива нерассмотренных жалоб, о котором говорилось в начале статьи. Но страны, предоставляющие основную долю средств для бюджета ООН, не желают санкционировать значительный рост бюджетных расходов. Это приводит к неутешительному выводу: договорным органам в обозримом будущем придется смириться с существующим положением дел. Разумеется, они должны сопротивляться дальнейшему сокращению доступа к услугам вспомогательных служб, но в то же время им придется подумать об альтернативных механизмах финансирования технического обслуживания. Здесь можно упомянуть программу финансирования странами-членами ООН работы своих граждан в этих органах на должностях т.н. “младших специалистов” или получение грантов от крупных фондов или научных учреждений для финансирования программ долгосрочной стажировки молодых специалистов в договорных органах ООН.

Следует заметить, что современные достижения информационной технологии и работы с электронными базами данных заметно повышают эффективность работы договорных организаций. В Управлении Верховного комиссара ООН по правам человека с 1997   г. создается база данных по поступившим документам. Когда эта работа будет закончена, секретариат сможет автоматически отслеживать состояние каждой жалобы и получать информацию о необходимых действиях в отношении любого дела, находящегося в производстве, и данные мониторинга результатов каждого принятого решения. Возможности поиска по полным текстам документов позволят и экспертам, и техническим работникам действовать эффективнее. Практически уйдут в прошлое трудоемкие разыскания в сфере сравнительного правоведения и мучительные сверки материалов дел.

Каковы же в свете сказанного перспективы процедур рассмотрения жалоб в договорных органах? То, чего уже удалось достичь в этой области, впечатляет: с принятыми в рамках этих процедур решениями уже сегодня достаточно серьезно считаются. Однако положение можно еще улучшить. Сами органы должны добиваться дальнейшего упрощения процедур и совершенствовать механизмы принятия решений. С другой стороны, они должны получать больше помощи от технических и вспомогательных служб ООН   — как в виде услуг технического персонала, так и в виде современной информационной технологи. В будущем двухгодичные бюджеты Управления Верховного комиссара ООН по правам человека должны предусматривать выделение на эти цели дополнительных ресурсов. С тем большим основанием эту рекомендацию можно отнести ко всей работе по мониторингу исполнения вынесенных решений   — работе, которая до сих пор вообще не финансировалась из бюджета.

В Венской декларации и Программе действий есть несколько параграфов, которые могут послужить отправными точками для повышения статуса договорных органов и авторитетности их решений. Не имеет никакого смысла договариваться о принятии Дополнительных протоколов к другим конвенциям и пактам ООН по правам человека и создавать новые механизмы подачи и рассмотрения жалоб, если решения органов, рассматривающие эти жалобы, не имеют обязательной силы. Бессмысленно множить механизмы подачи и рассмотрения жалоб, если шансы на исполнения решений исходно невелики,   — а именно так может произойти с решениями Комитета по экономическим, социальным и культурным правам в рамках готовящегося Дополнительного протокола к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах.

В 1993   г. Комитет по правам человека предложил Международной конференции по правам человека дополнить ст. 5 Дополнительного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах следующим параграфом: “Страны-участницы обязуются исполнять решения комитета”.

В Вене это предложение даже не обсуждалось в комитете по подготовке проекта решения, и, видимо, это   — весьма долгосрочная задача. И по сей день на пути к принятию подобного предложения стоят гигантские политические препятствия. Можно с полным основание ожидать, что большинство стран-членов будет возражать против такого положения. Но все это вовсе не означает, что данное предложение не нужно обсуждать.

Другое, еще более радикальное предложение состоит в учреждении одного постояннодействующего органа, полномочного рассматривать жалобы и выносить решения по всем существующим процедурам. Сегодня лишь немногие страны готовы одобрить создание подобного постояннодействующего органа. Для многих еще более пугающей является перспектива создания в рамках ООН мощного судебного органа, полномочного выносить обязательные к исполнению решения. Однако время работает на эти проекты. В сфере прав человека никакие действия не могут приносить быстрых результатов. И тем не менее, за истекшие 50 лет уровень и масштаб вопросов, по которым члены международного сообщества сумели прийти к консенсусу, неуклонно рос. Отцы-основатели ООН вряд ли могли даже вообразить нынешнее состояние. Государства все больше признают компетенцию органов ООН по правам человека выносить решения по индивидуальным ходатайствам и жалобам. Перед лицом таких перспектив и имея за собой такие достижения, договорные органы ООН по правам человека вполне способны будут взять на себя новую, более широкую ответственность.